行政案件快速辦理與刑事案件速裁程序的比較研究

張立剛

（山東警察學院 法律部，山東 濟南 250200）

2018 年10 月26 日修正后的《刑事訴訟法》第222 條規定了刑事案件速裁程序，“基層人民法院管轄的可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，案件事實清楚，證據確實、充分，被告人認罪認罰并同意適用速裁程序的，可以適用速裁程序，由審判員一人獨任審判。”速裁程序的法律化成為行政案件快速辦理程序出臺的“催化劑”，正是在刑事案件速裁程序、認罪認罰從寬制度實踐的基礎上，[1]公安部于同年11 月25 日發布了《關于修改〈公安機關辦理行政案件程序規定〉的決定》，在新規第40條規定了行政案件快速辦理程序，“對不適用簡易程序，但事實清楚，違法嫌疑人自愿認錯認罰，且對違法事實和法律適用沒有異議的行政案件，公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批手續等措施快速辦理。”在刑事案件速裁程序、認罪認罰從寬制度改革試點工作之前，①年8 月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發了《關于在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的辦法》，試點時間為2 年；2016 年11 月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合出臺了《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》，試點時間為2 年。關于刑事案件繁簡分流的學理探討和制度改革很早就開始了，“從1996 年刑訴法首次確立簡易程序到普通程序簡化審，再到2012 年刑訴法簡易程序適用范圍的擴容，直至民事訴訟小額速裁程序的合理借鑒，以及十八屆三中全會廢除勞教制度的新契機，最終促成了本次刑事案件速裁程序試點決定的產生。”[2]比較而言，雖然公安部分別在2004 年、2006 年、2013 年、2014 年頒布實施了《公安機關辦理行政案件程序規定》，但囿于依法行政、行政控權的傳統行政法治理論，其中適用簡易程序辦理行政案件范圍的制度設置并沒有太大的變化，①年《公安機關辦理行政案件程序規定》適用簡易程序處理的案件范圍是：“對個人處以五十元以下、對單位處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰”（第32 條）；2006 年《公安機關辦理行政案件程序規定》適用簡易程序處理的案件范圍是：“（一）對違反治安管理行為人或者道路交通違法行為人處二百元以下罰款或者警告的；（二）對有其他違法行為的個人處五十元以下罰款或者警告、對單位處一千元以下罰款或者警告的；（三）法律規定可以當場處罰的其他情形”（第30 條）；2013、2014 年《公安機關辦理行政案件程序規定》適用簡易程序處理的案件范圍是：“（一）對違反治安管理行為人或者道路交通違法行為人處二百元以下罰款或者警告的；（二）出入境邊防檢查機關對違反出境入境管理行為人處五百元以下罰款或者警告的；（三）對有其他違法行為的個人處五十元以下罰款或者警告、對單位處一千元以下罰款或者警告的；（四）法律規定可以當場處罰的其他情形。”（第34 條）。沒有建立起有效的行政案件繁簡分流機制；從公安行政執法實踐看，快辦程序出臺前只有浙江省公安廳根據當地執法實際需要，自行組織部分地市公安局嘗試探索行政案件快速辦理機制，[3]公安部并沒有統一部署實施大規模的快辦程序試點工作，缺乏豐富多樣的實踐經驗可借以理論總結和升華，就此來看，行政案件快速辦理程序的出臺頗為“倉促”，帶有一定的應急性。②中辦、國辦2016 年8 月印發《關于深化公安執法規范化建設的意見》，明確提出要簡化行政案件辦理程序。本次修改《公安機關辦理行政案件程序規定》正是為了落實中央文件的要求。因此，比較研究刑事案件速裁程序和行政案件快辦程序制度設置的特點、異同、缺陷，借鑒刑事案件速裁程序制度設置優勢之處，對于彌補行政案件快辦程序存在的制度漏洞，促使其法律化，提升其制度變革的空間將是大有裨益的。

一、制度設置的相同之處

在全面推進依法治國、快速回應公眾對公平公正司法執法的需求、紓解辦案壓力、提升社會公共治理效果的大背景下，以刑事案件速裁程序實踐為直接經驗來源的行政案件快速辦理制度，在制度設置的理念、價值、前提和效果方面，都與前者存在相同或相似之處。

（一）法律適用過程植入民主協商因素

在制度設置理念方面，刑事案件速裁制度吸取了美國辯訴交易制度和大陸法系國家處罰令程序的合理因素，[4]是合作性或協商性司法的產物；[5]隨著傳統的重在控權的行政處罰程序模式受到合作行政理念[6]的強烈沖擊，從制度變革的意義上看，行政案件快辦程序的出臺不僅僅是對刑事案件速裁程序的“仿制”，更多的是合作性行政理念的產物。現時代，嚴格的法條主義由于形式法治的式微而面臨著根本性挑戰，在很多個案中因為繁瑣的法律程序而致使司法、執法活動背負沉重的制度成本，達不到良好的政治、社會和法律效果，因而嚴格的法條主義往往并不可行。刑事案件速裁程序改變了刑事訴訟中控辯雙方嚴重對立的對抗性司法格局，行政案件快辦程序則會使以命令與服從為特征的傳統“高權行政”法律關系日益具有以協商、合作為內容的“平權”色彩。所以，作為合作性司法或合作性行政的一種方式，二者的實質都是在司法或執法過程中加入直接的民主、平等協商、溝通環節，使當事人自愿參與與其自身利益攸關的法律判斷作出過程，在簡化法律程序的同時又可提升司法或行政行為的法律正當性，增加司法判決或行政裁定、裁決的可接受性，案結事了、息訟止紛，維護社會安全秩序，提升社會的穩定性。

