中國社區環境治理中地方政府與社會組織合作模式探析

田家華，程 帥，侯俊東

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.中國地質大學（武漢）經濟管理學院，湖北 武漢 430074）

地方政府與社會組織的關系問題是中國社區治理體系建設的重要問題。當前中國社區環境治理的現實困境，如集體行動資源匱乏、信任與互惠規范缺失等，使這一問題更為凸顯。盡管在環境治理領域采取行政管制模式早已為理論界所詬病，但環境治理的外部效應及社會自治力量的缺乏使政府在治理實踐中一直處于主導者角色，社會組織及社區居民的協同力量尚未得到充分發揮。新時期黨和國家在政策層面對社區環境治理的政社關系做出“共建共享、良性互動”的戰略要求；學界也圍繞城鄉社區環境整治行動、美麗社區建設等實踐展開經驗研究，以“政社合作為主線、構建多元共治模式”成為社區環境治理相關研究的共識，為社區環境共治中政社關系的研究提供了理論基礎。不同于其他社區公共事務，社區環境關系到社區居民基本的生存權利，其本質為經濟、環境、社會等多元利益相協調，影響到社會的和諧與穩定。因此，不僅需要對社區環境治理中的政社關系形成理論共識，還需要在多元利益整合的過程中構建政社良性互動的運行機制，實現政策理念與治理實踐的有效對接。

基于上述認識，本文在已有研究和實踐分析的基礎上對當前中國社區環境治理中地方政府與社會組織的合作關系做了更為細致的解構。與已有個案解剖式的研究不同，本文將從政府轉型與政社關系創新的視角，分類解析當前中國城鄉社區環境治理中政社合作的典型實踐模式，探究其中政社合作的困境及癥結，揭示社區環境治理中政社合作的結構性要素，進而構建社區環境治理的政社協同增效機制并提出相關運行策略。

一、社區環境治理中政社關系的發展趨向：尋求協同增效式合作

治理旨在尋求多元主體的利益共識和共同行動以解決公共問題。隨著政府治理的轉型，為探索政府職能轉變的新路徑，對政府與社會組織關系的認識僅停留在“合作”層面已不足以解釋和解決公共管理領域出現的日益復雜的問題。自西方社區復興運動以來，從社區內部權力關系的討論到國家與社會關系的重新審視，多元共治已成為國內外社區治理研究領域的一個共識，政府在社區治理中將不再是唯一的責任主體，社會組織、社區居民以及市場力量在社區治理中的重要作用不斷地在實踐中得以印證。“多元共治”的現代社區治理模式要求政府與各個治理主體不僅要達成有效的互動合作，還需構建可持續的協同增效式運行機制，促進多方利益平衡從而實現新的治理愿景。社會組織的自治性、公益性與中介性等特點，使其成為共治框架中合作關系建立的首要關注對象。

自20 世紀末西方發達國家掀起“社區復興”運動以來，如何實現多元主體（社區、政府、私營部門等）合作以及引入社會組織參與，一直是國外社區治理研究的焦點。社區復興運動致力于構建政府與社區的合作伙伴關系，希望通過自下而上的方式促進社區居民參與基層治理，推動政府改革和社會發展。[1](p47-58)社區志愿組織通過與當地政府簽訂合作契約的方式獲得資助并實現可持續發展，在社區發展、健康、社會服務等領域發揮著越來越重要的作用。[2](p415-432)擴大以社區為基礎的環境管理經驗，建立制度化的秩序以規范雙方在合作中的行為，維系社區組織、政府與私營部門的合作關系，提升社區居民參與程度。在《更好的環境決策：政府戰略、企業和社區》一書中，Ken Sexton等人提出利益相關者面臨制定環境計劃的巨大壓力，政府應制定更加負責任、更具參與性、有效、高效、公平和可持續的環境政策。[3](p167-168)從治理結構看，以社區志愿者組織為代表的社會組織參與環境治理能力的增長與政府政策行為的改進應相輔相成。例如，一項對印度庫馬翁地區農民關心環境問題的態度及行為變化的研究表明，社區環境決策的有效執行，以及讓社區居民轉變態度參與到政府決策中，取決于政府與其他治理主體之間深層而持久的關系。[4](p183-184)同時，社區復興運動的一個重要特征就是推動中央權力向地方下放、國家權力向社會轉移，但這種社區自治導向的治理模式引發了新的問題：社區是否有能力承接中央權力轉移和國家治理責任？如何重新配置權力才是適當而有效的？因此，為促進政社良性合作，提高治理績效，尋求協同增效的合作策略（如政府對社會組織的賦權增能），就成為重塑政社關系的改革趨向。

