新時期警察民事調解：意義、挑戰與完善路徑

周艷萍

（中國人民公安大學 法學院，北京 100038）

當前正值社會轉型時期，公安機關面臨的治安形勢愈發錯綜復雜。為了達成構建和諧社會的目標，中央政法委提出了“大調解”的社會糾紛綜合治理思路。公安機關作為大調解中的一員，由于其作為社會治安管理機關的特殊身份，在日常治安、交通等管理工作中，接觸大量民事糾紛，身處調處民事糾紛的前沿。因而在大調解中，公安機關發揮著十分重要作用。

在政策層面，中央要求公安機關積極參與化解各種社會矛盾，法律也授予公安機關可以采取包括調解在內的各種方式開展工作的權力，但在實踐和理論層面，人們對公安機關參與民事調解的認識仍然存在疑慮，許多問題有待廓清。比如，警察參與民事調解是否意味著警察參與非警務活動呢？警察民事調解是否會浪費警務資源呢？如果說，警察應當積極參與民事調解，那么在開展民事調解的實踐中會面臨哪些挑戰？如何有效地保障警察開展民事調解工作？諸如此類問題，理論上也需要進一步深入研究。

本文基于對調解和警察民事調解等基本概念和文獻的整理，歸納警察民事調解的現實意義，分析警察民事調解所面臨的問題和挑戰，提出完善警察民事調解工作的建議。

一、關于調解、民事調解和警察的作用：基本概念與文獻

（一）“調解”和“民事調解”的含義

1.“調解”的含義及其特點

所謂“調解”是由中立的第三方通過采取溝通、談判技巧與策略等專業化知識，協助處于爭端狀態的他方對所涉事項進行處理，緩和彼此關系、化解沖突狀態的行為、過程與制度。由此可見，“調解”具有如下特點：第一，有處于爭端狀態的雙方或多方。如果只有一方，那就不能構成爭端狀態，調解也無從談起。因此，至少有兩方或多方處于爭端狀態，才有可能開展調解。第二，有對所涉爭端各方具有價值的事項。這些事項因涉及各方的權利或利益而具有價值。這些事項也是爭端各方的焦點。第三，要有獨立的第三方的介入。獨立的第三方意味著這第三方與爭端各方不存在利益關聯，能不偏不倚地介入，協調各方之間的對話與溝通。第四，處于爭端狀態的各方希望改變現狀，希望緩和關系甚至化解沖突狀態。這是調解的目標，也是調解啟動的動力。第五，調解需要運用專業化的溝通與談判技巧和策略。第六，調解從靜態角度看，是一種行為，這種行為如果固化、程序化、制度化的話，也便成為一項工作、一種制度；從動態角度看，它又是一個過程。調解從啟動到終結，要經歷調解前的準備，正式調解，以及調解收尾終結三大階段。在每個階段，所涉各方以及調解者都會按照一定的規則參與其中。調解過程會遵循一定的規律，從起始到終結，很難一蹴而就。所以，當我們講“調解”的時候，它包涵著具體的調解行為，也可意指調解過程，或調解制度。

2.“民事調解”的含義

調解在現實中有各種不同的應用場景。在國際事務中，當國家與國家之間就某些事務存在利益沖突時，可以對當事國家進行調解。在個人層面，當個人與個人之間在權利存在沖突時，也可以進行調解。如果這些權利或利益在性質上屬于民事的，那么，這種調解就是民事調解。在我國，民事調解制度是指人民法院審理民事案件的過程中，可以在查明事實的基礎上，根據自愿和合法的原則，主持并促使當事人雙方達成協議協商解決的制度。民事調解有悠久的歷史。新中國建立后，我國逐步在法律上建立了比較健全的調解制度。在民事案件審判中，經歷了從“調解為主”到“調（解）、（審）判相結合”的轉變，確立了調解制度在民事訴訟中的地位與作用。2002 年9 月，司法部和最高人民法院出臺的《人民調解工作的若干規定》明確規定了調解的組織性質、調解原則、調解程序、當事人的權利與義務等重要內容，從而在法律上，確立并完善了民事調解制度。