（二）合法、公正和效率價值并重

在制度設置價值方面，效率價值毫無疑問是立法者的優先考量因素，是刑事案件速裁程序和行政案件快辦程序所追求的首要價值。適用速裁程序辦理刑事案件，可由審判員1 人獨任審判，不受一般程序送達期限限制，一般并不進行法庭調查和辯論，當庭宣判，審限上要求在受案后10 日內審結，只有可能判處1 年以上有期徒刑的，才可延長至15 日。適用快辦程序辦理行政案件，可采用更加簡化的取證方式，如嫌疑人承認違法事實、認錯認罰，并有視音頻記錄、電子數據、檢查筆錄等關鍵證據能夠相互印證的，可不再開展其他調查取證工作，使用執法記錄儀等設備對詢問過程錄音錄像的，可以替代書面詢問筆錄；簡化案件卷宗記載材料要求，如使用簡明扼要的格式詢問筆錄，盡量減少需要文字記錄的內容，被詢問人自行書寫材料的，辦案單位可提供樣式供其參考；簡化審核審批手續，由專兼職法制員或者辦案部門負責人審核后，報公安機關負責人審批；明確辦理時限，要求違法嫌疑人到案后48 小時內作出處理決定。

但是，與國外類似制度不同的是，效率并不是速裁程序和快辦程序的唯一價值追求，效率以外，合法、公正才是二者得以制定出臺的前提性價值考量。按照美國辯訴交易制度運行的邏輯，法官只對被告人認罪的自愿性、明知性進行司法審查，即便沒有其它證據可以佐證，只要被告人認罪也可定罪量刑。在我國，“案件事實清楚，證據確實、充分”是適用速裁程序辦理刑事案件的前提性要求，“事實清楚”是適用快辦程序處理行政案件的前提性要件，如果案件事實不清、證據不足，即便當事人認罪（認錯）認罰，也不能適用速裁程序辦理刑事案件或快辦程序處理行政案件，體現出“實質真實主義理念的明顯影響”。[7]兩種程序都規定了當事人的程序選擇權、權利告知制度和程序回轉機制，以保障當事人在程序和實體上得到公正對待。可見，刑事案件速裁程序和行政案件快辦程序是實質真實前提下的司法或行政便宜主義的體現。

（三）案件事實清楚和當事人自愿是適用前提

適用速裁程序或快辦程序辦理刑事案件或行政案件要滿足兩個前提性基礎：一是案件必須事實清楚；二是當事人自愿認罪（認錯）認罰。

第一，“真實性是該制度發生的邏輯起點”[8]，案件事實清楚要求適法機關作為裁判、裁定基礎的事實和證據不能僅滿足“形式真實”而是必須達到“實質真實”①所謂“實質真實”是指不管當事人認罪與否，適法機關都要收集、審查、判斷證據以發現案件的實際真相。與之相對的是“形式真實”，則是指適法機關不收集、審查、判斷證據，而是依據當事人提交的證據或當事人之間無爭議的事實作為裁判的事實基礎。，刑事案件證據應達到“排除合理懷疑”標準，行政案件證據應達到“優勢”或“明顯優勢”標準，避免無辜的人受到不當的法律追究或“頂包案”等錯案、假案的出現。相比于大案、要案，刑事速裁案件和行政快辦案件雖案情輕微，屬于“小案”，卻是經常在社會公眾身邊發生，與其生活息息相關，往往是影響社會公眾安全感、滿意度的更直接的因素。因此，如果忽略這些“小案”的實體公正，置之不顧，對司法、執法公信力的提升將是巨大的破壞。

第二，當事人自愿認罪（認錯）認罰表明，當事人的選擇權是啟動速裁程序或快辦程序與否的理性裝置，當事人的自愿性和明知性是啟動速裁程序或快辦程序的核心要件，“保障認罪認罰從寬制度的運行，被追訴人的自愿性是核心”[9]，只有在當事人同意適用速裁或快辦程序的情形下，適法機關才可獲得簡化訴訟或行政執法活動的正當理由。顯然，當事人認罪（認錯）認罰的自愿性對公權力機關的適法活動構成了剛性限制。只有當事人首先自愿認罪（認錯）認罰，才會有國家機關在實體上對當事人的從寬處罰和在程序上對當事人的從簡從速處理。

（四）實施效果符合立法目的

據統計，在刑事案件速裁程序試點期間，“全部速裁案件被告人上訴率為2.01%，檢察機關抗訴率僅為0.01%，附帶民事訴訟原告人上訴率為零，…被告人滿意度達97.69%”[10]。由于可能判處3 年有期徒刑以下刑罰的案件占所有刑事案件的60%以上，“今后刑事案件中的比例，將有80%案件都適用于認罪認罰制度，…（因而）將來速裁程序的案件會占到整個刑事案件的40%到50%以上”[11]。可見，刑事速裁程序的實施有利于“合理配置司法資源，提高審理刑事案件的質量與效率，維護當事人的合法權益”①參見2014 年6 月27 日《全國人大常委會關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》。。執法實踐表明，行政快辦程序的實施也基本實現了“在合法、規范的前提下適當簡化、完善辦案程序，減輕基層負擔，保障當事人權益，促進行政案件的公正、及時處理”[12]的立法目的。如以浙江省海寧市公安局為例，“2018 年全年的行政處罰案件共2012 件，行政處罰人數4016 人，其中行政拘留2003 人，聽證案件無，作出行政拘留十日以上的有201 人，占全年行政處罰總人數的5%、占行政拘留總人數的10%”[13]。由此推算，只要“事實清楚，違法嫌疑人自愿認錯認罰”，今后大部分行政案件均合乎快辦程序的要求。

