“一帶一路”跨境游客權益保護國際合作路徑分析

王小驕，笪 寧

（1.巢湖學院，安徽 合肥 238014；2.中南財經政法大學，湖北 武漢 430073）

隨著“一帶一路”倡議的提出到深入發展，我國與沿線國家在“五通”，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等方面均取得了卓有成效的合作。民心相通是“一帶一路”建設的重要社會根基，發展跨境旅游業是促進民心相通的最有效舉措。伴隨“一帶一路”沿線國家跨境旅游業的快速發展，跨境游客權益的法治保障問題日益凸顯。“一帶一路”國家應在互聯互通的基礎上，全方位開展跨境游客權益保護的國際合作，才能促進跨境旅游業的可持續發展。

一、“一帶一路”國家間跨境旅游發展現狀

隨著“一帶一路”共建倡議的實施，沿線國家之間跨境旅游業發展迅速。我國出境到“一帶一路”沿線國家的游客人次逐年攀升，由2013 年的1549 萬人次增長到2017 年的2741 萬人次，五年間增長了77%，年均增速達15.34%。中國游客成為“一帶一路”沿線國家入境旅游收入的主要來源。“一帶一路”沿線國家赴中國旅游游客也保持穩定增長，由2013 年的903 萬人次發展為2017 年的1064萬人次。[1]隨著“五通”建設的順利進行，越來越多互免簽證協定的簽署，我國與“一帶一路”沿線國家跨境旅游在2019 年迎來了第一個高峰。盡管新冠肺炎疫情的發生給剛剛進入高增長期的“一帶一路”跨境旅游業帶來了致命打擊，但旅游業發展長期向好趨勢不變。可以預見，跨境旅游業將在新冠肺炎疫情結束后迎來爆炸式增長。

伴隨跨境游客數量的連年增長，跨境游客人身安全和財產安全遭受侵害的緊急事件與侵權行為也屢見不鮮。恐怖襲擊、刑事犯罪、旅游欺詐、自然災害等成為跨境游客權益被侵害的主要原因。隨著跨境游客消費數額的不斷攀升，對旅游購物與服務不滿的投訴也逐年增多。中國游客遭遇強制消費或購買質次價高商品，回國后無法退換貨或者退換貨收取高額手續費糾紛成為近年來東南亞旅游投訴熱點，尤其是泰國、越南等國成為跨境旅游消費糾紛高發國。隨著跨境旅游網絡平臺的興起，2019 年，在線購買跨境旅游服務默認搭售、霸王條款、大數據“殺熟”、訂單退改難、虛假宣傳、低價陷阱、高額手續費、發票難開具、旅游意外賠償難成為新的消費投訴熱點。[2]在目前國際法治環境下，跨境游客權益保護僅僅依賴單一國家無法實現，該領域的國際合作需求已引起國際社會的重視。當務之急是要設計出快速便捷的方法實現對跨境游客更廣泛的保護，消除國內和國際游客的差別，保證跨境游客在其慣常居所地國和旅行地國都能獲得同等保護。[3]

二、“一帶一路”跨境游客權益保護面臨的困境

（一）國際層面缺乏針對跨境游客權益保護的多邊性法律文件

目前，“一帶一路”國家間針對跨境游客權益保護的多邊國際法律制度并不完備。截至2021 年1 月30 日，中國已經同140 個國家和31 個國際組織簽署205 份共建“一帶一路”合作文件。雖然這些國家大多屬于世界旅游組織和聯合國成員國，但是，世界旅游組織出臺的《馬尼拉世界旅游宣言》《旅游權利法案》《全球旅游倫理規范》等文件中保護游客權益的相關內容只能看作是一種倡議性制度，并不具有法律約束效力，無法對跨境旅游業起到法律規范作用。《聯合國保護消費者準則》于2013 年修訂時，雖然新增了多邊國際合作機制，但并未將旅游服務作為一個特殊的服務領域從其他服務性消費類型中獨立出來，跨境旅游中游客權益保護只能參照一般消費者執行。