（二）警察和民事調解：關于研究文獻的初步分析

盡管調解制度在我國從法律和實踐層面都已經建立起來，但實踐中存在的一些問題在理論上并未厘清。其中，警察進行民事調解這個現象雖然在實踐中廣泛存在，但理論研究仍然比較匱乏。在中國知網中以“警察”和“民事調解”作為關鍵詞或主題詞進行檢索，剔除關聯性不大的文獻，檢索結果只有8 篇文獻比較集中討論了警察民事調解問題。在這8 篇文獻中，有3 篇碩士學位論文，5 篇期刊論文。張磊在其碩士學位論文《公安派出所調解研究》中認為“公安派出所調解屬于我國調解工作中的重要組成部分，是指在派出所管轄區域內，人民群眾因矛盾糾紛、鄰里糾紛等引起的打架斗毆或損壞他人財物的違反治安管理、影響較輕的治安案件，因其危害性較小，考慮到鄰里關系的和諧和轄區內社會治安的穩定，在派出所的主持下，查清案件事實，了解案件原委，在雙方當事人自愿的基礎上，雙方當事人達成共識，進而化解雙方矛盾”的工作。他認為公安派出所的調解有三種類型，即：治安調解、民事調解、刑事調解。該文分析了公安派出所調解存在范圍不明確、調解態度不積極、調節內容不全面、調解操作不規范等問題，并分析了這些問題產生的原因。文章的最后提出了相應的對策建議。[1]向一苗的碩士學位論文《基層公安機關調解制度研究》和李磊的碩士學位論文《整體性治理視角下社區警察參與民事糾紛調解機制研究》都是個案性研究，前者基于法學的視角，以深圳某派出所為個案，研究了基層公安機關調解制度從治安調解轉變為人民調解的轉型問題；[2]后者基于政治學整體政府理論，以上海市某鎮派出所為個案，研究了警察參與基層調解的現實背景、理論依據、存在的問題和解決對策等。[3]

除了上述3 篇碩士學位論文之外，高文英、吳道霞和周麗萍共發表4 篇期刊論文分別論述了警察調解制度、運行機制、法理基礎、法律性質、程序要求等問題。高文英較早開展了警察調解方面的研究，她于2008 年在《警察調解制度研究》一文中，認為警察調解是一種典型的訴訟外糾紛解決方式，警察調解的糾紛主要有兩大類：一類是治安糾紛及其與治安糾紛相關聯的民事糾紛；另一類是普通的民事糾紛。該文還結合新中國成立以來，公安機關的發展歷史和職能轉變，指出警察調解制度的發展經歷了從無到有、從窄到寬、從權威型調解手段到合意型調解手段的演變過程。[4]在另外一篇論文中，高文英也指出：警察參與調解糾紛并非我國獨創，一些國家如美國、英國、德國、法國、日本等，警察參與糾紛的調解不僅早于我國，而且范圍也比我國的警察調解范圍要廣。[5]吳道霞在2014年發表的論文《警察民事調解之法理和實證分析》中，對于警察民事調解制度則提出了不同的看法，她認為：目前我國沒有警察調解民事糾紛的法律制度。此外，她將警察民事調解與人民調解、法院調解三者放在一起進行比較分析，認為人民調解和法院調解都存在諸多不足，從而為建立制度化的警察民事調解提供了可能性與必要性。該文進一步提出了在派出所建立民事調解機構的構想。她認為警察民事調解具有高效、便捷、簡易、權威等諸多優勢。[6]周麗萍在《淺析人民警察執法中存在的民事調解問題》一文中，與高文英在前文中的觀點一樣，把民事糾紛調解也分兩類：一類是能夠進行實質調解的民事糾紛，另一類是進行非實質調解的民事糾紛，而且認為警察民事調解可以采取正式程序或非正式程序。該文明確地主張，警察民事調解的性質應理解為一種非警務活動。[7]鄭海和陳嘉鑫在其論文《公安派出所調解的改進路徑研究》中分析了警察民事調解的職能和特點，并提出了借鑒人民調解有益經驗，充分利用大數據、云計算等技術，推進智慧調解建設，改進調解效果的建議。[8]

綜合起來看，上述文獻從法學、政治學等不同學科視野或專業角度探討了警察民事調解的概念、類型、起源、性質、程序、現實背景、法律依據等問題，提出了各自的看法與觀點，但該專題的研究仍然需要進一步梳理和充實，一些說法存在比較明顯的欠妥之處。比如，把警察民事調解定性為非警務活動的說法就欠妥。結合新時期黨中央對政法機關提出的新要求，結合新時期公安工作面臨的新形勢，警察民事調解面臨的一些挑戰和問題值得深入研究。