二、制度設置的相異之處

除了上述相同或相似方面，行政案件快辦程序與刑事案件速裁程序還存有諸多本質性區別，這使得行政案件快辦程序在未來的制度變遷中可能不會像刑事速裁程序那樣成為一項真正具有創新性的制度裝置。

（一）當事人自愿性規定的法律地位不同

雖然都以當事人自愿認罪（認錯）認罰作為程序啟動的前提，但在《刑事訴訟法》中被告人自愿認罪認罰從寬已被確立為刑事訴訟的一項基本原則（總則第15 條），并由法律規定的一系列制度化條文予以支撐。與之相比，違法嫌疑人自愿認錯認罰從寬僅見于《公安機關辦理行政案件程序規定》。雖然根據有關釋義，快辦程序并不是簡易程序和普通程序之間的一種新程序，而只是特定情形下對普通程序的一種特殊處理，[14]但其關于適用條件和適用結果的規定表明，快辦程序的設置事實上已經突破了行政程序基本法《行政處罰法》的相關規定。按照該法第17 條的規定，實施行政處罰是有行政處罰權機關的法定職權，如今這項職權卻可能未經相對人同意就不能實施；適用快辦程序處理案件，公安機關可依法對違法行為人從輕、減輕處罰或者不予行政處罰，由于這種概括授權，公安機關的“從寬”處理有可能違背《行政處罰法》第10-13 條關于法律、行政法規、地方性法規、部門規章處罰種類設定權限的規定，因為執法實踐中辦案人員為了“激勵”違法嫌疑人自愿認錯認罰，向其出示的從寬處理方案在種類和幅度上可能逾越法律規定。因此，在重在控權的行政程序法條文森林里，快辦程序自愿認錯認罰從寬的規定顯得頗為格格不入。

（二）程序主導主體所受制約不同

刑事速裁程序是多方主體參與其中、以檢察官為主導的司法判斷過程。首先是案件雙方當事人。按照《刑事訴訟法》第223 條第5 項的規定，犯罪嫌疑人如果沒有就民事賠償等事項與被害人達成調解或和解協議是不能適用速裁程序的。①雖然《刑事訴訟法》有這樣的規定，但本文同意被害人并未因此實質參與刑事速裁程序的觀點。由于案件本身的輕微性，被害人更愿意接受賠償與和解，被害人也沒有直接啟動速裁程序的選擇權，他并不能因不同意和解而參與到速裁程序當中。其次是檢察官，雖然犯罪嫌疑人自愿認罪認罰是啟動速裁程序的先決條件，但卻不是充分條件，認罪認罰的自愿性、真實性首先必須經受檢察官的審查。按照《刑事訴訟法》的規定，整個速裁程序的運作實際是檢察官主導之下的控辯協商機制，無論認罪認罰發生在偵查、審查起訴還是法庭審理階段，控辯協商都由檢察官主持進行，最終由其主持簽署認罪認罰具結書及向法院提出量刑建議。再次是辯護人或值班律師。除為犯罪嫌疑人提供法律服務外，他們可就《刑事訴訟法》第173 條第2 款規定的4 項事項提出意見，并見證犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書。具結書簽署后，值班律師在速裁程序中的活動即告結束。最后是法官。檢察官移交的認罪認罰具結書和量刑建議對法官具有一定約束力②《刑事訴訟法》第201 條規定，“對于認罪認罰案件，人民法院依法作出判決時，一般應當采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議。”，除非法定的特殊情形出現，法官應當依據認罪認罰具結書和量刑建議的內容作出判決。速裁程序雖是由檢察官主導的，但其行使權力受到了上述主體不同程度的制約，以免其濫用職權。如《刑事訴訟法》規定值班律師就第173 條第2 款規定的4項事項提出意見，檢察官應當聽取并記錄在案；再如，如果發現按速裁程序處理的案件出現了《刑事訴訟法》第226 條規定的情形，法院應按一般或簡易程序重新審理。

從法條規定看，行政案件快辦程序似乎也是多方主體參與的行政裁決過程，既包括違法嫌疑人、公安機關辦案人員，也包括負責審核的專兼職法制員或辦案部門負責人、負責審批的公安機關負責人。但是，審核者、審批者只是辦案流程中的“把關者”，其審核、審批一般都流于形式，并不進行實質審查；而且法條用語表明審核與審批是具有選擇性的辦案環節，并不是應當或必須進行的環節。③《公安機關辦理行政案件程序規定》第44 條規定，“對適用快速辦理的行政案件，可以由專兼職法制員或者辦案部門負責人審核后，報公安機關負責人審批。”所以，事實上，快辦程序是以公安機關辦案人員為主導、違法嫌疑人參與的行政案件特殊處理過程。其中，在有被侵害人的案件里，違法嫌疑人是否就其侵害行為作出賠償或與被侵害人達成諒解，并不是適用快辦程序與否的排除條件，而只是如何從寬處理的法定情節。快辦程序雖確立了權利告知制度，但其內容也只是違法嫌疑人簽名確認已被告知相關規定，同意采用快辦程序辦理其案件。快辦程序也確立了處罰前告知制度，但告知僅以口頭方式履行，并由違法嫌疑人簽名確認。可見，快辦程序里的當事人參與協商的平等性與速裁程序相比尚有不小的差距。雖然違法嫌疑人自愿認錯認罰依然是適用快辦程序的先決條件，但由于沒有其它主體的有力參與，面對處于強勢社會地位和法律信息、知識優位的辦案人員，違法嫌疑人在其中的博弈能力顯然大為不足，因而，快辦程序對辦案人員濫用職權可能性的防衛遠不如刑事速裁程序那樣嚴密，且剛性不足。