在當前中國治理背景下，社區環境治理既是社區治理的重要內容，也是政府深化環境治理領域改革的攻堅難題。在經歷政府主導和社區自治兩種環境治理模式的理論爭鳴和實踐探索后，建立多元共治模式已成為當前中國社區環境治理改革研究領域的主流觀點。為更好地探尋多元共治模式在社區環境治理中的可行性、有效性，國內研究從各種理論視角并佐以個案來解析，為研究社區環境共治中的政社關系提供了借鑒。這些研究可歸納為兩個層面：

一是從治理的本質出發，尋求社區環境治理多元共治的策略。有學者以老舊小區環境整治行動為個案，觀察不同參與主體行動中的反映，分析其在協調、過程和互動三個方面的困境及原因，提出要實現小區的組織化。[5](p27-33)也有觀點認為環境治理的本質是經濟、社會利益的協調，通過分析社區環境治理中居民、政府與企業之間的利益關系，提出建立以政府為指導、以企業為配合、以社區居民為基礎、以社區組織為紐帶、以環保非政府組織為支持的社區環境治理權力架構。[6](p114-121)以治理的本質為向度探析社區環境治理困境，指明社區環境共治中利益相關者、政策資源、組織結構以及行動績效等關鍵要素，但作為關鍵主體的社會組織通常被視為利益協調的紐帶或政府行動的協作者，沒有被納入社區公共利益的范圍來探討。

二是從如何推進社區環境多元共治方面達成理論共識：多元共治是有領導、有組織、有秩序的集體行動和有質量的主體互動。有學者通過個案論證“社區環境治理是有領導的合作治理”，由黨總支和居委會及其成員來領導并規范集體行動的制度，不斷調適自身策略選擇；[7](p75-84)通過總結上海某社區的實踐經驗，指出社區環境治理的合力來自社區認同、居民自治和以培育社區組織為目的的賦權，以及社區與政府、企業、外來社會組織的互動融合；[8](p34-41)社會資本的流失使農村社區面臨信任衰退、互惠規范斷層、集體認同感缺失和參與互動困難等情況，需重構生態環境治理合作共同體。[9](p46-55)這說明，利益融合是治理主體間互動合作的基礎，通過組織賦權、主體互嵌、重建互惠規范等協同增效策略，可協調各方利益關系，增進公共利益。同時也表明，在當前中國社區環境治理結構中，社會組織協同能力和社區自治力量仍然薄弱，政府仍需占據主導地位并在互動中發揮引領作用。

可見，當前社區環境治理所面臨的困境是一種共同體的困境，在以政社合作為主線，構建多元共治的理論與實踐探索中，涌現出不少以政府為主導、推進政社協同增效的合作策略，這些策略集中表現在政府授權或賦權、增強社會組織參與能力、重建行動秩序或互惠規范等方面。這種協同增效式的策略行為，既是當前中國治理背景下的現實選擇，也反映了社區環境治理中政社關系的發展趨向。但是，在社區環境多元共治情境中，政府與社會組織的合作關系仍未得到充分的認識，社區環境共治中的政社合作結構、矛盾沖突、互動邏輯，以及政社合作與多元共治之間的關系仍需進一步辨析。

二、地方政府與社會組織合作治理社區環境的主要模式及運行邏輯

近年來，在黨和國家建設社區治理體系戰略的推動下，中國各地積極實踐，探索出不少地方政府與社會組織合作治理社區環境的模式。從合作的方式及途徑來看，可歸為以下四種類型。