二、警察民事調解具有重要的現實意義與堅實的法律基礎

積極建構警察民事調解制度，推動警察民事調解工作，在新時期具有十分重要的現實意義，也具有堅持的法律基礎。

（一）警察民事調解有利于積極化解社會矛盾，有利于構建和諧穩定的社會局面

改革開放以來，我國保持了社會穩定的大局，為改革開放和社會主義建設營造了良好的環境。中國特色社會主義已經進入了新時代，開啟了建設社會主義現代化國家的新征程。但是，我國在經歷了改革開放以來的經濟快速增長后，經濟發展的動力和后勁明顯下降，加之新冠疫情的影響，經濟下行壓力逐漸嚴峻，持續深化改革對現存利益結構形成沖擊，長期累積的深層次矛盾和問題逐漸顯露。在此背景下，傳統安全威脅與非傳統安全威脅疊加，國際政治因素更加復雜多變。百年未有之大變局下，國內社會主要矛盾也出現了一些新特點。一些由民事糾紛引發的惡性刑事案件時有發生。根據最高人民法院公布的2010-2019 年近10 年來地方各級人民法院受理、審結案件數據，法院收案數量呈現逐年上升趨勢。①該報告公布的數據顯示了法院近10 年民事受案數的逐年上升趨勢。例如：2010 年，民事受案數為1170 萬余件，2011 年為1220.4 萬余件，2012 年為1324.3 萬件，2013 年為1421.7 萬件，2014年為1565.1 萬件，而至2015 年，則急速上升到1951.1 萬余件，2016 年達2303 萬余件，2017 年為2573.7 萬件，2018 年為2800 萬件，2019 年受案數突破3 千萬大關，達3156.7 萬余件。此外，許多社會發展進程中的利益沖突導致民事糾紛的性質日趨激烈與復雜化。民事糾紛如果得不到及時妥善處理，極有可能上升為違法治安事件，甚至引發刑事案件。實踐中，很多治安案件以及刑事案件，其開端即是民事糾紛。通過警察民事調解，有助于把矛盾化解在基層、扼殺在萌芽狀態，有助于構建和諧穩定的社會局面。

（二）警察民事調解有利于構建完善的糾紛解決體系，有利于降低司法成本，提高司法工作效率

黨的十八大以來，建設社會主義法治國家成為新時期國家建設的一項新任務。全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化建設過程中，必須要構建全面、合理、有效的解決糾紛、化解社會矛盾的體系。調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等構成了當前我國解決糾紛、化解矛盾體系中的重要環節。習近平總書記提出“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的重要指示精神，凸顯了調解作為非訴訟糾紛解決機制的重要性。我國公安機關在社會治理中發揮著十分獨特的作用，具有其他行政機關難以替代的地位與優勢。相比較人民調解、司法調解等非訴訟調解形式，警察民事調解具有超前性、及時性、便捷性、權威性等特點，因而，警察民事調解應當成為訴源治理體系中前端、基礎的環節，通過警察民事調解有助于充實非訴訟糾紛解決機制建設。在執法和司法實踐中，警察民事調解也有助于分散司法資源配置過度集中在司法過程后端與正式程序方面的壓力，有利于降低司法成本，提高司法工作效率。

（三）警察民事調解有利于鞏固警民關系，有利于維護人民警察全心全意為人民服務的宗旨

警察是什么？公安是什么？“公安”與“警察”有區別嗎？這些問題涉及到公安與警察的性質和職能。無論在國外還是國內，對于警察的性質和職能都存在各種各樣不同的看法。西方資本主義國家，警察長期以來，要么扮演“監管人”的角色，要么扮演“守夜人”的角色。在二戰前的大陸法系國家中（如德國、日本），扮演“監管人”角色的警察是國家權力的化身，警察代表著國家意志。但西方自由主義傳統和契約精神最終動搖了這種基于國家主義的“監管人”警察模式。作為“守夜人”的警察模式大行其道。在“守夜人”模式中，警察權力被限制，“監管人”模式中常見的集權化警察體制被分割。警察在政治上保持中立，警察變成了法律的“守夜人”。

新中國成立之前，中國的警察制度基本上借用了大陸法系的警察模式，具有比較典型的“監管人”特點。1949 年之后，社會主義中國的政權性質給警察賦予了新的特色和要求。新中國的警察被稱為“人民警察”，舊社會的“警察局”被“公安局”所取代。這些變化都意味著新中國的警察機關在性質和職能方面發生了重大變化。“為人民服務”成為公安機關的根本任務和宗旨。順應這種新要求，中國公安機關已逐漸打造出“服務型”警察模式。“服務型”警察模式摒棄了“監管人”或“守夜人”模式的濫觴，開創了具有中國特色的公安治理模式。