跨境旅游作為一種服務貿易，涉及的法律關系與一般服務貿易相比復雜多樣。在跨境旅游法律關系中，不僅有跨境游客與旅游服務組織者之間的合同關系，還有跨境游客在旅游目的地國與餐飲、住宿、交通、娛樂、購物等具體服務提供者之間的各種法律關系。跨境游客不論是作為旅游者還是消費者，在以上法律關系中均處于弱勢地位，應受到特殊保護。但是，基于目前各國經濟發展的不平衡性以及不同的利益需求和戰略考量，大家很難就跨境游客保護問題在統一實體規則或統一沖突規則上達成一致。這給跨境游客權益的保護帶來了極大的困難。我國與“一帶一路”國家簽訂的雙邊合作協定中雖然有開展跨境旅游合作的相關內容，但是對于跨境游客權益保護國家間合作的專門規定較為鮮見。

構建系統的跨境游客權益保護涉外法治體系，加強跨境游客保護的國際合作，是目前跨境旅游業發展的重要議題。當前國際社會，旅游業較為發達的區域和國家，針對跨境游客權益易遭侵害的客觀現實以及危及跨境游客人身安全緊急事件的不斷發生，均在研討與制定應對策略與聯合保護機制。在巴西政府提議下，海牙國際私法會議委員會已正式啟動關于跨境游客保護與司法合作國際公約的制定工作，聯合國世界旅游組織目前也正在制定旅游者和旅游服務提供者保護公約。建立一套完善的跨境游客權益保護國際合作機制，對促進和推動“一帶一路”各國跨境旅游業的發展具有極其重要的意義。作為世界出境游第一大國，我國應積極參與上述國際公約的制定，充分保護我國跨境游客合法權益。

（二）國家層面欠缺多邊合作機制

從國際層面來看，對跨境游客權益保護的國際合作目前并沒有突破性進展，國家間尚未形成有效的國際合作機制。部分國際區域組織的消費者保護合作機制雖然在實踐中取得了良好效果，但是只能適用于區域范圍內，極大限制了受眾范圍，無法推廣適用。合作機制的構建不僅是“一帶一路”倡議實施的重要組成部分，還對倡議的成功實施具有重要的制度保障作用。[4]“一帶一路”國家應汲取歐盟等區域組織的現有成熟經驗，擴大多邊合作范圍，實現對跨境游客權益的協同保護。

歐盟在跨境旅游、跨境消費者制度規范與保護措施方面開展合作并效果顯著。雖然這些合作機制及法律制度只能針對歐盟居民并在歐盟境內適用，但是，在跨境游客權益保護國際合作機制的構建過程中，歐盟模式可以發揮一定的參考作用。在統一實體法方面，歐盟《包價旅游指令》是規范歐盟各國旅游業最重要、內容最全面的法律文件。在跨境消費者保護行政合作方面，歐盟建立了成員國范圍內統一的國家消費執法機關。此機關擁有消費行政調查和執行權，在一定程度上有效避免了跨境消費小額訴訟的發生。而歐洲消費者保護網絡中心則為跨境消費者提供免費的消費咨詢和幫助，為歐洲消費者在其他歐洲國家跨境購買商品和服務提供購買指南和跨境旅行建議。如果消費者提出申請，保護中心可提供免費專家，幫助歐盟居民解決針對歐盟外商人的跨境消費投訴。[5]為了保護跨境游客或消費者的權益，南方共同市場建立了一個專門保護消費者的專家聯合委員會。根據協議規定，跨境游客可以使用自己的慣常語言獲得相關信息和作出投訴，80%的跨境旅游或消費爭議可以通過國家執法機關的電話介入迅速得到解決。[6]