（三）受益主體不同導致制度正當性差異

在刑事速裁程序里，參與的各方幾乎都是受益主體，程序運作符合“利益兼得原理”，進一步夯實了制度設立的正當性基礎。對于被害人而言，其雖不能實質參與速裁程序，但其受損的合法利益如果得不到賠償，他完全可以不同意和解而使案件不能適用速裁程序進行處理。速裁制度對被害人利益的兼顧可以最大限度地化解其對侵害方的敵視，減少其對控辯協商結果的抵觸，為速裁程序運作創造良好的外部環境。對于犯罪嫌疑人而言，其享有程序啟動的選擇權，程序本身成為其可選擇、可處分的對象，這必然會有效提升其訴訟主體地位，強化其辯護行為的法律效果。在具體的量刑優惠上，實行階梯式從寬量刑機制，犯罪嫌疑人在偵查、審查起訴、庭審階段認罪認罰可分別減少其基準刑的30%、20%、10%。①參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合印發的《刑事案件速裁程序試點工作座談會紀要（二）》。對于檢察官而言，適用速裁程序處理案件，既可以避免嫌疑人作出程序爭議、無罪辯解的可能性，也可以避免案件被無罪處理、量刑建議被拒絕采納的可能性，而且案件宣判后，被告人一般不會上訴，從而達到一審終審的效果。對于法官而言，適用速裁程序審理案件，能夠從繁多的輕微案件里解脫出來，實現簡案快審，提高工作效率，節約司法資源，避免被追究司法責任或受到不利考核，得以把工作時間、精力、重心放在重大疑難案件的審理上，保證難案精審，以提升重大疑難案件的審判效能。

在行政案件快辦程序里，由于適用范圍是處罰介于一定數量的罰款與10 日以下行政拘留之間并排除適用聽證程序的案件，違法嫌疑人自愿認錯認罰所獲得的處罰優惠遠小于速裁程序中犯罪嫌疑人獲得的量刑優惠。在那些存在被侵害人的案件里，被侵害人的合法利益并沒有得到法律應有的關注，被侵害人并不能以不同意和解而排除快辦程序的適用，被侵害人得到賠償與否只是決定給予嫌疑人處罰從寬比例的一個情節。與之相比，在快辦程序里，受益最大的是公安機關，其比例要遠高于速裁程序里的檢察機關和審判機關。比如有的地方公安機關僅在詢問筆錄制作這一環節，在常規情況下詢問1 名嫌疑人就需要2 個小時，[15]“平常一起5 人聚眾賭博的案件，制作筆錄就需要民警10人次，再加上系統錄入、法律文書的制作和法制審核，需要10 多個小時才能完成。現在經兩位民警監督見證，5 名違法嫌疑人同時自行書寫違法記錄，不到1 個小時就能完成，案件不到3 個小時即告辦結”，[16]有的地方公安機關能把辦案時間從8 小時以上壓縮至30 分鐘[17]。因此，從利益兼得的角度看制度設立的正當性基礎，行政案件快辦程序顯然有所欠缺，不像刑事速裁程序那樣相對合理。

（四）法體系地位迥異

快辦程序和速裁程序在各自法體系中的地位不可同日而語。刑事案件速裁程序是與簡易程序、普通程序并列的一種獨立的訴訟程序，以認罪認罰制度為前提，速裁程序則是認罪認罰制度的主要載體，目前已成為基層司法的主體，其實施帶來了刑事訴訟效率的明顯提高，在很多基層檢察院催生了專業化的辦案組織，如北京市朝陽區人民檢察院就成立了專門的輕罪案件檢察部。[18]速裁程序比簡易程序“簡上加簡”，不只適用于審判階段，而且也適用于偵查和審查起訴階段，它也不只是使得刑事訴訟程序布局相對更加合理，而是帶來了刑事訴訟結構的重大調整，從傳統的控辯對抗主導訴訟進程演變為經由控辯雙方協商、合作、妥協來快速推動訴訟進程。快辦程序則并不是位于簡易程序與普通程序之間的獨立程序，而只是對普通程序的一種特殊處理方式，目前行政處罰程序基本格局仍然是簡易程序、普通程序、聽證程序并存的結構。由于行政處罰簡易程序的運作是以當場處罰為前提的，公安機關握有明確、強力的證據證明違法事實，不論嫌疑人認錯與否、認罰與否都不影響行政處罰的公定力。因此，快辦程序不可能由簡易程序演化而來而只能是脫胎于普通程序，可以看作是對普通程序的簡化處理：由于不能當場處罰，如果嫌疑人認錯認罰就可以不用達到普通程序要求的證據嚴格證明標準，從而可適當減輕公安機關的證明責任，簡化取證方式，推動程序快速進行，但實際上可能并不有利于保障當事人合法權益。因此，如果不能經由修改《行政處罰法》將快辦程序規定為一種獨立的行政處罰程序，并輔以完善的法條支撐，在重控權、少合作的行政處罰程序體系中，快辦程序并沒有多大的制度變革空間。