但是，近年來，一些人對“服務型”公安模式產生了疑問、批評。質疑和批評者以專業主義為依據，以“警務活動”和“非警務活動”的絕對分割為突破口，試圖把中國公安退回到“監管人”或“守夜人”模式之中。這種做法既不符合中國的國情與傳統，也背離了中國公安的法定任務與宗旨。對于民眾在日常生活中因權益受到侵犯或其他原因導致的糾紛，如果民眾有求于警察，但警察采取推諉、甚至拒絕的做法，以“非警務活動”為由，不予回應，那么，就會影響警民關系。相反，警察積極回應民眾的求助，在民事糾紛以及其他事項中依法依規給予幫助，警民關系就會得到鞏固。從這個角度講，警察民事調解有助于踐行人民警察全心全意為人民服務的宗旨。

（四）警察民事調解有利于創新社會治理模式

調解是基層社會矛盾糾紛解決方式之一。近年來，多元解紛逐漸達成共識并成為解決民事糾紛的主導策略，即調動民間、行政以及司法等多種力量共同參與解決民事糾紛，“訟源治理”鼓勵訴前調解先行解決民事糾紛。此外，調解也是基層國家治理的一環，是維護社會秩序、實現社會治理的重要方式。2006 年10 月《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》①《中共中央委員會.中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，載http://www.gov.cn/govweb/gongbao/content/2006/content_453176.htm，2021 年8 月10 日訪問。《中央社會管理綜合治理委員會等.關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，載https://www.chinacourt.org/article/detail/2011/05/id/449475.shtml，2021 年8 月10 日訪問。出臺，要求發揮和解調解的積極作用。2011 年中央社會管理綜合治理委員會等16 家單位聯合印發《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》。②以上高規格文件的密集出臺，均為民事糾紛的解決以及社會糾紛綜合治理指明了方向，即發揮調解在化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧方面的作用。

在我國，警察承擔著治安行政與刑事執法的雙重責任，在社區警務工作中，警察在基層社區治理中發揮著巨大的作用。警察已成為基層糾紛調解的主要力量，警察調解民事糾紛已嵌入到基層法治建設和國家治理實踐中。“楓橋經驗”是具有中國特色的社區警務模式的經驗總結。1963 年我國基層政法工作中總結形成的“楓橋經驗”其核心內容就是政法機關堅持群眾工作路線，發動和依靠群眾，積極化解社會矛盾，保障社會治安秩序，實現社會穩定的目標。“楓橋經驗”在當今時代仍然具有強大的活力，習近平總書記及黨中央對新時期繼續探索和發揮“楓橋經驗”工作模式提出了新的指示與要求。

在“楓橋經驗”工作模式中，警察調解民事糾紛是一項重要的工作內容。警察民事調解不僅及時有效地化解社會矛盾，維護社會和諧穩定，同時，也有利于創新基層社會治理模式。

（五）警察民事調解具有堅實的法律基礎

警察民事調解在法律上具有充分的、堅實的依據。《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《公安機關辦理傷害案件規定》、《公安機關辦理行政案件的程序規定》等法律或規章都有相關條款為警察調解不同類型的民事糾紛提供了法律依據。例如，《刑法》第13 條以及《刑事訴訟法》第15 條都不構成犯罪的違法行為做出了規定。對這類不構成犯罪，但屬于違法的行為，《中華人民共和國治安管理處罰法》第9條明確規定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者毀損他人財物等違反治安管理的行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。經公安機關調解，當事人達成協議的，不予處罰。經調解未達成協議或者達成調解協議后不履行，公安機關應當按照本法的規定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”在此，《治安管理處罰法》明確了調解的適用條件、對象和救濟渠道等事項。

除了對治安、交通等違法行為及其相關的糾紛進行調解之外，對于純粹的民事糾紛，法律也賦予了警察開展調解的權限。日常生活中，人與人之間會產生婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、繼承糾紛、債務糾紛、賠償糾紛等類型的民事糾紛。這類糾紛不同于前述的治安、交通違法行為引起的糾紛。這類糾紛，可以采取訴訟的方式，也可以采取仲裁或調解的方式解決。在調解方式解決這類民事糾紛的問題上，警察是否能以調解者的身份主持調解工作呢？答案是肯定的。《人民警察法》第21 條規定：“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助。”該規定意味著公安機關對民事糾紛可以提供包括調解在內的多種形式的服務與幫助。