（一）以社區建設項目整合政社合作資源。

以“共治共建共享高品質和諧宜居生活”社區為目標，地方政府通過規劃和推動社區建設項目，提供合作平臺、人力、技術及資金保障，引導志愿者、社區基金會、青少年服務中心等社會組織參與社區環境治理。例如，自2017 年起，上海浦東新區規土局陸續推進79個“繽紛社區”項目，由各類社會組織承接和推動社區環境整治更新，包括打造社區公共休閑空間、發展公共綠地、建造都市菜園。[10]鄭州市政府辦公廳發布《鄭州市“綠城媽媽”社區環保服務項目實施方案》，并將其列入全市十件重點民生實事，依托社區“婦女之家”平臺，培育社區公益環保社會組織，通過政府公開招標聘請指導團隊、建設硬件設施、實施環保服務行動，建構“政府主導、部門聯動、社會參與、鄉鎮（街道）和社區具體實施”的社區環境共治模式。[11]2018年5月，成都市出臺《關于創新城鄉社區發展治理經費保障激勵機制的意見》及相關配套文件，確立專項保障資金和激勵資金雙軌并行的社區經費保障激勵機制，提供高達百萬元的社區治理保障資金，激發相關社會組織創新或參與“互聯網+垃圾分類”、社區微景觀等社區環境整治項目。[12]

（二）多途徑構建政社組織結構及行動互嵌機制。

通過黨建引領以及開展互聯網政務服務等各類主題活動，培育社區社會組織，引導居民自治，實現政社合作治理社區環境的組織結構的構建及行動互嵌。一方面，創新社區黨建模式，推進黨建重心下移，將黨組織下移至社區各自治單元，實現黨組織全覆蓋，引導社區成立居民自治組織。例如，在社區黨委的指導下，廣州市部分舊式小區和無物業小區選出居民理事會，成立社區服務中心、業主委員會，推出居民公約，形成社區居民自覺愛護環境的集體氛圍；帶領社區居民籌資請保安、清潔工人；在樓棟管理層面，成立樓棟長、宣傳員、衛生員、調解員、安全員等“一長多員”組成的自治小組。[13]另一方面，為保障社區環境治理常態化，組建社區環境治理專項社會組織機構，賦予適當的管理權限。如在社區黨總支的支持和指導下，上海梅隴三村成立社區社會組織——“凌云綠主婦環境保護中心”，中心下設創意工作室、環保行動小組、環保宣傳教育團隊等社區環境治理主題活動部門，并在其他社區居委會成立分部，與北京地球村環境教育中心簽訂垃圾減量回收合作協議，與上海團市委綠梧桐公益組織建立合作伙伴關系，使最初發起的社區低碳環保行動得以常態化實施。[14]寧波市江北區包家、萬豐、湖西等社區聯合“社區黨總支、居委會、物業、業委會、社會組織”五大治理主體，增設社區環境和物業管理委員會并賦予其約談權力，指導監督物業、業委會、業主的社區環境整治行動。[15]

此外，運用互聯網政務服務的思維促進政社合作治理社區環境的行動互嵌，打造“互聯網+黨建”“線上線下+社區治理”新模式。如成都市共和路社區統籌黨員管理、居民服務與社區治理的功能，研發“智慧365”社區信息管理系統，開發App“共和e家”1.0，推出社區環境整治相關的鄰里服務（一鍵預約清潔、垃圾分類服務等）。[16]

（三）建立樞紐型社會組織，促進多方聯合行動。

為發揮社會組織在社區環境治理中的管理服務協調作用，街道（鄉鎮）成立社區社會組織聯合會、社區社會組織服務中心等樞紐型社會組織，規范社區社會組織行為，為社區與社會組織、社會組織之間搭建對接合作平臺，提供資源支持、承接項目、代管資金、人員培訓等服務，促進社區與社會組織、社會組織之間聯合行動。例如，蘇州高新區青春社區在文明城市創建活動中培育、發展社會組織，協助社會組織聯合社區青年志愿者和居委會、物業、黨員志愿者，以及創建環保護綠服務隊，針對社區環境開展綜合治理和人文宣傳。[17]上海市長寧區虹橋街道社會組織服務中心為社會組織搭建風采展示的平臺，開展以“垃圾分類”為環保主題的雙月沙龍活動，邀請市級行政機關和具有一定影響力的社會組織領軍人物，與轄區內的社會組織對話交流；[18](p35-37)寧波慈溪市虞波社區建立社區社會組織聯合黨支部，通過專業培訓、搭建環保活動平臺等舉措，提升社區內原有47個社會組織的“共管”功能。[19]

