論公安行政約束的法律適用

岳光輝，劉 忠

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

公安行政約束是指公安機關為保障社會和他人的安全，對本人有危險或者對他人的人身、財產或者公共安全有威脅的醉酒人或精神病患者，采取的短時間限制其人身自由的行政強制措施。有學者稱其為 “行政管束”“強制約束”等。公安行政約束在實施過程中，行政機關與被約束人是命令與服從的關系，具有單方面性和公權力性等特點。公安行政約束亦是一種即時強制行為，因為其顯著特點在于保護性，不以處罰為前提，直接對人身自由進行強制以達到行政管理的目的[1]，具有較大的自由裁量權。作為行政強制措施的公安行政約束措施是一把“雙刃劍”，執行得好，有利于社會秩序的穩定；執行不好，容易侵害公民合法權益。因此，有必要認真總結當前公安機關在實施行政約束中存在的問題，深入分析原因，并尋求解決對策，以助力公安機關依法行使行政約束權限。

一、當前公安機關實施行政約束時存在的問題

雖然《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等法律對公安行政約束的實施進行了較為嚴格的規定，但目前公安機關在實施行政約束這一措施時，仍然存在不少問題，對公民權益的侵犯時有發生，嚴重影響公安機關的聲譽。

（一）約束主體不適當

行政約束權是法律賦予公安機關人民警察的特殊權利，執法主體必須具備行政執法資格。依法規定，公安行政約束的主體應當是兩名以上具有執法權的人民警察，但現實工作中，輔警、協警作為主體實施行政約束的情形時有發生，雖然《公安機關辦理行政案件程序規定》第五十二條規定警務輔助人員可以進行部分輔助工作，但公安行政約束作為一項限制被約束人人身自由的行政強制措施，輔警、協警不具備行政約束執法資格。因為從整體來看，輔警、協警執法能力、法律素質等方面相比公安民警有較為明顯的差距，如果從事行政約束之類的強制措施工作，很可能導致違反法定程序、侵害被約束人合法權益的情況發生。

（二）法律規范的約束對象不全面

目前，在《人民警察法》和《治安管理處罰法》中，只列舉了醉酒人和精神病人兩種約束對象，相比于實際執法當中，法律所規定的約束執行對象范圍仍然不夠，常給公安機關帶來困擾。例如，民警在公共場所解救想要輕生自殺的人，強行使其脫離危險，但其仍有自殺自殘的可能，如果可以運用約束措施對其實施控制，并適時加以勸導，能夠有效防止其自殺自殘；又如在2020年全國防治新冠肺炎戰斗中，公安民警對逃離封閉區的人員和在執勤過程中發現的疑似新冠肺炎患者，由于缺乏法律規定的必要的“約束”措施，致使民警難以有效執法；再如在創建人民群眾滿意活動， 要求警察在發現或者接到群眾移送的迷失的老年性癡呆患者、離家出走的少年兒童， 要進行保護性管束， 妥善處置， 不能棄之不管，等等情況。

（三）約束方式隨意性強

公安機關在對當事人實施行政約束措施時，必須在合法、合理的限度范圍內，采取與當事人實際情況相符合、相適應的約束方式進行約束。雖然《公安機關辦理行政案件程序規定》第五十八條規定了對行為舉止失控的醉酒人，可以使用約束帶或者警繩等進行約束，但相關法律法規、規章對符合約束條件的精神病患者可以采取何種約束方式沒有作出任何規定。加之在基層執法過程中，采取何種約束方式需要由執法主體自由裁量，不少民警在執法過程中違反《行政強制法》規定的比例原則與教育和強制相結合的原則，采取過于嚴苛的約束方式，甚至有的民警為了較為快速的達成約束效果，直接使用手銬，或者使用其他更方便直接的方式進行約束，容易導致被約束人身體健康產生不可逆的危害，嚴重損害當事人合法權益。如2019 年4 月10 日1 時許，廣西壯族自治區柳州市公安局拉堡派出所在約束醉酒滋事行為人劉某的過程中，拉堡派出所輔警劉俊見劉某不時大喊大叫，不聽勸阻，就和同事用黑色電工膠布將劉某嘴巴纏繞封堵，至劉某因急性乙醇中毒和他人用膠布纏繞封堵嘴巴導致嘔吐物吸入性窒息死亡。2020 年4 月，柳州市柳江區人民法院一審判決，劉俊犯過失致人死亡罪獲刑3 年。柳州市公安局柳江分局與被害人家屬達成總額為2190000 元的國家賠償協議[2]。另有部分情形即是執法主體采取了過于寬松的約束方式，例如，對具有攻擊性、暴力性的當事人不使用任何警械進行約束，或是使用警繩、約束帶進行約束時捆綁不到位，易被掙脫，不利于保障公共安全及其自身安全。