三、制度設置的主要缺陷

刑事案件速裁程序與行政案件快辦程序的確立，改變了簡易程序僅通過簡化適法環節以提高辦案效率的做法，引入縮減處罰的“激勵”機制，合理配置辦案資源，省儉適法成本，使案件得到及時處理，符合實質程序正義理念的要求。但是，由于制度安排欠缺審慎、精當的論證，也欠缺必要且合理的配套制度，這使得速裁程序和快辦程序的實施，可能會導致產生一些不確定的負面效果和潛在的危險。

（一）辦案人員可能濫用職權

有效的合作司法或行政制度需要違法犯罪嫌疑人擁有勢均力敵的砝碼可以有效對抗辦案人員，使得雙方為了實現各自利益的最大化而不得不進行平等協商。但在辦案實踐中，速裁程序和快辦程序中的辦案人員與嫌疑人事實上法律信息不對稱、法律地位不對等，處于主導地位的辦案人員就有可能利用法律賦予的強勢地位，對嫌疑人采取威逼利誘等各種不當方法，誘導嫌疑人“自愿”認罪（認錯）認罰。因此，辦案人員的強勢地位就使得適用速裁程序、快辦程序辦案有可能導致產生冤假錯案。辦案人員一旦有了主動適用速裁程序、快辦程序的利益驅動力，就可能會將證據未達到法定證明標準的案件納入程序，使得本應無罪、無錯處理的案件被作出有罪判決、有錯處罰。甚至辦案人員有可能故意隱瞞對嫌疑人有利的情節，使得最終的協商結果根本體現不出對嫌疑人應有的處罰優惠。利益受損的嫌疑人一旦意識到自己“上當受騙”，其自愿性、明知性被誤導，當然會選擇“毀約”，整個程序就將被反轉，無形中會加大辦案成本，降低辦案效率，與制度設立的初衷背道而馳。

（二）欠缺有效的第三方參與

在刑事速裁案件中，為確保嫌疑人認罪認罰的自愿性，保障其合法訴訟權益，在其不委托辯護人又不符合指定辯護條件時，《刑事訴訟法》確立了值班律師制度以為嫌疑人的訴訟活動提供各項法律幫助。雖然按《刑事訴訟法》規定值班律師可為嫌疑人的自愿認罪認罰行為提供程序選擇建議，辦案人員也應當就有關事項聽取值班律師的意見，但《刑事訴訟法》賦予值班律師的功能角色是臨時的訴訟參與人，而不是辯護人，當然也不享有辯護人才能行使的訴訟權利，如閱卷權、會見權、調查取證權、庭審辯護權等。從試點工作實踐看，至關重要的控辯協商過程，值班律師一般不能在場參與，自然也就無法及時為嫌疑人提供法律咨詢和指導，他們只是在協商結束后見證認罪認罰具結書的簽署。顯然，值班律師既不能為保障嫌疑人認罪認罰的自愿性與明知性提供充分的法律指導，也不能對辦案人員的職權行為進行有效地制約。而在快辦案件中，則連這樣一種作用殘缺的制度設計也完全闕如。可見兩種程序雖然都是在保證公正、合法處理案件的基礎上提升辦案效率，但快辦程序在制度設計理念上更加傾向于效率價值。在已被縮減至數小時的快辦案件里，第三方的介入與參與就顯得頗為“礙事”。

（三）協商的自愿性與平等性無從保障

從比較法的角度看，在美國辯護交易制度中認罪協商在控辯之間進行，在大陸法系處罰令程序中，認罪協商既可以在控辯之間也可以在審辯之間展開。[19]無論協商是控辯協商還是審辯協商，嫌疑人本身并不能參與其中，而是由其辯護律師代表其進行協商。辯護律師的法律地位和本身法律知識的專業性使其有足夠的砝碼與檢察官、法官“討價還價”，對其職權行為構成有效制約，從而可以較好地維護嫌疑人的合法權益，保障認罪協商的平等性與自愿性。反觀我國的制度設計，無論是速裁程序還是快辦程序確立的協商機制，既不容許辦案人員與辯護人或值班律師進行面對面地協商，也不容許在值班律師現場指導下，由嫌疑人與辦案人員進行面對面地協商。在協商的關鍵階段，處于弱勢地位的嫌疑人常常在法律知識、信息匱乏、封閉的狀況下，依靠自身力量完成協商過程，只能孤立地接受辦案人員給出的建議或方案。在這種情況下，辦案人員就有可能“上下其手”操縱整個協商過程、方案和結果，嫌疑人參與協商的自愿性、明知性、平等性都會大打折扣，無法給予充分保障，體現不出法條規定中“自愿”一詞應有的制度涵義。

（四）流于形式的程序“把關者”