（四）創新政府購買服務方式，引領社會企業成長。

政府出資直接向社會組織購買社區環境治理服務，是政府通過市場途徑實現政社合作和環境公共產品供給的主要方式之一，而價格、供求與競爭的相互制約和聯系是市場機制發揮作用的前提，在社會組織力量相對薄弱、社會資本整合難度較大的情況下，需要調整政府購買服務的對象或創新購買方式。換言之，當社會組織供給服務能力不足時，通過開發社區公共服務的市場資源，以“合作股份”的方式培育社會企業即生產型社會組織，使之成為兼具公益性質的市場主體，得以適應市場機制。例如，云南曲靖市莊家圩社區把政府項目投資和集體資源資產資金作為股本入股，實行市場化運作，建立美麗鄉村物業管理有限公司并實施企業化管理，物業管理公司下設衛生保潔、綠化養護、水電維護、治安巡邏等工作組，工作人員主要由村組干部、50歲以上老黨員、退休人員和低保戶組成，為居民提供保安、保潔、綠化、房屋及設施設備維修養護、車輛管理等專業化服務。[20]2018 年4 月，成都市人民政府辦公廳發布《關于培育社會企業促進社區發展治理的意見》，引導一批社會企業服務項目在社區落地。成都市玉林街道黌門街社區發動居民入股成立社區公司，入股居民既是社區公司的股東，也是社區公司的消費者和社區志愿者，社區公司業務以公益和服務社區為主，負責提供包括環境整治在內的公共服務并將盈利的20%投入社區公益基金。[21]

雖然上述四種合作模式的具體做法不同，但在運行上卻呈現共同軌跡，政府在合作關系中始終居于主導地位，合作模式運行的動力來自政府職能轉變和社區組織自治能力的培育。第一種模式，政府主要負責項目規劃、資源調配和合作平臺構建，通過社區項目吸納資金、人力、技術等資源，使社會組織有針對性地提供社區環境治理服務。第二種模式，通過重塑社區黨建體系、技術創新等方式推進其自身改革，將由上至下的行政權力逐步轉化為社區組織的自治權力，使社會組織掌握社區環境治理服務的主動權。第三種模式，政府將社區環境治理中管理協調等事務性、服務性、中介性的職能轉移給樞紐型社會組織，以提升社會組織承接公共服務的能力，這既是基層政權服務的延伸，也是實現社區管理自治的需求。第四種模式，政府利用市場機制的作用，培育提供社區環境治理服務的新型社會組織——社會企業，以商業運作的方式解決社區環境問題，所得盈利再投入所簽約的項目運作或所在社區的公益事業，將政府服務生產的職能轉變為契約管理職能，也是社會組織轉型升級的體現。值得注意的是，無論是政府授權抑或賦權，其重心均在引導和培育社會組織提供公共服務的能力，最終目標是社區自治能力的提升，而居民參與積極性越高、參與面越廣，政社合作效果則更為顯著。

三、社區環境治理中地方政府與社會組織合作的困境及其癥結

“協同增效式合作的前提是存在獨立而強大的社會組織”，[22](p122-123)但從目前社區環境治理實踐中政府介入程度、社會組織參與能力、社區自治力量來看，政府與社會組織的合作關系總體上仍是一種依附性的協同關系。政社合作關系建立在社會組織對政府的制度性、資源性依附上，政府從制度、資源層面掌握對社會組織的直接或間接控制權。[23](p112-118)為增進雙方協同，政府與社會組織的互動很大程度上是一種合作的策略性行為。譬如，政府以行政力量整合政策、資金、技術等多方資源，為社會組織參與社區環境治理提供更多條件，同時通過行政權力下沉、組織結構嵌入等方式來主導合作行動及方向，反而限制了社會組織的自治性；為獲取更多的制度空間和發展資源，社會組織通常會犧牲較大的自主性去迎合政府的“指導”。這些互為矛盾的策略行為，最終會導致政社合作陷入困境。

（一）項目合作中的賦權不足與賦能缺失。

賦權和賦能是增進政府與社會組織良性互動的重要方式，目的在于提高政社合作的有效性。前者通過擴展社會組織發展空間和行動自由，使其擁有更大的自主權和獨立性，即給其充足的發展空間和適當的控制權；后者通過增強社會組織的服務意識、技能及專業性，使其更容易解決問題，即給其可持續發展的能力。在社區環境治理項目化運作的過程中，政府發揮著很強的主導作用，項目合作中的賦權不足和賦能缺失，社會組織在開展工作時仍需政府各方面扶持，社會組織在社區環境治理中的角色更多停滯在“參與”而非協作層面。