（三）個人層面存在跨境維權多重困境

1.跨境游客無法充分獲取旅行目的地國行政與司法救濟相關信息

信息不對稱是影響跨境游客保護自身權合法益的一大重要因素。跨境游客通常并不了解旅行目的地國的法律制度和司法或行政救濟方法。特別是由于語言障礙及不熟悉旅行目的地國家法律制度與司法體系，跨境游客在旅行目的地國權益遭受侵害后，往往不知道可以采取何種措施以及向哪些部門尋求司法救濟與幫助。在跨境旅行前，游客也無法通過權威的公共旅游信息與司法救助平臺獲取關于自身權益保護的相關信息，以對旅行過程可能出現的各種狀況作出預判與準備。大部分旅游目的地國在交通樞紐或市區中心設置的旅游服務中心僅提供當地交通、住宿、餐飲、景點、節慶活動等旅游資訊，不能有效提供與游客權益保護相關的法律、機構與司法救濟方式等信息，也未設置專門機構或組織為跨境游客提供翻譯與咨詢等司法前援助。在目的地國境內旅行過程中，遭受權益受損的行為或事件后，跨境游客不知如何投訴或發起司法救濟程序。跨境旅游結束回到慣常居所地后，游客根據慣常居所地國法律發起相關投訴或司法救濟措施，往往因為慣常居所地國對發生在旅游目的地國的行為沒有相應的行政與司法管轄權，或是在旅游目的地國所獲證據資料不足，導致維權失敗。即使是旅行前積極準備的游客也無法獲取足夠的信息，最終可能導致在實踐中無法獲得司法救濟。[7]

2.跨境游客不具備參與當地行政或司法救濟的主觀能力與客觀條件

一國針對跨境游客權益受損的救濟方式主要包括行政和司法救濟。行政救濟一般是通過向旅游或消費者保護行政主管部門進行投訴以獲得補償。行政投訴通常要求投訴者以官方認可語言并遵循固定程序向糾紛發生地國行政部門發起，并提供可證明侵害事實發生的相應證據材料，部分國家還要求以書面形式投訴。對跨境游客來說，即使能夠排除語言障礙，仍需等待數個工作日后才能得到行政投訴處理結果。例如，按照《旅游投訴處理辦法》規定，我國旅游投訴平臺在游客投訴后5個工作日內作出受理或不受理的決定，決定受理投訴后60 日內作出相應處理。而跨境游客受到簽證有效期與行程安排限制，復雜的形式要件和耗時的投訴過程足以使其望而卻步、放棄維權。

司法救濟也存在相同問題。跨境游客維權過程中通常會涉及游客慣常居所地國與旅行目的地國多種法律，如旅游法、消費者權益保護法、合同法、國際私法、民事訴訟法等。而各國法律存在較大差異，旅游消費者所享有的權利并不完全一致，甚至不同國家法律關于消費者或游客的界定都有區別。在跨境游客權益保護中還涉及不同國家的訴訟法或行政法，公法領域的差異比私法領域更為顯著。基于上述因素，跨境旅游糾紛發生后，根據所涉不同國家的法律，對跨境游客權益保護可能存在極大差別。消費者本屬弱勢群體，跨境游客相較旅游服務提供者，經濟力量對比懸殊，“跨境”因素使其弱勢地位加劇。維權過程中，跨境游客付出的成本要遠高于旅游目的地國旅游服務提供者。尤其是采用就地訴訟方式，從跨境游客角度來看更是得不償失。通常來說，司法救濟程序相較行政投訴程序更為復雜。針對跨境旅游糾紛，常見的司法救濟程序包括民事訴訟、調解和仲裁。對于數額較小的旅游消費糾紛，各國通常利用簡易快捷的小額訴訟程序或簡易程序來審理。但是，訴訟行為將導致跨境游客變更旅行計劃，增加停留時間，極大地增加成本。并且，跨境旅游簽證期限的有限性也使得就地訴訟并不是跨境游客的首選措施。盡管隨著網絡和通訊技術的發展，部分國家在一些特殊案件中開始使用遠程技術開展在線庭審，但是，在司法實踐中，跨境旅游糾紛的涉外因素可能導致無法使用簡易程序審理，這意味著跨境游客將在審限較長、過程復雜的普通訴訟程序上花費巨大成本。跨境游客的語言障礙和對旅行目的地國訴訟程序的陌生也是無法利用該救濟方式保護自身合法權益的另一主因。

調解和仲裁作為高效便捷的替代性糾紛解決方式，在現代社會民事糾紛的解決方面發揮越來越重要的作用。但是，適用調解和仲裁解決糾紛需要取得爭議各方當事人的同意，任何一方不同意，則無法適用調解和仲裁程序。跨境旅游糾紛發生后，基于立場與策略的對立，雙方當事人在短時間內對調解或仲裁達成合意同樣困難重重。