因此，從法律上看，警察對不同類型的糾紛進行調解，具有堅實的法律基礎。

三、警察民事調解面臨諸多挑戰

警察民事調解雖然具有重要的現實意義，法律上也有有法可依，實際工作中，基層民警的確也參與了大量的民事調解工作，但是，要真正地進一步完善警察民事調解制度，仍然面臨著諸多挑戰。

（一）從警察的職能定位與警務模式方面看，警察的職能定位不同、警務模式的不同選擇，都會影響警察民事調解的可行性

公安機關的職能定位不同，會直接影響警察的工作職責。長期以來，為人民服務作為人民警察的宗旨雖然得到確立，而且影響深遠，但是，對于公安機關的職能定位卻總有不同的聲音。一些人認為：公安就是預防和打擊犯罪的專業部門，因此，與預防和打擊犯罪無關的其他事務不應是警察的工作范圍。在這種認識和其他因素的影響下，傳統警察工作中的一部分工作作為“非警務活動”被剝離出來，警察工作更專注于預防和打擊犯罪。

這種聲音不僅在中國有，在美國等國家同樣有類似的說法。上世紀九十年代曾經擔任過美國紐約警察局長的布萊頓就說：警察不是保姆；警察局也不是民政局。警察是打擊犯罪的專業部門。在他領導下的紐約警察局創立了情報主導警務的紐約模式，這種警務模式對美國和其他許多國家流行的社區警務模式產生了巨大的沖擊。在社區警務模式中，警察與民眾的關系居于非常重要的位置。從社會知識的產生角度看，預防和打擊犯罪依賴于警察與社區民眾共同的溝通與互動而建構的知識。但按照布雷頓的紐約警察模式，預防和打擊犯罪的知識作為一種專業性知識，應該是由警察壟斷的。換句話說，專業的人做專業的事，預防和打擊犯罪是警察的專業，應該讓普通民眾走開。但“9-11 事件”之后的反恐怖工作，迫使美國警務工作重新思考紐約警務模式的有效性，最終，依托社區開展反恐怖工作，回歸社區警務的傳統努力重新建構警察與社會民眾之間的聯系紐帶又成為警務工作的主流。

改革開放前，特別是在建國之初及其之后的很長時期，為了維護社會主義新生政權，有效打擊各種顛覆勢力，我國公安政法機關是政府實現社會管理的重要部門。隨著改革開放的深入，公安機關職權范圍過大、機構臃腫等問題不斷暴露出來。把公安機關一部分職能轉移到政府其他部門（如民政、交通行政、公共衛生、安全生產、應急管理等）或社會機構就顯得非常必要。但是，應當清楚地認識到，中國特殊的國情和當前國內外形勢的特殊性，中國公安機關的職能定位與西方國家警察機關的職能定位存在根本性的區別。《人民警察法》第二條第一款明確規定了我國公安機關的職能，即“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動”。《人民警察法》第三條也明確地規定了我國公安機關的工作原則和宗旨，即“人民警察必須依靠人民支持，保持同人民群眾的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，維護人民的利益，全心全意為人民服務。”

由此可見，我國公安機關不僅僅是一個預防、制止和懲治違法犯罪活動的專門機關，也是一個承載著為人民服務的宗旨，發揮維護國家安全和維護社會治安秩序等作用的重要機構。在這樣的職能定位之下，我國公安機關仍然需要繼續堅持群眾路線的原則。唯有如此，為人民服務的宗旨才能實現。也只有這樣，警察民事調解才能真正找到生長發展的邏輯。

（二）從警務資源配置和績效考核機制方面看，警察民事調解在基層警務工作中應當被賦予更多的資源

在公安機關，警務資源的配置和警務工作機制（特別是績效考核機制）對于警務工作效率具有十分重要的影響。同樣數量的警力、同樣的工作強度、同樣的裝備、資金、技術保障，如果配置方式不同，效能會很不一樣。近年來，公安改革浪潮之下，警力下沉，更多的警力被配置到一線，被配置到辦案單位，極大地改變了公安機關人員臃腫、效率低下的問題，提高了整體警務的工作效率。