首先，項目運行本身也是政府購買公共服務的過程，從項目規劃、參與主體的選擇、技術和人才引進到資金保障，都由政府主導決定。政府與社會組織代表不同的利益主體，政府往往從自身公共服務職能出發去選擇和判斷社會組織在社區環境治理方面應提供哪些服務，以及服務的質量和數量。因此，一旦社會組織加入社區環境共治框架，政府就會對其設立指標要求，也以此成為對政府職能的間接考核；社會組織缺乏合作協商能力，為獲得項目資助，社會組織往往會迎合政府部門的各項要求，導致服務目標從滿足社區居民需求轉為滿足政府需求，以換取政府資源。其次，社會組織在提供服務時需要社區居民、居委會、街道、物業公司等多方利益主體的協助與合作，社會組織并不具備行政權力，開展工作時只能逐一協調、多方溝通才能獲得批準，很難調動各方資源。雖然政府賦予社會組織一定的管理權限，但由于長期以來大多數社區事務都由政府基層單位協調解決，社區對政府形成權威依賴，在短期內社會組織很難獲得各方認可。此外，社區居民對社會工作的認知度較低，行業內還未能培養出大量專業的社會工作者，更多依賴各類志愿者服務，社會工作者介入社區事務需要耗費較長時期的磨合，才能取得社區居民的認可。

（二）單向嵌入式共治無法擺脫行政化困境。

“互嵌式共治”是政府與社會組織在提供公共服務時的新型合作關系。“互嵌”應是一種雙向的行為，一方面是指社會組織嵌入政府主導的公共服務體制，另一方面是指政府以特有的方式嵌入到社會組織中。[24](p103-111)在社區環境治理實踐中，“嵌入”是否成功主要取決于政府基層部門的牽引力，社會組織往往以被動的方式嵌入到社區環境共治結構，并未很好地發揮其能動作用。社區黨委通過社區黨組織、黨員在社區治理中的核心引領作用，引導社區居民成立自治組織、社區社會組織，這種“黨建+”的模式雖然可以迅速調動和整合各方資源參與到社區環境整治行動中，但聯合行動主要依賴黨政主導及相關部門權力推動，各個主體權責信息不明，易陷入行政化困境。

首先，目前“黨建+”模式是社區環境多元共治的最大平臺，在社區環境共治行動中，社區黨委不僅起著政治領導、組織領導、價值引導和思想引領的作用，在具體事務上還發揮著協調與監管功能；對于居委會、物業、業委會而言，社會組織或社區自治組織是為幫助解決社區環境問題而新生的非官方供給主體，對社會組織所提供的服務有著不同于黨政部門的利益期待，社會組織既接受黨政部門的監管，也要接受居委會、物業、業委會及居民的監管，多頭監管使社會組織服務對象、內容、方式及成效評價的標準不一，導致社會組織服務碎片化。其次，目前的嵌入式共治，以黨組織建設延伸、嵌入黨員服務為主，培育可統籌協調社區環境治理行動的樞紐型社會組織為輔，其他社會組織主要通過政府購買的方式介入，服務覆蓋街道管轄內的所有社區，而社會組織與社區其他治理主體之間的直接對接較少，對各社區居民個性化的服務需求缺乏了解，易形成過度依賴“黨建+”模式或街道職能部門行政推動的局面，將黨領導社區治理等同于基層黨組織包辦，基層政府權力下放轉為權力的變相延伸，反而會增加社區組織的行政負擔。

（三）樞紐型社會組織“官民二重性”的制度障礙。

樞紐型社會組織是政府與社會組織之間對話的橋梁，其核心作用是反映社會訴求、參與民主決策，整合社會組織力量，培育和引領社會組織發展建設。建立樞紐型社會組織是推動政社互動良性發展的新途徑，也被視為政府職能轉變與轉移的主要接盤手。[25](p41-45)樞紐型社會組織不是政府部門行政派出機構，應遵守國家民政部對社會組織的管理規定，其組織行為受行政機制和自治機制的雙重制約。目前，在社區環境治理實踐中，社區社會組織聯合會、社區社會組織服務中心等樞紐型社會組織主要由街區政府發起，為協調社區環境治理各主體行動、加強社會組織之間聯合行動、統籌各方資源而建立的，由社區社會組織或社區居民自發成立的較少，表現出許多“泛行政化”的特征，陷入亦官亦民的尷尬境地。