不論是行政投訴、民事訴訟或是替代性解紛方式，都必須以跨境游客對該程序掌握相當程度的信息才可得以實現。由于信息不對稱，跨境游客無法通過操作友好的平臺獲取救濟措施相關信息，大部分國家也并未設立專門的政府機構為跨境游客提供上述救濟方式與相關程序信息的咨詢與指導服務。即便存在這樣的機構，他們也常常無法為跨境游客提供適當的幫助，尤其是在時間和語言障礙方面。[8]這就使得跨境游客在旅行目的地國難以通過旅行目的地國的行政或司法救濟措施有效維護自身權益。

3.跨境游客較難利用慣常居所地救濟方式有效保護自身權益

基于旅游業的可持續發展、跨境旅游組織模式以及司法準入和判決執行等因素，在傳統的跨境游客權益保護中，跨境游客慣常居所地國往往占據主導地位。然而，隨著互聯網的普及，越來越多的跨境游客不再利用線下旅行代理機構簽訂包價旅游合同，而是選擇通過互聯網或各種手機應用程序，直接訂購境外旅行目的地交通、住宿、餐飲、景區門票以及娛樂等旅游服務，抑或直接在旅行地國雇傭私人向導，實現自助式或半自助式跨境旅游。跨境游客旅行行為模式與交易方式的轉變導致所涉法律關系的類型與主體發生相應變化，引起跨境游客權益受損的法律關系大量發生在旅行目的地國。在此種情況下，跨境游客回到慣常居所地國再進行維權難以見效。根據現有涉外司法經驗，由于舉證和執行困難，以及各國小額訴訟立法差異和某些國家管轄權中存在的不方便法院規則，跨境游客在其慣常居所地國發起維權訴訟通常并不能有效保障其合法權益。跨境訴訟不僅低效，而且成本高昂，對于絕對弱勢的跨境游客來說，可行性不高。如果跨境游客能夠擁有更多、更為便捷的獲取信息與援助的渠道，始發地國與目的地國之間能夠采用更多的行政合作，提供跨境消費糾紛調解措施或其他緊急處置措施，跨境訴訟就能避免，從而更好地保護跨境旅游消費者權益。

實踐中，跨境游客根據慣常居所地國的救濟方式發起權益保護有兩種不同情況。第一種是導致權益受損的侵害行為和結果均發生在旅行目的地國，跨境游客在當地無法獲取有效救濟，只能返回慣常居所地國發起救濟措施；第二種是導致權益受損的侵害行為發生在旅行目的地國，但損害結果發生在跨境游客慣常居所地國，如在境外旅行時購買奢侈品，回國后經鑒定為假冒偽劣商品。不論是哪種情況，跨境游客在慣常居所地國對旅行目的地國旅游服務提供者發起投訴或訴訟，都存在涉外因素。不論是投訴或訴訟都需要跨境游客慣常居所地國與旅行目的地國之間存在雙邊或多邊行政或司法合作關系，才可能將此種具有涉外因素的行政投訴或民事訴訟進行下去。例如，投訴轉遞、事實調查、在線調解、文書送達、域外取證、判決承認與執行等程序都離不開國家間行政與司法合作。然而，跨境游客慣常居所地國與旅行目的地國之間往往缺乏相應合作機制。跨境游客返回慣常居所地發起救濟措施維護自身權益效果甚微，形成境外境內維權的雙重困局。

三、“一帶一路”跨境游客權益保護國際合作的具體路徑

跨境旅游并非孤立行為，而是由持續動態過程構成其行為特征，效果貫穿于整個跨境旅游策劃、實施到結束的每一環節。跨境游客消費行為效果甚至會延續到跨境旅游結束后的不特定時長。因此，跨境游客權益保護的國際合作具體路徑應覆蓋旅行前、旅行中及旅行后全階段。根據每一階段跨境游客權益實現的不同需求與行為特點，重點構建每階段側重點不同的國家間合作機制。