（四）約束程序不規范

雖然《行政強制法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》等規范性文件對約束程序予以了明確規定，但在基層執法實踐中還存在有違反法定程序的不少問題。

1.未經批準

依法規定，作為行政強制措施的公安行政約束，實施前必須經公安機關負責人批準，即使在緊急情況，來不及事先批準的，也要在事后馬上向公安機關負責人報告并補辦批準手續。但實際工作中，不少約束行為由民警甚至是輔警自行決定采用，沒有履行審批手續。

2.缺乏告知

依據法律規定，在對行為人實施約束措施前必須告知其作為約束措施的事實、理由及法律依據，聽取當事人的陳述與申辯，同時還要當場告知或者實施行政強制措施后立即通知當事人家屬實施行政強制措施的地點和期限；無法當場告知的，應當在實施強制措施后立即通過電話、短信、傳真等方式通知。但在實際工作中，不少執法民警為了圖省事，將當事人直接帶至公安機關進行約束，既不告知當事人相關權利，也不通知當事人家屬。

3.缺乏約束記錄

依法規定，實施約束行為，應當當場制作現場筆錄，并交當事人簽名蓋章，有必要的，還可以邀請見證人簽名蓋章。但實際工作中，制作現場筆錄的少之又少，導致相關證據缺失，不利于約束之后的辦案行為。

4.約束地點不明

《人民警察法》《治安管理處罰法》《道路交通安全法》等法律只規定了公安機關對符合相關條件的醉酒者和精神病患者進行約束，但沒有規定具體的約束地點。實際工作中，基層公安機關普遍都在執法辦案區中設立了醒酒室，對醉酒者進行約束。但在實際工作中存在較大問題影響執法工作：一是對距離執法辦案區較遠的地方不便將醉酒者帶至執法辦案區；二是執法辦案區基本上沒有對精神病患者的約束地方。

5.對約束對象看護不當

依據規定，在約束期間，應當對被約束者指定專人“嚴加看護”，但實際執行中，有的民警怕麻煩，圖省事，將約束對象直接帶入執法辦案區“關押”后置之不理，致使被約束者出現緊急情況得不到及時救治與處置，從而導致嚴重后果的發生。如2013 年2 月12 日零時58 分，內蒙古自治區巴彥淖爾市臨河區西環路派出所依據臨河區公安分局指揮中心指令，在處置嫌疑人金東醉酒滋事事件時，辦案民警將其傳喚到西環路派出所，并將其留置于“留置室”內。由于無人監管，當日1 時55 分，嫌疑人金東用私自夾帶的火柴點燃屋內物品，后窒息身亡，至8 時許，才被值班民警發現[3]。在處置此事件中，派出所民警政治、業務素質不強，導致執法違法的情況主要體現在以下幾個方面：一是應當采取約束措施，而非“傳喚”；二是在進入執法辦案區時，應當進行嚴格的人身安全檢查，嚴防帶入火柴等物品入內；三是應當置于“醒酒室”，而非“留置室”；四是要有專人看護，而不是放任不管。

二、公安機關實行行政約束執行不力的原因

隨著政治建警教育活動的深化和公安院校對民警教育培訓力度的加大，民警政治素質與業務素質得到普遍提高。但公安機關在實行行政約束的過程中，仍存在一些較為突出的問題，因此，必須認真分析原因，以尋求解決對策。