法律要求刑事案件控方的指控要事實清楚，證據確實、充分。為了驗證、確認這種要求，法律設計了被告人的無罪辯護、上訴環節以便法官在程序上有權查證控方指控的真實性。現在隨著被告人自愿認罪，其無罪辯護、上訴權都因此消失，法官也就失去了借此查證控方指控的動力，而推定控方指控為真，簡化審理環節。因此，在速裁案件中，只要被告人沒有當庭提出異議，法官的司法審查一般都會流于形式化，①有實證數據顯示，90%以上速裁案件的開庭時間被控制在10 分鐘以內，平均為5 分鐘左右，參見廖大剛、白云飛：《刑事案件速裁程序試點運行現狀實證分析——以T 市八家試點法院為研究樣本》，載《法律適用》2015 年第12 期，第24 頁。雖然依據法律規定法官對速裁案件的一些重要內容，如嫌疑人認罪認罰的自愿性，認罪認罰具結書內容的真實性、合法性，案件事實、證據與司法證明標準的符合性等，應當進行實質審查，但在如此快速庭審中，所謂實質審查根本談不上。法庭審理只是對認罪認罰具結書和量刑建議的確認，司法裁判權被變相讓渡給了檢察機關，難以對檢察官的自由裁量權進行有效制約。由此，法官對嫌疑人認罪認罰的自愿性、真實性，對控辯雙方達成的量刑協議的合法性、合理性等都難以作出實質審查。假如嫌疑人被迫或被不當誘導選擇了認罪認罰程序，或者不明智地接受了控方給出的量刑方案，法官連最后糾正的機會都輕易放棄了。同樣，面對案情簡單、處罰輕微但又極其繁多且辦案時間被縮減至數小時甚至幾十分鐘的快辦案件，審核者與審批者一般也不會對詳細案情、嫌疑人認錯認罰的自愿性、真實性、證據是否充分及達到證明標準要求、處罰優惠比例的合理性等進行實質審查，只是網上象征性書面審查，“走程序”。程序“把關者”流于形式的審查、審核會消解適用速裁程序和快辦程序的前提性要件——“事實清楚”，從而形成制度漏洞，一旦這個制度漏洞為辦案人員在適法實踐中所發現，并出于特殊的個人利益需要而加以利用，那么，速裁程序和快辦程序設立的制度效用就會被完全解構，而淪為一種“利益游戲”的工具。比如，辦案人員為了業務考核的需要，可能會以不當的處罰優惠方案誘導嫌疑人自愿認錯認罰！

四、程序“閘口”問題

本文所謂程序“閘口”問題是指刑事速裁案件被告人的上訴權和行政快辦案件嫌疑人的申請復議或提起行政訴訟的權利是否應受到限制的問題。對于速裁案件被告人的上訴權問題，有的學者從速裁程序本身存在很多不足的角度出發，認為如果限制被告人的上訴權，被告人一旦受到不公待遇，其既不能通過上訴也不能經由檢察機關抗訴途徑獲得救濟，因此是不正當的。[20]2018 年修改后的《刑事訴訟法》也未作出限制性規定。學界和實務界多數觀點主張應對速裁案件被告人的上訴權作出限制，實行一審終審制，筆者贊同這種觀點。首先，從訴訟法理上說，在速裁程序中，控辯雙方經過溝通、協商、博弈，嫌疑人讓渡出一部分訴訟權利（如無罪辯護的權利），又可通過一系列新的法律權利如程序選擇權使自己得到寬宥處理，其合法權益已得到了充分主張，并且都載入了控辯雙方簽署的認罪認罰具結書和控方出具的量刑建議中。在雙方“合意”的情況下達成的具結書因而是公法契約化的產物，具有雙務合同的性質，對控辯雙方都有約束力，雙方的權利義務應該是平衡的，并且會影響到法院的審理結果。在這種情況下，由于嫌疑人自愿認罪認罰、同意量刑建議和案件本身的輕微性，使得上訴審的糾錯、救濟和平衡法律適用的功能在速裁案件中失去了存在的價值。在“上訴不加刑”的原則下，如果允許被告人有上訴的權利，就有可能使其在已經獲得寬宥的情形下再次獲得從寬待遇，從而出現量刑失當、刑罰失衡的弊端，整個速裁程序運作的結果將處于不確定之中，這就表明速裁程序中被告人的上訴權與傳統的二審程序存在緊張關系，有可能危及刑法適用的安定性。其次，限制被告人的上訴權可以促使其謹慎選擇適用速裁程序處理案件，充分考量程序選擇的利與弊，也更能體現其程序選擇的自愿性和明知性。再次，從比較法角度看，美國的辯訴交易制度和德國、法國的處罰令程序均限制被告人的上訴權，原則上不允許其上訴。因此，“由于被告人自愿認罪并同意量刑建議，被告人上訴權的正當性缺乏基礎”，[21]除非出現《刑事訴訟法》第226 條規定的情形，①《刑事訴訟法》第226 條規定，“人民法院在審理過程中，發現有被告人的行為不構成犯罪或者不應當追究其刑事責任、被告人違背意愿認罪認罰、被告人否認指控的犯罪事實或者其他不宜適用速裁程序審理的情形的，應當按照本章第一節或者第三節的規定重新審理。”速裁程序里的被告人不得提起上訴。