（一）開展國家間跨境游客權益保護信息合作平臺建設

“一帶一路”國家間合作共建跨境游客權益保護信息平臺，由各國消費者保護機關或者司法機關向跨境游客提供本國關于保護游客合法權益的相關法律、援助機構信息以及本國消費糾紛解決方式和機構信息。各國應設立專門機構負責跨境游客保護事宜，合作建設聯合工作平臺，使用多種語言公布各國與跨境游客權益保護相關的旅游、法律及司法信息并及時更新維護。通過旅游信息共享平臺，跨境游客在出行前可充分獲得相關信息，對各種可能出現的跨境旅游糾紛及維權措施做到充分了解，以幫助其選擇合適的跨境旅游產品與服務。跨境游客行前充分掌握相關信息，不僅有助于降低境外旅行過程中發生糾紛的概率，還能在跨境旅游糾紛發生后，快速選擇適當方式維護自身權益。

目前，我國部分城市消費者保護協會與境外消費者保護組織已經開展信息共享合作，并取得了一定進展。2019 年，威海市消費者協會與韓國仁川消費者聯盟簽訂了《威海·仁川消費信用信息跨境共享制度》，雙方圍繞跨境旅游購物消費調查情況進行了信息交換，根據仁川消費者聯盟提供的調查報告書，威海市消費者協會發布赴仁川跨境旅游購物消費提醒。①威海市市場監督管理局：《威海市消費者協會發布赴韓國仁川跨境旅游購物消費提醒》，載http://scjgj.weihai.gov.cn/art/2019/11/6/art_4583_2165426.html，2019 年12 月1 日訪問。此種消費信用信息跨境共享新機制將跨境消費者聯合保護從事后消費維權轉變為事前透明消費，從根源上減少了跨境消費糾紛發生的概率與數量。①中國消費者協會：《建立信用信息共享新機制構建跨境消費維權新格局》，載http://www.cca.org.cn/xxgz/detail/28443.html，2019 年12 月2 日訪問。

但是，此種國家間相鄰城市或友好互助城市之間的小范圍合作僅在個別城市間開展，效能輻射范圍極為有限。在國家間跨境游客保護信息合作平臺籌建之前，此種不同國家間城市與城市的先行合作不失為是一種有益嘗試，為將來直接接入國家間信息合作平臺奠定基礎。

（二）實現國家間跨境游客權益保護聯合投訴處置機制

由于牽涉各方不同利益需求，通過國際公約制定保護跨境旅游消費者的統一實體規范或者統一沖突規范，就目前國際形勢來看難以實現。運用傳統國際私法規則雖然能夠最終解決跨境旅游糾紛，但從效果和效率上來看并不可取。而國際民商事行政和司法合作機制在跨境訴訟、破產、環境保護、家庭、未成年人保護等領域發揮了積極作用，已經成為海牙國際私法會議的工作重點之一。其他國際組織如歐盟、美洲國家組織等也紛紛加強各國之間在民商事領域的司法和行政合作，以促進國際民商事關系正常發展。在消費者保護領域，行政調控和司法執行合作已成為一種基礎性措施。[9]“一帶一路”國家間跨境游客權益保護也應重視跨國民商事司法與行政合作。通過雙邊或多邊協定，在相關國家之間建立旅游消費者保護司法與行政合作機制。利用該機制，在解決跨境旅游糾紛時繞開管轄權沖突和法律適用沖突，積極開展國際民商事行政與司法執行合作，注重個案解決，及時有效地保護跨境游客的切身利益。

目前，各國旅游主管部門紛紛建立專門旅游投訴機構，并提供多語種服務，方便跨境游客在旅游目的地國境內使用投訴方式解決跨境旅游糾紛。泰國政府設立1111 旅游投訴熱線，提供24 小時多語服務。呼叫中心內有來自相關政府機構、公司負責人以及其他相關機構的代表聯合工作，確保妥當處理來自在泰國旅游的外國游客投訴。日本為訪日跨境游客設立了專門的投訴窗口“訪日游客消費者熱線”，作為跨境游客在日本停留期間遇到消費糾紛時進行投訴的電話咨詢窗口，提供英語、中文等5 種語言翻譯，每年可受理2000 件投訴咨詢。②《訪日游客消費者熱線上線》，載https://www.sohu.com/a/300613690_100207483，2019 年11 月10 日訪問。我國建立全國性旅游信息及糾紛投訴專門平臺12301，受理我國境內旅游服務投訴，提供國內外旅游資訊、旅游消費者維權指南、旅游相關法律知識等信息。網站提供中文、英語、法語、西班牙語四種語言服務，能夠滿足絕大多數境外游客在我國境內旅游時對信息獲取與糾紛投訴的需求。但是，值得注意的是，各國國內旅游投訴平臺目前都只能處理發生在本國境內的旅游糾紛或針對本國旅游服務提供者發起的投訴。只有在游客慣常居所地國與旅行目的地國存在聯合投訴國際合作機制時，慣常居所地國投訴平臺才提供投訴轉遞或聯合處理服務。