（一）執法主體素質不高

近年來，雖然各地公安院校為公安機關培養、輸送了大批人民警察，使公安民警的文化素質整體提升較快，但比起新時代國家對人民警察的期待還存在一定距離，主要表現在：一是有的民警政治素質跟不上形勢發展的需要，在工作中為圖“省事”而違反執法程序；為圖“效率”而侵犯公民權益；為圖“輕松”而不作為、亂作為等等，導致嚴重侵害被約束對象權益事件時有發生。二是有的民警業務素質不高，忽視在職教育與培訓，對新的法律法規學習不夠，對《行政強制法》和其他相關法律的法律精髓理解得不深不透。同時，程序意識不強。雖然近些年來一直要求基層公安機關在執法時堅持實體與程序并重，但不少民警仍存在著重實體輕程序的情況，不能嚴格按照《行政強制法》規定的審批——告知——聽取意見——實施——制作筆錄——通知家屬等程序要求進行。

（二）法律規范滯后

雖然不少法律對約束行為進行了規定，但仍然存在法律規范滯后、嚴重影響公安機關執法的問題，主要表現在：一是法律規定過于寬乏。如《人民警察法》第十四條規定，公安機關的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護性約束措施。這里的“嚴重危害”是指“現實危害”還是“潛在危害”沒有加以說明，導致實際工作中往往只對有嚴重“現實危害”的精神病患者予以約束；二是缺乏相關規定。如對符合約束條件的對象，均沒有規定約束的時限；又比如對符合條件的精神病人，雖然規定了公安機關可以采取約束措施，但對約束方式與約束地點均沒有作出規定；三是對象不全。法律規定只能對符合相關條件的醉酒者和精神病患者進行約束，對存在有現實危害的在公共場所企圖自殺人員和對公共安全有現實危害的人員，公安機關沒有法律賦予的強制力予以處理，導致經常性的處置效果不佳。

（三）基層警力不足

近些年來，雖然刑事案件發案數在不斷下降，但新時代人民群眾對安全、穩定的美好生活的向往也在不斷增強，對人民警察執法提出了更高的要求，基層公安機關維護社會穩定的壓力仍然巨大。但與此同時，近些年來警察的編制并沒有增加，且基層民警老化的現象也日趨嚴重。民警的工作負擔逐漸加重，我國公安機關警力不足的窘境不斷顯現，這也是公安行政約束執行主體不規范的最主要的原因。在實踐中，特別是基層派出所，時常有同時接到多起報警的情況，基層民警分身乏術，所以就出現輔警、協警協同執法甚至單獨執法的情形。即使執行主體是具備執法資格的公安民警，由于警力不足，基層民警時常超負荷工作，還可能由于身體健康原因影響民警依法辦案。

（四）執法監督不到位

隨著社會不斷發展和進步，社會矛盾不斷增多，公安機關具備了更多的社會性功能，所涉及的管理范圍也逐漸擴大，但現行的執法監督機制相較落后，尤其對于行政約束這一類行政強制措施行使的監督。在公安機關行政執法的過程中，主要由督察部門進行執法監督，如區、縣公安局設有督察大隊，一般采取定期檢查、隨機抽查等監督方式，對基層公安機關執法活動在合理性、合法性等方面進行執法監督和檢查，但由于公安基層行政執法的單位眾多，督察部門的職責也較多，加之行政約束是一項即時行政行為，監管難度更大。

同時，目前不少監察部門仍然注重執法結果，輕視執法過程的監督，往往是“不出問題不追究”的心態，甚至有部分執法監督人員把監督工作看作是“得罪人”的工作，采取“保護主義”。即使事后出了問題，對案件的責任認定和追究也很難到位。另外，執法監督部門監督方式陳舊，執法監督人員的工作積極性不高，監督工作效率低下，形式主義嚴重等問題也較為突出，這也間接導致監察機關對公安民警在執行行政約束的過程中不重視行政約束的實施流程，對約束方式的適用也顯得較為主觀、隨意，損害被約束人正當權益。

三、完善我國公安行政約束措施的基本思路

在我國全面推進依法治國的進程中，必須嚴格規范警察執法，保障公民合法權益，維護社會穩定。為此，公安機關應當及時總結經驗教訓，認真反思在執行約束這一強制措施中存在的問題，尋找有效途徑完善公安行政約束措施。