在公安實踐中，如何合理配置基層派出所的警務資源到社區之中，幫助化解數量龐大的民事糾紛，積極有效地回應民眾的需求，這是一項值得研究的新課題。近年來，由于婚姻家庭、宅基地權益、房屋租賃、鄰里噪音擾民、寵物飼養等引發的民事糾紛數量呈井噴上升趨勢。這些民事糾紛很難通過仲裁或訴訟的方式得到解決。基層派出所和社區民警作為基層社會治理的重要單元，處于對民眾的訴求做出快速反應的最有利位置，也應當積極回應民眾解決這類民事糾紛的迫切需求。但是，基層派出所并不一定有足夠的警力應對這類需求。例如，大約是2000 年前后，交通事故給公安工作的壓力已攀升到了一個頂峰，超出了交警承受的極限。為此，公安機關對于輕微的交通事故糾紛，倡導自行協商、快處快賠，并發展出了“事故e 處理”。大量的道路交通事故民事糾紛，是通過警察調處促使當事人快速協商快賠解決的，從而減少了涌入法院的民事糾紛數量。同樣地，民事糾紛數量急劇增長，基層派出所警務資源卻難以相應增長，警務資源十分匱乏，民警很難有效化解民事糾紛。如前所述，實踐中，從事治安、交通等案件，以及110 接處警的一線民警人員有限，而日常警務工作十分繁重，而民事調解的大量增多，使其分身無力、疲于應對。大調解要求開展糾紛源頭治理，將社會矛盾和風險管控的端口前移，從客觀預期上，會減輕法院、檢察院等政法機關的壓力，但相應地會增加了公安機關的工作負擔。“案多人少”是當前公安機關調處民事糾紛面前的主要問題。由此會導致民警調解民事糾紛時求速效、忽視程序和規則，重威權手段、忽視當事人的合意與愿望。這些問題最終會影響警察民事調解的效果。要改變這些問題，基層公安機關應當把更多的警務資源配置到社區，根據社區民事糾紛的數量和類型，配置相應的警力；同時，根據警察民事調解的效果和社區警情的變化，制定科學合理的績效考核機制，只有這樣，才能真正地在基層社區警務中，落實人民警察為人民服務的宗旨。

（三）從公安機關專業化建設的要求看，警察民事調解需要從經驗型調解轉變為以知識為基礎的專業化調解

從前面關于調解的定義，可以看出，調解需要運用專業化的溝通與談判技巧與策略。調解實際上是一項非常專業的工作。調解所化解的爭端（Dispute）、沖突（Conflict）或危機（Crisis）都是因權利、經濟利益、思想觀念等原因導致的人際關系、組織關系、國際關系面臨的緊張狀態。因此，調解不同于日常生活中的“勸架”，調解員也不是“和事老”。在國外一些大學（如哈佛大學）的國際關系、心理學、犯罪學、刑事司法等專業都開設有“化解沖突”（Conflict Resolution）以及與此相關的“構造和平”（Peace Making）等課程。在這些課程中，調解是其中重要的內容。這些專業的學生通過這些課程的學習，可以系統掌握調解的技巧、策略、理論等知識，并將這些知識運用在國際沖突、劫持人質危機、家庭暴力事件、勞資糾紛等各種不同場景。

但是，在我國的高等院校，“化解沖突”或相關的課程幾乎完全沒有。在公安院校，也沒有專門針對民事糾紛開設的調解課程。一些公安院校只是在《民事訴訟法學》課程中有少量課時介紹民事調解。導致這方面的原因主要是因為公安院校在課程設置上普遍偏重刑法、行政法領域的學習，民法領域的課程占比則較低。與公安院校相比，公安實務部門，民警也缺乏針對民事調解的實戰訓練。一線民警因日常任務繁重、壓力較大，難以在日常工作之外抽出足夠時間參加專項的民事調解方面的實戰訓練。由此導致民警在民事調解方面既缺乏在校的系統學習，也難以在入職后參與有針對性的實戰訓練。系統知識的匱乏和應用技能的欠缺，使得警察遇到民事糾紛時，在調解工作中，常常只能憑借經驗，而不是專業性的知識來開展工作。而經驗的積累需要有一個較漫長的過程，需要自己的摸索、領悟和積累，需要師父的傳幫帶。警察民事調解基本是處于摸著石頭過河的狀態。不同警察接觸民事糾紛時是否進行調解、如何調解以及調解能否成功等方面差異極大。同一民事糾紛在不同的警察主持處理下，可能會有不同的結果。這種以經驗為基礎的民事調解，缺乏專業性和規范性，差異性極大。因此，警察民事調解要改變這種經驗型調解的現狀，就應當建立起規范的、專業化的知識學習和訓練體系。在公安院校開設專門的《警察民事調解理論與實務》課程，以法學（刑法、民法、警察法等）、心理學、社會學等相關理論為基礎，構建全面、系統、規范的警察民事調解知識體系。