出于同樣的法理，行政快辦案件嫌疑人的申請復議或提起訴訟的權利亦應受到限制。首先，根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第40、42、46 條的規定，適用快辦程序辦理行政案件，嫌疑人自愿認錯認罰，須由辦案人員書面告知其相關規定，征得其同意并簽名確認；嫌疑人對違法事實和法律適用無異議，這里的法律適用顯然包括按第46 條規定給予的相應處罰優惠，并經辦案人員口頭告知、由其簽名確認后載入卷宗。可見，在快辦程序里，辦案人員和嫌疑人雖然并沒有簽署認錯認罰具結書，但事實上雙方經過溝通、協商達成了一種特殊的雙務合同，合同的內容分別載于書面權利告知和處罰前告知中，從而對雙方形成了對等的約束。嫌疑人在充分享有程序啟動選擇權、知情權的同時也應讓渡出部分合法權益，這其中就應包括申請復議和提起訴訟的權利，否則就會造成其與公安機關權利義務關系的失衡。如果嫌疑人在獲得從寬處罰的同時繼續享有這些權利，就會使得整個快辦程序的適用結果處于不確定之中，存在鼓勵嫌疑人濫用權利獲取更多不當權益的傾向。其次，快辦程序一旦啟動，事實上就意味著嫌疑人喪失了申請復議或提起訴訟的權利。由于快辦案件的適用范圍是處罰介于一定數量的罰款與10 日以下行政拘留之間并排除適用聽證程序的案件，嫌疑人只能依據《行政復議法》第6 條前兩項規定的受案范圍申請行政復議，或依據《行政訴訟法》第12 條前兩項規定的受案范圍提起行政訴訟。但依據這些規定，嫌疑人須對公安機關的行政處罰“不服”才可申請復議或提起訴訟，而快辦程序的嫌疑人已經自愿認罰且簽名確認又何來“不服”之說？再次，限制嫌疑人申請復議或提起訴訟的權利并明確告知，同樣可以促使嫌疑人審慎選擇快辦程序處理案件，面對一錘定音式的行政決定，充分權衡其選擇行為的得與失，提升其對快辦程序適用結果的認同度，有利于案結事了。又次，從執法實踐看，適用快辦程序辦理的案件一般不會出現行政復議、行政訴訟的情況，群眾滿意率很高。②在快辦案件出現最早的浙江部分地市公安局，適用快辦程序辦理的行政案件均未出現行政復議、行政訴訟的情況。因此，由于自愿認錯認罰并對法律適用無異議，快辦程序嫌疑人申請復議和提起訴訟的權利事實上喪失了正當性基礎，在這種情況下，除非出現《公安機關辦理行政案件程序規定》第48 條規定的情形，在程序上開著這樣一個“閘口”毫無意義。

五、完善行政案件快辦程序的幾點建議

2021 年1 月22 日全國人大常委會修訂公布的《行政處罰法》中未有關于行政快辦程序這個“新生事物”的只言片語，表明行政快辦程序的法律化之路尚“漫漫而修遠”。鑒于公安行政執法程序規定常為行政處罰程序立法之先導，①如《行政處罰法》規定的普通程序主要源自1986 年《治安管理處罰條例》第34 條第2 款，簡易程序主要源自1989 年《公安部關于執行〈治安管理處罰條例〉當場處罰的有關問題的通知》。參見胡錦光著：《行政處罰研究》，法律出版社1998 年版，第162 頁。只要與時俱進，不斷吸收、升華實踐經驗并加以完善，契合合作行政理念的行政快辦程序成為一種獨立的行政處罰程序將是可期的。為此，筆者提出以下幾點淺見。

（一）擴大簡易程序適用范圍

由于受限于當場處罰的辦案方式，簡易程序遠遠不能滿足行政案件繁簡分流、提高執法效率的需求，快辦程序應運而生。但是，快辦程序出臺后，大量的行政案件涌入進來，辦案效率是提升了，卻也可能帶來程序擁塞、認錯認罰相對人權益不易救濟等問題。這些問題雖然由于快辦程序適用時間較短尚未充分顯露出來，但為使其能良性運行，還應不斷挖掘簡易程序推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道的制度潛力。從新修訂的《行政處罰法》看，簡易程序的適用范圍在不斷擴展，從“對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰”變為“對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰”。順應此立法變化，建議修改《公安機關辦理行政案件程序規定》關于簡易程序的規定，擴大其適用范圍②快速辦理程序涉及的案件范圍太廣。僅以《治安管理處罰法》為例，第3 章“違反治安管理的行為和處罰”共54 條，行政拘留10 日以下處罰有可能適用快辦程序的法條達42 條，處二百元以下罰款或者警告可能適用簡易程序的僅有7 條。如果將適用條件改為處五百元以下罰款或警告，適用簡易程序辦理治安案件的條文則有27 條，這樣簡易程序就可承擔更大的行政案件分流功能。。

（二）引入值班律師制度

刑事速裁中的值班律師制度雖然尚存在明顯的設計缺陷，但從最高人民法院院長周強2017 年12 月23 日在十二屆全國人大常委會第31 次會議上所作《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作情況的中期報告》看，其有利于制約辦案人員可能存在的濫用職權行為，提升嫌疑人在量刑協商中的博弈能力，確保其自愿真實認罪認罰，是頗具創新性的制度嘗試。鑒于快辦程序缺乏有效的第三方介入，無法保障嫌疑人認錯認罰的自愿性和平等性，建議參照刑事速裁中的值班律師制度，把行政復議、行政訴訟中的代理人制度前置，在公安機關設立法律援助工作站，引入值班律師制度。值班律師全程介入快辦案件辦案過程，享有行政復議中委托代理人、行政訴訟中訴訟代理人相應的權利，如《行政訴訟法》第32 條規定的查閱、復制材料、調查、收集證據等權利，為嫌疑人了解法律適用及其后果提供指導、咨詢，見證認錯認罰具結書的簽署并簽名，辦案人員應聽取其就案件發表的意見并記錄在案。