一方面，政府在組織建構上的行政干預使樞紐型社會組織缺乏管理的自主性和能動性。從組織結構、服務內容、人員配置到財政來源與經費支出基本參照政府內部標準設置，包括組織成效的評價體系也受政府指標分派的影響，這與社會組織管理自治性有較大差距，影響了與其他社會組織的有效對接。另一方面，樞紐型社會組織在實踐中的職能目標偏離，降低了政社互動的及時性、有效性。樞紐型社會組織大多由街區政府主導建設，承接政府職能轉移更具直接性、針對性，從而能獲取更多的資源、項目、資金及政策支持，同時樞紐型社會組織還肩負社會組織之間、社區與社會組織之間的聯結協調職能。以街區政府發起的社區垃圾分類治理專項行動為例，樞紐型社區社會組織不僅承擔了政策宣傳、專職社工培訓等職能，還代表社區培育或引入相關公益組織及志愿者隊伍。因此，相比其他社會組織，樞紐型社會組織更易獲得政府制度資源和政策資源，更了解街區政府和居民雙方需求，類似政府的行動邏輯再加上政府扶持，極易形成資源及信息壟斷，發展為全能型組織，而溝通協調、資源整合才是其本職目標。

（四）社會企業介入共治框架的可持續發展機制尚未形成。

社會企業是社會組織發展的新形態。社會企業的產生不僅是社區服務市場化運營的結果，也是創新政府購買方式、促進政府與社會組織關系轉型升級的體現。對中國而言，社會企業仍是一種新生事物。在市級層面，目前僅有北京、佛山、順德、成都等市在社會企業認定標準及培育扶持等方面明確提出相關政策，仍缺乏完善的政策支撐和良好的人文環境。社區環境治理實踐中所產生的政府項目投資、集體資產及居民合股等形式的社會企業，僅是地方的局部試點，社會企業介入社區環境共治框架的可持續發展機制尚未形成。

首先，在市場規則作用下，社區環境治理中各利益主體之間公平價值與商業價值的沖突仍缺乏協調機制，社區利益難以形成自我循環。一是市場化有侵蝕傳統社區共同體的風險。由于市場力量介入社區環境治理的最大動力來自盈利的憧憬，社區成員之間互幫互助、自發自愿維護社區環境的道德心理和行動，被市場機制作用下的公平競爭和價值交換所替代，損害了社區環境治理的非營利性。二是社區環境服務的產業化經營需利潤維系，利潤分配的基礎是明確社區公共事務治理的權力分配及社區產權關系，而行政、市場、社會在社區環境共治行動中的權力邊界是模糊的。社會企業是社區環境服務市場的主體，在運營管理上采用商業的方式與手段，遵循市場化運作原則，但因其組織上兼具公益性，在追求商業利益的同時必須兼顧社會效益，二者的沖突主要依靠行政權力協調，而目前在服務產品定價、資金監管、效益評價等方面仍缺乏明確的制度規范和完善的政策支撐，也缺乏相應的行業規范、社會監督及反饋機制。其次，目前社區環境治理相關的社會企業服務績效測量沒有明確的標準，運營模式也比較單一。2018年，《北京市社會企業認證辦法（試行）》中指出社會企業服務績效應“有可測量的證據顯示其創造的市場成果及社會價值”，但在社會成果測量的指標、主體及程序等方面并沒有做出明確的規定。在四川、云南等地興起的社區服務公司，主要采用社區利益的自我循環模式，即以社區人際關系、社區場館及其他資源為紐帶或平臺，為社區居民提供就業機會，開發社區合作經濟，除去成本所得盈利劃撥為股東分紅和公益投入。換言之，當某一要素缺失時，就會影響社區公司的良性運作。從實踐看，囿于有限的社區資源，特別是社區人際關系及居民參與程度，這類社會企業的規模、服務范圍較小，社會成果覆蓋面也不夠大。