（四）從公安機關規范化建設的要求看，警察民事調解應當從基于自由裁量權的調解轉變為基于規則和目標的調解

如前所述，警察民事調解涉及兩類糾紛：一類是因治安、交通等違法行為及其相關的糾紛；另一類是純粹的民事糾紛，如婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、繼承糾紛、債務糾紛、賠償糾紛等。在實務工作中，警察調解這兩類糾紛，都存在自由裁量權的運用問題。特別是對第二類糾紛，自由裁量權更大。警察民事調解自由裁量權主要表現在警察在民事調解適用的范圍、程序、方式等方面，仍然缺乏系統、細致的法律規定。警察民事調解仍然有比較大的隨意性和自主性。哪些糾紛警察可以進行調解？按照什么樣的程序進行調解？警察民事調解應當給予實質性調解（即，警察幫助解決糾紛所涉及的權益問題），還是可以給予非實質性的調解（即，警察給予一般性的咨詢或意見，平息糾紛雙方的對立情緒和狀態）？諸如此類的問題，法律并沒有詳細的規定。例如，《治安管理處罰條例》第5 條規定：“對于民間糾紛引起的打架斗毆或者毀損他人財物等違反治安管理行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理。”那么，對于“情節輕微”的衡量標準，當事人的主觀認知以及警察的個人判斷和意見都會影響對這個標準的把握。在民事調解過程中，警察在與糾紛雙方開展工作中的身體語言以及所使用的措辭，甚至語音、語調等都可能影響調解的效果。

因此，這種規范性較差、自由裁量權較大的警察民事調解很顯然不能適應當前的形勢，很難滿足民眾對警察幫助化解日常矛盾的期望。警察民事調解應當從基于自由裁量權的調解轉變為基于規則和目標的調解。所謂基于規則和目標的調解就是既要講程序和規則，也要堅守調解的目的和任務。警察民事調解的程序既包括正式的調解程序，也包括非正式的調解程序。調解的規則包括對調解員的紀律要求、回避制度等。程序和規則是外在的保證。作為警察民事調解的核心是應當堅守民事調解的目的和任務。簡單地說，警察民事調解的任務是應當查明糾紛事項的基本情況、引發糾紛的原因、糾紛性質、雙方的訴求及其依據，引導雙方溝通并就糾紛所引發的權益事項達成一致的解決方案。警察民事調解的目的就是要調解糾紛、化解矛盾，恢復健康、和諧的社會關系（鄰里、家庭、同事等人與人之間的關系）。警察民事調解比人民調解更有權威性，比司法調解具有更高的效率。但是，無論是權威還是效率，都應當遵循合理、合法的程序與規則要求，以完成明確的任務并實現最高的目標服務。

四、完善警察民事調解制度勢在必行

新時期，建立和完善警察民事調解制度，對于踐行公安機關全心全意為人民服務的宗旨，對于化解社會矛盾，對于促進警民關系并構建穩定、和諧的社會局面具有十分重要的意義。但是，如上所述，由于存在各種挑戰與問題，警察民事調解作為一項制度尚未真正全面建立起來。為此，應當從立法、人才培養、技能訓練、調解制度銜接等方面加強相關工作。

（一）在立法上，進一步明確警察民事調解的適用范圍、程序、規范、基本原則、自由裁量權及其監督等問題

如前所述，《人民警察法》第21 條雖然規定了警察應當對公民提出解決糾紛的要求給予幫助，但法律并沒有明確指出警察可以調解的民事糾紛范圍、程序、規范等。因此，應當在未來修改《人民警察法》時，可以增加規定警察民事調解適用的范圍、程序、規范等內容。而在當前沒有專門的警察民事調解民事糾紛立法情況下，可以遵循《民事訴訟法》、《人民調解法》等法律中有關民事調解的相關規定參照執行。

特別需要指出的是警察民事調解民事糾紛，應當遵守民事調解的基本原則——自愿性和合法性。這是因為民事糾紛的性質決定的，警察民事調解民事糾紛也應無一例外遵守民事調解的基本原則。調解的合法性來源于當事人的自愿，包括是否調解的自愿，以及如何調解、調解達成的內容上當事人自愿等。此外，調解程序亦應合法。