在旅游糾紛跨境投訴國際合作進展緩慢的情況下，我國部分地區跨區域和跨境消費者保護合作取得了一定的突破。部分沿海沿邊城市與相鄰境外城市之間跨境消費糾紛聯合投訴網絡正在建設中并初顯成效。山東青島市消保委與香港消委會、澳門消費會簽署消費維權合作協議，積極推動區域間異地維權合作，設置專人轉辦跨境消費投訴，共同解決跨境消費糾紛。③青島市消費者保護委員會：《青島市消保委：國慶期間赴港、澳旅游消費提示》，載http://www.cca.org.cn/jmxf/detail/28219.html，2019 年12 月1 日訪問。山東威海市與韓國仁川市簽署《威海·仁川消費者權益保護合作協議》，開展跨境游客權益保護合作。威海市消費者在仁川購物產生糾紛，回國后向威海市消費者協會進行投訴，威海市消費者保護協會將協同仁川消費者聯盟，及時調處跨境消費糾紛。①中國消費者權益保護網：《跨國維權威海—仁川消費者權益保護合作協議成功簽約》，載http://www.cca.org.cn/xxgz/detail/25278.html，2019 年12 月1 日訪問。香港消費者委員會與深圳市消費者委員會簽署《港深消費者組織合作協議》，明確規定消費者在香港、深圳任何一地購買商品或接受服務時產生消費糾紛，消費者均可向消費糾紛發生地或居住地的消費者委員會投訴，接受異地投訴的居住地消費者委員會對消費者提供的投訴材料予以確認并向消費糾紛發生地消費者委員會提供證明，然后將消費者提供的相關證據材料隨投訴材料一并移轉糾紛發生地消費者委員會，任何一方在接到移轉的投訴后，應當適當地調停處理，并將結果復函對方或向對方提供意見。②黃渤：《深港兩地簽署合作協議 解決跨境消費糾紛難題》，載http://www.ccn.com.cn/html/guangdong/xiaofeiyaowen/2019/0812/468866.html，2019 年11 月15 日訪問。廣東省消費者委員會與香港消費者委員會、澳門消費者委員會簽署了《粵港消委會消費維權合作協議》和《粵澳消委會消費維權合作協議》，粵港澳三地消委會建立起消費糾紛快速處理、維權業務全面合作、信息資源共享共用等合作機制，并正式開通“粵港澳大灣區消費投訴轉辦平臺”。通過該平臺，港澳消費者可直接向廣東省消費者委員會或珠三角九市消費者委員會投訴，廣東省消費者關于港澳的消費投訴實現“一網轉辦”。③陳曉瑩、李青山：《粵港澳跨境消費維權投訴實現“一網轉辦”》，載http://www.ccn.com.cn/html/guangdong/xiaofeiyaowen/2019/0603/457695.html，2019 年11 月15 日訪問。橫琴與澳門共建跨域視頻調解機制，橫琴消費者保護協會借助該機制成功解決兩起涉澳跨域消費糾紛。未來，橫琴與澳門的異地消費維權合作還將延伸到葡語系國家。中國游客在葡語系國家發生消費糾紛，將可通過橫琴和澳門消費者保護協會共建的合作機制，向葡語系國家的消費者權益保護協會申請調解，葡語系游客在我國境內發生的消費糾紛也可以在消費者回國后通過這個合作機制進行投訴解決。④趙安然、李潔瓊、董梓浩：《琴澳消費維權合作將擴至葡語系國家》，《南方都市報》2019 年11月26 日GA08 版。隨著以上我國跨區域合作平臺運行正常化，未來向內聯通各省消費者保護協會，向外聯通各國消費者保護組織。在此基礎上逐步形成以我國為中心，以跨境消費糾紛聯合投訴平臺為依托，以多元化糾紛解決機制為手段的跨境消費者合作保護機制。