四、社區環境治理中政社協同增效合作機制的構建

總體而言，社區環境治理中地方政府與社會組織合作困境的癥結主要集中在兩個層面：一是治理過程中政府向社會組織過渡權力的需求與制度供給不足之間的矛盾；二是社會組織及社區自治力量仍然薄弱。因此，政府仍要保持對社區環境治理的主導地位，構建政府與社會組織協同增效的合作機制，通過一系列制度供給建立社區組織保障和治理主體合作平臺，不斷調適互動策略，培育和發展社會力量，從而提高治理整體績效。

（一）共治與自治相結合：強化項目合作中的賦權增能。

自治是共治的基礎，共治是為了更好地實現自治。社會組織是社區環境共治的重要主體，是社區環境治理服務的重要提供者。第一，政府應建立以社區居民需求為導向的項目化運作及管理機制，以政社良性互動為主線整合社區自治與共治行動。社區環境建設項目要契合社區居民的需求和社區服務的方向，在此基礎上制定政府購買社區環境治理服務指導目錄和承接相關服務的社會組織指導目標。對相關社會組織實施分類管理，進一步放寬準入機制，利用社區建設各類項目平臺，發揮社會組織孵化基地對社區社會組織創業的支撐作用。第二，通過簽訂項目合同契約，明確社會組織在社區環境治理中的權責與義務，合法化地生成社會組織的權力，培育社會組織自治能力，提高其在共治行動中的地位。第三，為相關社會組織提供社區展示平臺，直接與社區需求對接，如開展社區環境治理項目展示會等活動，增強其與社區居民以及駐區單位的聯系互動能力，提升社會組織在專業方面的權威。加大政府購買社區環境治理服務的力度，促使政府購買服務逐步成為街道（社區）提供環境治理公共服務的重要方式。此外，引導社會組織發揮其將分散的“社會人”再組織化的功能，以及廣泛傳播其“助人自助”的公益價值觀，提升社區居民對社會組織及社工工作的信任度，并以社區居民環境治理需求為基礎，培育相關的社區社會組織。

（二）建立利益協調機制：化解社會組織“被行政化”的困境。

地方政府要實現“以塑造社區環境治理共同體為導向”的職能轉變，以創新與社會組織之間的互動方式為主線，建立社區環境治理的利益協調機制，實現社區環境共治理念與行動上的互嵌。一是要明確政府主導者而非主管者的角色，政府行政權力應用于引導、協助而非控制、包辦。如在社區環境治理項目中，應協助建立合作條件，促使成本分攤和利益共享，進而產生合作績效；對政府在社區環境治理中的考評，不是干預了多少事項，而是產生了多少合作績效。社區環境治理績效評估，應以社區居民滿意度、居民參與度、社會組織合作程度及其發展成熟度為指標。二是要制定政府與社會組織合作的權責清單，明確社會組織承接社區環境治理的政府職能范圍、具體事項及權力依據，規范行政權力的行使。如完善“黨建+”模式，在組織建設上著重以社區黨委引導社會組織黨建發展，而不是單純依靠街道行政管理機構的黨員直接嵌入，按社區環境治理的需求來建構社會組織部門結構及運行機制，使樞紐型社會組織真正發揮整合相關社會組織專業服務的作用；以公平參與的機會破解利益沖突，借鑒市場化精細管理模式，除政府購買和項目投資外，發展公益創投項目，引入企業、駐企社工、志愿者團體、環保基金會等社會資本投入社區環境治理項目。此外，政府與社會組織合作的重心應轉向社區認同系統的構建，引導和協助社區居民建立社區文化認同，不拘泥于傳統鄰里關系，利用社會組織“公益價值”理念助推社區理念更新，同時豐富“黨建+”模式的價值理念。