（一）堅持政治建警，全面提升民警素質

新時代，國家對人民警察提出了更嚴格的要求，并給予了相當高的期待。隨著人民警察警歌的誕生、人民警察節的確立，特別是習近平總書記親自授予中國人民警察警旗，并在授旗儀式上發表重要訓詞，人民警察的地位不斷上升，這同時也對人民警察的政治與業務素質提出了更高的要求。

為此，公安機關應當認真牢記習近平總書記在中國人民警察警旗授旗儀式上致的訓詞精神①2020 年8 月26 日，習近平在中國人民警察警旗授旗儀式上致的訓詞：新的歷史條件下，我國人民警察要對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明，全心全意為增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作，堅決完成黨和人民賦予的使命任務。，深入推進目前正在全國各地公安機關開展的“堅持政治建警全面從嚴治警”教育整頓，以“延安整風”的精神不斷推進自我革命，著力解決思想不純、政治不純、組織不純、作風不純等突出問題，努力鍛造“四個鐵一般”的高素質過硬公安鐵軍。堅持黨對公安工作的絕對領導，堅持政治建警方針；堅持以人民為中心，在執法活動中真正做到一切為了人民、一切依靠人民；要切實加強民警的教育培訓工作，特別是有針對性地進行崗前培訓和崗位輪訓，提升民警業務素質，并嚴格監督管理，規范權力運行，把嚴格規范公正文明執法落到實處，不斷提高執法司法公信力；要堅持嚴管厚愛結合、激勵約束并重，嚴格落實全面從嚴管黨治警要求，嚴明警紀、純潔隊伍，聚焦實戰、強化訓練，以全面提升民警的政治素質和業務素質，進一步減少直到消除公安民警在執法過程中的不作為、亂作為現象。

（二）嚴格遵循《行政強制法》相關原則與程序要求

因為強制措施的采取必定對公民的人身或者財產權利造成損害，因此，《行政強制法》明確規定了行政機關在采取行政強制措施時必須嚴格遵守比例原則和教育與強制相結合原則的相關要求，切實保障公民合法權益。

比例原則負責解決的是國家權力行使的合理性問題[4]。在公安機關進行行政約束過程中，必須滿足比例原則的“適當性”“必要性”“均衡性”三個子原則基本要求。“適當性”屬于目的導向的范疇，要求約束這一強制措施的行使能夠達到目的需要。“必要性”屬于后果審視的范疇，要求在約束過程中所使用的強制手段對公民權利侵害最小。“均衡性”屬于利益衡量的范疇，要求約束所產生的后果還必須與目的保持均衡。如果公安機關采取的約束措施不利于目的的實現，或者沒有實現對當事人利益的侵害最小化，或者所造成的損失已經超出了手段所追求的目的、不合比例，即屬于濫用自由裁量權。因此，公安機關在適用約束措施時，必須充分考慮比例原則的要求，只有非采取約束措施不可的，才采取約束措施。并且在采取約束措施過程中，要盡可能減少對行為人造成的損害，采取低強度強制手段能夠達到目的時，就沒有必要采取高強度手段。

教育與強制相結合原則要求公安機關在考慮是否使用約束措施時，要事先進行教育，凡是通過教育能夠達到法律所規定的目的需要時，就不得使用約束措施，只有當教育達不到法律目的需要時，才能使用約束措施。

同時，要嚴格遵守《行政強制法》規定的相關程序要求，堅持實體與程序并重，嚴格規范公安民警在行使約束權力時的審批、告知、聽取陳述與申辯、制作筆錄、執行約束、看護、解除約束等相關程序規定，嚴格規范警察權的行使，認真維護公民合法權益。

（三）進一步完善相關法律法規

完善有關行政約束的法律法規，不僅要針對實踐中產生的突出問題進行改進，還應當對現行法律法規及時進行完善和更新，使法律法規能夠與時俱進。

1.擴大約束適用的對象范圍

原法律規定的約束對象范圍的不足，束縛了基層公安機關的手腳。為此，可以借鑒有些國家和地區的相關規定，如德國《聯邦國境保護法》第二十條第一 款規定：對將自殺者， 境保局得管束之。我國臺灣地區《行政執行法》第七條第二項規定：意圖自殺， 非管束不能救護其生命者， 得管束之[5]。將意圖自殺的人、迷失的老年癡呆患者、離家出走的少年兒童、非法上訪嚴重擾亂社會秩序的人員和其他可能對公共安全產生嚴重現實危害的人員等納入約束的范圍。