以上我國部分地區跨區域和跨境消費糾紛聯合投訴合作的有益嘗試，在實踐中為“一帶一路”跨境旅游糾紛的聯合投訴合作開辟了新思路。從“一帶一路”跨境旅游業的長遠發展來看，建立跨境游客權益保護專有合作平臺是必要的。開展“一帶一路”國家間跨境游客保護行政合作，可以先行建立跨境游客投訴平臺的互聯互通合作。由于我國是第一大出境游國和第三大入境游國，可由我國旅游主管部門主導建立跨境旅游聯合投訴平臺，“一帶一路”沿線各國游客保護機構進駐平臺，建立國家間跨境旅游糾紛投訴聯合解決機制，實現游客境外旅游、回家投訴。跨境游客在境外旅行過程中發生糾紛，只需保存好相應證據材料即可繼續旅程，回到慣常居所地國之后利用跨境聯合投訴平臺對旅游目的地國侵權主體提起跨境投訴。聯合投訴平臺使用至少包含英語與本地官方語言兩種語言的統一投訴表格，跨境游客向其慣常居所地國旅游投訴平臺發起投訴，由本地投訴平臺受理投訴并收集相關證據材料，然后將包括投訴表格和證據材料全部通過平臺以電子數據方式傳遞到旅游目的地國投訴機構，由旅游目的地國游客保護機構對跨境旅游糾紛投訴作出處理，并將處理結果及時經由跨境游客慣常居所地國游客保護機構轉告其本人，為跨境游客維護權益提供充分便利與保障。

（三）加強旅游目的地國司法援助，聯合建設跨境旅游爭議在線司法服務平臺

“一帶一路”國家間跨境游客權益保護的雙邊或多邊協定中，應強調各國采取積極措施保障跨境游客在旅游目的地國的司法準入權利，降低跨境游客司法準入難度，設立專門機構為其提供司法援助。統一游客和消費者概念，確保跨境游客不管身處何地，都在當地消費者或游客保護法律適用范圍內，確保跨境游客不因慣常居所地國與旅游目的地國法律規定不同而遭受歧視或差別待遇。各國應指定專門機關負責跨境游客保護的國際合作職責。該機構應向游客提供咨詢、信息和援助；根據本國消費者保護法律規定向跨境游客提供司法幫助，發生糾紛時向其提供法律援助，協助跨境游客參與旅游目的地國小額訴訟或遠程訴訟；受理跨境游客投訴，并向其提供記錄復制件，以供其回國提起跨境訴訟時作為證據材料；利用本國已經建立的司法協助、遠程訴訟、調解以及強制執行等各種渠道為跨境游客提供司法援助。2018 年12 月，我國最高人民法院在《關于為海南全面深化改革開放提供司法服務和保障的意見》中指出，建立旅游糾紛集中審判機制，探索國際旅游糾紛速裁程序，妥善審理旅游合同糾紛和侵權糾紛，為海南建設國際旅游消費中心提供司法服務和保障。①《最高人民法院關于為海南全面深化改革開放提供司法服務和保障的意見》，載https://www.chinacourt.org/law/detail/2018/08/id/149789.shtml，2019 年11 月20 日訪問。這一舉措對于便利跨境游客在我國參與旅游糾紛訴訟具有重要意義。

“一帶一路”國家還應聯合建設在線爭議解決平臺，采用便捷高效的在線調解作為解決跨境旅游糾紛的主要手段，最大程度保護跨境游客合法權益。跨境游客是一類特殊的消費者，其對維權方式的基本要求是使用友好、快捷高效、滿意度高。基于現實需要，大多數國家都將調解作為一種解決跨境旅游糾紛的重要手段。例如，阿根廷在首都布宜諾斯艾利斯設立一個專門的旅游調解機構，專門調解員在法律專家、翻譯和旅游專家的協助下處理旅游糾紛。其總部和分部遍布首都，地址、電話和電子郵件都可通過網絡查詢獲得，方便跨境游客使用。②參見阿根廷旅游部官方網站http://www.defensoriaturista.org.ar/institucional/?lang=en。墨西哥消費者保護機構中設有專門針對外國居民的調解部門，對居住在墨西哥境外的消費者與墨西哥服務或商品提供商之間的跨境消費糾紛提供在線調解，包括跨境游客。2018 年，該部門收到366 件跨境消費投訴，84%通過調解解決。[10]與訴訟、仲裁等解紛方式相比，調解更注重當事人的意愿，耗時短、費用低、履行率高，在強調快速高效的跨境旅游糾紛處理方面有著無可比擬的優勢。