當然，警察民事調解也存在自由裁量權及其監督的問題。如同法院調解之于審判，具有更多的靈活性和自由裁量一樣，警察民事調解之于實施其他具體行政行為，亦具有更多的靈活性和自由裁量。因此，警察民事調解過程不可避免地充斥著各種策略和權力技術。但這種靈活性必須遵守基本的底線，即需要遵循自愿與合法這一調解基本原則的要求，也即法治化、規范化的要求。在立法上，對自由裁量權如何進行規制與監督，也應當是警察民事調解制度建設的重要內容。

（二）在人才培養方面，應當重視公安院校學生相關專業在警察民事調解方面的專業教育，同時加大對在職民警開展民事調解工作的技能訓練

對于警察民事調解知識的短板，需要從培養的源頭著手，即從公安院校課程設置上進行調整和解決。如前所述，當前，作為培養警察搖籃的公安院校普遍尚未設置有關警察民事調解規范與實務的課程，為此，在當前日益重視警察民事調解的背景下，應當在公安院校本科教育中普遍開設“警察民事調解理論與實務”相關課程，以滿足實踐需要，提高警察民事調解的規范性和調解效率。

除了在人才培養源頭上增設警察民事調解規范與訓練相關課程外，還需要在實務中加強警察民事調解規范與技能的訓練，以提高警察民事調解的規范性及調解效率。這是因為人才培養與現實需要之間存在時間差。對于當前從事調解工作的一線民警來說，當務之急是補足調解知識與技能的短板。而這種補足只能在實務工作中，通過接受短期在職培訓的方式來解決。考慮到警務工作繁忙，培訓可以采取多種靈活方式進行，并且結合實務案例，以案說法，更貼進公安實戰，也更能短期產生培訓效果。例如，定期或不定期舉辦警察民事調解工作交流會、典型案例調解經驗總結與示范。

（三）在制度建設方面，應加強警察民事調解與人民調解、法院訴前調解等制度的有機結合

如前所述，警察民事調解問題產生的原因之一是實務中警察民事調解力量不足，以及調解技能與規范性不足，因此，警察民事調解有必要加強與人民調解，以及法院訴前調解的合作。

加強警察民事調解與人民調解結合的途徑主要包括以下幾方面：一是公安派出所附設人民調解，人民調解員派駐派出所進行調解工作。這樣做法最大的優點是，有利于人民調解員及時參與到警察民事調解當中。二是警察特邀人民調解員調解。由于第一種途徑可能受警察辦公條件、經費等方面限制，因此，可以采取第二種方式，即特邀人民調解員進行調解。以上兩種途徑中，警察與人民調解員工作關系上如何協調？筆者認為，具體的調解工作可以由人民調解員獨立進行，但警察可以在場，以起到一定的權威和秩序維護作用。在人民調解員需要的時間，警察也可以與人民調解員共同進行調解。實踐中，許多公安機關民事調解采取了以上做法，并且被證明是可行的，也取得了較好的效果。今后要做的是將這一做法形成制度化、常態化的機制。

此外，應加強警察民事調解與法院訴前調解的結合。警察民事調解與法院訴前調解的合作主要有以下三個方面的途徑與作用：一是在對于法院分流委派的訴前調解案件，加強與調解法官的溝通，獲得指導與幫助，以提高警察民事調解能力與規范性。二是對于經警察民事調解達不成協議的，不強迫調解，也不反復拖延調解，而是及時告知當事人尋求向法院起訴等其他方式解決，避免矛盾激化轉化成刑事案件。例如，2003 年《道路交通安全法》公布后，實行混合的多元解決糾紛模式。對交通事故損害賠償糾紛的調解不再是當事人提起民事訴訟的前置程序。實踐上交警依舊時有調處，但卻是有選擇性的。[9]三是對于警察民事調解達成的調解協議，不能即時履行的，引導當事人向法院申請司法確認，以增強警察民事調解協議效力，賦予警察民事調解協議以司法效力。四是建立警察民事調解與法院立案相連接的內部通道。以便在警察民事調解成功當事人需要申請司法確認，或者調解不成當事人需要立案時，能夠快速進入司法程序，提高辦案效率，減少當事人訴累。

公安機關在大調解建設背景下，加強警察民事調解與人民調解和法院調解的銜接配合，充分發揮公安機關在基層社會治理中的作用，努力將社會矛盾化解在風險防控的前端，為構建穩定和諧的社會秩序發揮更大的積極作用。