（三）變革運營模式：盤活樞紐型社會組織的自治價值。

樞紐型社會組織的“官民二重性”主要來源于其運營模式的行政化，政府將自身資源直接給予樞紐型社會組織，讓其向其他社會組織購買社區環境治理服務；或者直接以行政權力培育樞紐型社會組織，讓其代表政府整合其他社會組織的資源。因此，應變革樞紐型社會組織的運營模式，打破政府資源壟斷，改革社會組織發展自上而下的傳統方式，排除體制性障礙。首先，引導各類社會組織實現自我轉型和發展，從根源上改變樞紐型社會組織的建構方式，而不是單純依靠行政權力催生。例如可以引導群團組織、社區自治組織轉型成為樞紐型社會組織，然后再去聯動其他社會組織，這一方面可以使社會組織保持和回歸自身的“民間”屬性，為解決社區治理問題而創建，促進樞紐型社會組織持續規范成長；另一方面，群團組織、社區自治組織在此過程中也能實現自身的轉型升級，轉向基于社區治理需求的現代公共服務模式。其次，在資源整合上淡化行政色彩，發揮樞紐型社會組織聯動社會力量的專業性，將企業、社區居民及其他社會組織納入社區環境共治框架中，而非依靠政府行政命令。再次，規范樞紐型社會組織的資金管理與考核評價制度。廣開資金來源，允許引入民間資本，較少地依賴政府全額撥款；不以政府為單一評價主體，建立政府、第三方評估機構、行業協會、社區居民、樞紐型社會組織自身等多方聯合評價體系。

（四）重塑市場規則：整合商業利益與公益價值。

應社區環境治理需求而產生的社區居民公司、社區服務公司，其運營方式的商業化與價值追求公益化之間的沖突，集中反映了政府、社會組織、社區居民等不同社區主體背后的動機及行為準則。通過重塑政府、企業和社會組織在社區環境公共服務市場的行為規則，建立公平合作的伙伴關系，使相關社會企業最大化地實現社會效益。第一，契約關系需道德與法治約束并行，建立公益與商業在沖突時的協調與對話機制。如股份合作制形式的社區服務公司，應依法明確規定盈利分紅、運營投入與公益投入的比例，并產生法律效應，任何一方不可違背；“社會組織+商業公司”的聯合體，兩個組織應獨立核算財務，并通過控股方式建立合作契約，社會效益及公益為目的的社會組織應占較大的股份，以確保合作不偏離公益性。第二，明確社區產權關系，建立公平有序的市場競爭及資源分配規則。應區分社區中的社會公益性公共資產和經營性資產，明晰社區（包括社區組織和社區居民）對社區公共資源的配置權，如社區公共活動場所的使用途徑及商業空間，應由社區組織和社區居民共同決定，明確公共資源的使用權和產權歸社區共同所有，并相應確立社會監督機制。第三，建立多元評價與監督機制，拓展運營模式。政府應鼓勵和引導社會企業與社區間的協作，建立社會企業與社區互動的自治管理，協調和優化公共服務和共享平臺，擴大社區與社會企業、社會企業與其他類型社會組織互動的空間；社區居民是社區環境服務的直接受益群體，也是重要的社區主體，應建立社會企業的公眾評價機制，以此約束社會企業的行為，使其不偏離對公益價值的追求。此外，鼓勵社區環境產業投資主體和投入形式的多元化，借鑒商業運作的技巧和營銷策略達到社會目的。

五、結語

在當前中國社區環境治理中，政府與社會組織之間出現了許多趨向協同增效式的合作行為，以政社關系為主線的多元合作與良性互動成為實踐追求。社區環境治理中的政社合作逐漸從政府主導的“外在型合作”轉向政府引導的“內生型合作”，前者有兩種類型：一是以政府民生項目為平臺構建政社合作的資源供給鏈，引導和培育社會組織參與社區環境治理（如第一種模式），二是通過行政權力將分散的治理主體嵌入到一定的組織體系中，以組織結構重組、技術引領等方式給予社會組織治理權限，旨在構成行動有序的合作局面（如第二、三種模式）；后者以社區公共服務市場為基礎、以治理主體利益為紐帶，政府以政策引導并通過內部規則達成自愿合作（如第四種模式）。這說明，政府正竭力從主導者的角色轉向資源整合者、協調者與契約管理者；政府與社會組織合作的結構性要素由政策協調、項目推進、組織建設轉為公共服務組織方式變革、市場機制作用與社區利益認同。然而，在社會組織及社區自治力量仍然薄弱的情況下，社區環境治理中政府與社會組織之間權力及力量平等的協調增效式合作在短期內無法實現，但可以通過積極的合作行為，建構和實施政社協同增效機制，推進政府職能由生產服務型向契約管理型轉變，促進政社關系的轉型升級。