在線調解更加符合當前跨境游客在線訂購各種旅游服務和商品的交易方式。“一帶一路”各國應加快發展跨境旅游糾紛在線調解合作平臺，充分發揮在線調解在跨境游客權益保護方面的積極作用。在線調解除了具有替代性爭議解決機制的優點之外，還有另外兩個額外優勢：一是爭議各方無需面對面協商，這對于那些曾經有過不愉快經歷的爭議雙方來說很重要，有助于爭議的解決；二是調解可以在任何時間進行，即使爭議各方分處不同的國家。[11]在線調解可成為跨境游客無法在旅行目的地國有效救濟自身權益困境的解決方案。跨境游客結束旅行返回慣常居所地后，通過在線爭議調解平臺提起保護自身合法權益的訴求，相比在旅行目的地進行當地救濟有多重利好。第一，境外旅游消費糾紛發生之后，游客只需保存好相關證據材料，即可在境外繼續開展旅行活動，最大程度實現跨境游客的旅游權利與經濟利益，避免因參加旅行目的地國救濟程序耽誤境外旅游行程帶來更大的利益損失；第二，在線爭議調解能大幅度降低權益救濟成本，減少跨境游客在其他救濟程序中所需花費的律師費用、翻譯費用、調解費用等；第三，在線調解利用網絡在線進行，最大程度地為雙方當事人節約時間與交通成本，對雙方來說是一種雙贏措施；第四，在線調解更符合自由行跨境游客的行為習慣，此類游客習慣于通過互聯網訂購交通、住宿、餐飲、門票等各種跨境旅游服務，采用在線調解能夠有效保護他們的合法權益。雖然調解是一種雙方當事人自愿參加的解紛方式，但是基于跨境游客的弱勢地位，應對旅游服務提供者解紛方式選擇權作出必要限制：只要跨境游客申請使用在線調解解決其與旅游服務提供商之間的糾紛，在線調解就應被適用。

（四）建立緊急情況多方聯合救援機制

近年來，極端自然災害和緊急事件頻發，跨境游客由于對旅游目的地國的地理環境和氣候特點不熟悉，或對宗教信仰認識不足，或對政治風險預判失誤，以及對目的地國緊急救援體系了解甚少，都會導致在緊急情況或危急事件發生時錯失最佳救援時機，最終造成嚴重人身安全損害或重大財物損失。“一帶一路”跨境旅游業發展需重視構建緊急情況和危機事件事后聯合救援機制。旅游目的地國在跨境游客遭遇危機事件或緊急情況后，應即刻對游客采取應急保護措施。同時，與跨境游客慣常居所地國展開國際合作與協助，必要時共同保護跨境游客的人身安全與合法權益。跨境旅游目的地國的國際協助與合作義務主要包括：立即啟動緊急救援預案開展救援，向跨境游客慣常居所地國披露詳細信息，如緊急狀況具體情形、事件發生地理位置、傷亡數據、跨境游客所處位置、已采取救援措施及其效果等數據；為相關國家聯合救援提供便利條件，為游客慣常居所地國共同參與救援提供協助與合作，如為慣常居所地國參與緊急救援的官員、技術人員以及醫療人員提供幫助，協助他們及時入境和順利停留，為其共同保護跨境游客提供便利與合作等。

跨境游客是跨境旅游法律關系的核心主體，跨境游客旅游滿意度決定跨境旅游業的持續發展。跨境游客權益保護是“一帶一路”跨境旅游業發展的重要保障。我們必須切實開展跨境游客權益保障的國際合作，才能在“一帶一路”建設中實現沿線各國跨境旅游業的跨越式發展，實現共贏。