（三）確立認錯認罰具結書制度

在適用快辦程序提高辦案效率的同時，應強化嫌疑人權利保障，以實現從快不降低標準、從簡不減損權利的制度效用。因此，建議參照刑事訴訟中的認罪認罰具結書制度，確立認錯認罰具結書制度，針對辦案人員自由裁量權進一步嚴密制度約束，加強對嫌疑人權利的程序保障。認錯認罰具結書的內容主要應包括嫌疑人如實供述違法行為，記錄其對程序適用、法律適用、給予處罰等事項的意見，同意處罰方案，并由嫌疑人、值班律師簽名確認。嫌疑人簽署認錯認罰具結書應當自愿、真實、合法，且對公安機關和嫌疑人雙方均具有法律效力。

（四）明確規定行政處罰一決制

行政復議、行政訴訟等層級權利救濟制度設立的必要性主要根源于復議、訴訟制度本身是一種所謂“不完善的程序正義”，①羅爾斯曾以刑事審判為例對不完善的程序正義作了論述，“審判程序是為探求這方面[定罪]的真實情況設計的，但看來不可能把法規設計得使它們總是達到正確的結果。……即便法律被仔細地遵循，過程被公正、恰當地引導，還是有可能達到錯誤的結果。一個無罪的人可能被判有罪，一個有罪的人卻可能逍遙法外。在這類案件中，我們看到了這樣一種誤判：不正義并非來自人的過錯，而是因為某些情況的偶然結合挫敗了法律規范的目的。”引自[美]約翰·羅爾斯著：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1988 年版，第86 頁。其意義在于，如果行政機關作出的行政決定存在不可避免的錯誤，那么，在其上再設計復議、訴訟程序以逐漸減小誤判的可能性，是保證正確解決案件的良好選擇。而基于合作行政的理念，站在嫌疑人的立場上，在充分尊重其程序選擇權、知情權的條件下，如果嫌疑人自愿認錯認罰并獲得從寬優遇，就使得行政行為獲得充足的民主正當性，使得行政決定“同時滿足判決的自洽性和合理的可接受性這兩個條件”[22]。在這種情形下，通過復議、訴訟程序以糾正行政決定錯誤、救濟嫌疑人權利的必要性基礎就瓦解了，其繼續存在反而會給予嫌疑人不切實際和無法實現的救濟幻想，成為程序累贅。因此，建議通過修法確立行政快辦案件適用行政處罰一決制。而且，行政處罰一決制本身還隱含著促進繁簡分流的制度效用。當得知適用快辦程序一決終裁，而不能繼續通過復議、訴訟救濟其權利時，嫌疑人必定充分權衡利弊、審慎決定，有可能拒絕適用快辦程序而同意采用普通程序處理其案件，從而避免過多的案件擠進快辦程序。

（五）進一步完善程序回轉制度

修改后的《公安機關辦理行政案件程序規定》第48 條規定“公安機關快速辦理行政案件時，發現不適宜快速辦理的，轉為一般案件辦理”。何謂“不適宜快速辦理的”？顯然，除了其第41 條規定的事項外，②《公安機關辦理行政案件程序規定》第41 條規定，“行政案件具有下列情形之一的，不適用快速辦理：（一）違法嫌疑人系盲、聾、啞人，未成年人或者疑似精神病人的；（二）依法應當適用聽證程序的；（三）可能作出十日以上行政拘留處罰的；（四）其他不宜快速辦理的。”關于快辦案件程序回轉機制的規定過于籠統，給予辦案人員自由裁量的權限過大，不利于快辦程序的有序運行。因此，建議參照《刑事訴訟法》第226 條規定，對快辦案件轉換適用程序的范圍予以列舉，如可表述為：公安機關快速辦理行政案件時，發現有嫌疑人的行為不構成違法或者不應當追究其行政責任、嫌疑人違背意愿認錯認罰、嫌疑人否認指控的違法事實或者其他不宜適用快速辦理程序情形的，轉為一般案件辦理。

（六）將快辦程序明確規定為獨立的行政處罰程序

快辦程序雖然脫胎于普通程序，但二者在制度基本理念和運作機制上事實上已有質的不同，不宜再將其作為簡化版的普通程序來認識。普通程序是高權行政理念的產物，受限于嚴格的法條主義，強調限權、控權，程序設計繁瑣，快辦程序是合作行政理念的產物，程序設計較為便捷，意圖通過相對人參與行政決定產生的過程以提升行政決定的正當性；相對于普通程序，快辦程序對證據能力和證據效力的要求相對弱化，從而減輕了公安機關的證明責任，使其能夠簡化取證方式；相對人很大程度上掌握著快辦程序的啟動權，并且有程序回轉機制以強化其權利保障，這在普通程序是完全不可想象的；在普通程序之上，還規定了有復議、訴訟程序以防止辦案人員濫用權力，救濟相對人合法權利，而在快辦程序里，由于相對人自愿認錯認罰并且有程序回轉機制予以保障，使得復議、訴訟程序喪失了存在的必要性。而且，從目前的公安執法實踐看，快辦程序承載了至少七成以上行政案件辦理業務，其在行政處罰程序基本結構中的地位已極為重要。因此，建議修改《公安機關辦理行政案件程序規定》，單設一章明確把快辦程序作為與簡易程序、普通程序、聽證程序并列的獨立程序予以規定，并在條件成熟時修改《行政處罰法》予以確認。