2.明確或細化約束方式

為便于人民警察的依法活動，有必要對一些法律規定予以明確或細化。一要明確《人民警察法》第十四條規定的“嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人”的“嚴重危害”情形；二要細化對精神病人約束的方式，規范采取徒手強制、警繩強制、手銬強制甚至更加嚴格的其他強制手段所適用的各類情形。

3.規定約束的時間和地點

關于約束時間， 由于約束的對象和約束的具體原因不盡相同，無法作出一個統一的時間規定。原則上，應當根據約束的實際需要，盡量使用最少的時間。對此，筆者贊同余凌云教授的觀點， 約束時間以約束原因消失為限。為防止非法拘禁， 原則上規定不得超過24 小時。但是， 如果超過24 小時， 約束原因仍然沒有消失， 有必要繼續實施約束的， 必須報請上級公安機關批準[6]。

關于約束地點，應當依約束的對象不同而不同。按照方便執法的原則，筆者認為，對醉酒的人最好辦法是將醉酒之人就近送回，交由其家人或單位看護，也可以選擇采取在醫院約束或在公安機關執法辦案區約束；對精神病患者，原則上在公安機關的執法辦案區約束，或者經縣以上公安機關負責人批準，送就近的精神病醫院約束；對于意圖自殺的人以及離家出走的未成年人和迷失的老人兒童， 可在公安機關的工作區或者其他適宜的場所約束； 對有可能嚴重危害公共安全的人或者非法越級上訪情節嚴重需要原籍地公安機關帶回的人，在留置室內約束。對不同人約束時，應當實行物理隔離，且男女不得在同室內約束。

（四）充實基層警力

解決基層警力不足這個問題不可能一蹴而就，也不能盲目地對公安隊伍進行擴招。由于公安行政約束需要嚴格規范其執法主體的執法資格，目前，精簡機關和科室，做到警力下沉、科學分配是較為科學有效的辦法。可以壓縮公安機關的管理層級，組織建立扁平化的組織管理體系，向基層下放警力，規范公安執法的自由裁量權，建立權責統一的行政執法體制，確保在基層公安工作中有超過半數警力投入基層派出所。這不僅緩解了警力不足的問題，還提升了警務工作的主動性、預防性和及時性。要在分析研究各基層派出所敵情、社情、民情的基礎上，科學分配各派出所警力，確保在執行約束等行政強制措施時警力得當。

（五）進一步加大執法監督和指導力度

聚焦建設法治公安目標，著眼解決執法突出問題，要加大執法監督與指導力度。在對公安行政約束進行執法監督與指導過程中，一要發揮內部監督作用。建立健全執法監督機制，明確執法監督機構職責權限，可規定辦案單位在決定采取約束措施時，必須在實施后迅速將有關情況報公安督察部門備案。督察部門應當分別情況， 采取明察暗訪、電話警示等多種方式進行督察， 發現辦案單位和民警有違法違紀行為的， 應當及時采取有效督察措施進行處置；二要發揮外部監督作用。接受人大、政協、社會團體、新聞媒介和公民個人的監督，使公安機關的行政執法活動在陽光下進行。同時，要充分發揮法制部門的指導職能作用，對基層民警的執法活動進行培訓與指導，增強公安機關在實行行政約束時的客觀性、公正性，有效遏制約束方式適用不當問題發生。

結語

2019 年5 月7 日，習近平總書記在全國公安工作會議強調，公平正義是執法司法工作的生命線。要抓住關鍵環節，完善執法權力運行機制和管理監督制約體系，努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義。公安行政約束是公安機關在行政執法中的一項重要措施，其能否有效實施關系到社會穩定和公民合法權益。有鑒于此，公安機關應當不斷加強教育培訓，強化民警的政治意識和責任意識，提升民警的業務素質，確實做到依法行政。同時，要完善相關法律法規，加強執法監督與指導，與時俱進，積極探索執法工作新思路，促使公安機關能夠高效地實施約束等公安行政強制措施，以維護社會穩定，確定社會公平正義。