湖南民營企業營商環境法治化檢視與優化對策研究

舒美華，向剛球

（1.湖南省政府法制研究中心，湖南 長沙 410000；2.湖南天樽律師事務所，湖南 長沙 410007）

一、營商環境法治化基礎理論評析

（一）營商環境的概念內涵及外延

營商環境是指從事商業活動的商事主體在經營過程中所涉及的各種外部制度和環境的總和，其本質即商事主體的生長環境。從國家層面或者相關機關印發的優化營商環境、激發民營企業發展的系列文件來看，營商環境所針對的商事主體主要是指民營企業和民間資本。健康有序的營商環境是推進一個國家或地區經濟持續發展、繁榮創新、奮發向上的助推器，也是經濟健康可持續發展的軟實力體現，而法治作為有效的穩定器和方法手段則是優化營商環境的重要前提，能為市場主體運行提供長期、穩定規范的制度體系和機制保障。運用法治思維與法治方式推動營商環境現代化建設是湖南省發展的必然要求與正確選擇。

（二）營商環境法治化的內涵界定

習近平總書記提出“法治是最好的營商環境”，深刻闡明了法治和營商環境的關系。法治是營商環境高質量發展的重要手段，也是根本保障，法治化是營商環境優化的具體要求和核心任務。所謂法治化營商環境通常是指將營商環境優化與法治建設兩大主題進行深度結合，在法治的軌道上，對商事主體從設立到退出市場的整個過程進行有序制約，影響市場主體開展投資和生產經營活動的立法、執法、司法、守法等各個方面。通過對立法的科學化，執法的嚴格落實，司法的嚴明公正等系統建設，對參與市場交易和競爭的民營經濟主體及實際經營者的人身、財產權益實行全面、公正、平等的保護，并且利用法律法規加強對市場經濟運行活動實施的有效制約，進而形成公平公正的社會環境、規范化的法治氛圍及崇尚法律的社會共識。實現營商環境的法治化是市場經濟發展的必然結果，是穩定市場、激發民營經濟發展及優化政企關系的重要功能表現。其要求一個地區的營商環境理念從“政策化”轉變到“法治化”，改變死板的政策優惠為有效的法治優惠；要求營商方式從“行政化”轉變為“法治化”，改變短期的利益讓渡為長期的法治讓渡；要求營商手段從“法制化”蛻變到“法治化”，改變單方面的法制管理為多層次系統性的法治治理。

二、湖南民營企業營商環境法治化檢視

（一）湖南民營企業發展營商環境基本情況

為加大民營經濟的發展，近年來，湖南省委省政府印發和出臺了系列政策，為民營經濟和中小微企業的發展提供了政策依據和良好的發展環境。湖南自由貿易試驗區的建立以及各項鼓勵民營經濟發展的優化措施，為湖南民營企業和民營經濟發展提供了保障。《中共湖南省委湖南省人民政府關于促進民營經濟高質量發展的意見》明確指出，“民營經濟活全局活，民營經濟興全局興”。優化營商環境，激發和推動民營經濟持續高質量發展，促發民營經濟創新創優的積極性和主動性，重點解決制約民營經濟發展的長期瓶頸因素，化解阻礙民營經濟發展的問題。湖南省委在《中共湖南省委關于制定湖南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確，要加大市場主體培育力度，包括做強大企業，培育“小巨人”企業，推動中小企業“專、精、特、新”發展，推進國民經濟高質量發展。

“十三五”期間，湖南民營企業法人單位數量迅速增加，非公有制經濟量速穩步上升。民營企業法人數量從2015年末的40.8萬個增至2019年末的63.6萬個，增加55.88%，其中，規模以上非公有制工業企業單位數量由2015年末的12890個增加至2019年末的15644個。非公經濟增加值由2015年末的17316.39億元增加至2019年末的24930.14億元，年均增長9.5%。非公工業企業在工業中的地位由2015年的92.12%提升至2019年的94.5%[1]。2019年，非公有制經濟占地區生產總值的61.4%，比上年提高3.1個百分點[2]。在省委省政府的高度重視和加大扶持力度下，民營經濟發展上了新臺階，各項指標均有了明顯的增長。其中，民營經濟總量年均增長率達到8%以上，為湖南經濟社會發展作出了重要貢獻。

（二）湖南省營商環境法治化發展現狀

在立法層面，湖南省具有統領性規定的《湖南省優化營商環境規定》還在研究制定中,而已經出臺的關于優化營商環境方案、保障民營企業發展意見等文件在具體適用上還存在諸多不足，其規范性和協調性有待改進。在執法層面，市場監督管理局就我省優化營商環境工作提出了《關于優化營商環境的若干意見》，特別明確要進一步加強和不斷完善事中、事后監管，嚴格規范行政處罰自由裁量權，全面推進嚴格執法、公正執法、精準執法。在司法保護層面，司法系統先后制定了為民營經濟發展提供有力司法服務和保障的意見，以及開展“精準幫扶”實施方案等措施文件，深化多元解紛機制和訴訟服務體系建設，依法打擊破壞營商環境犯罪、維護民營企業合法權益，強化民商事審判的規范引領作用，在營商環境司法層面取得了一定的成果。在守法層面，公眾及市場主體法治意識欠缺，契約精神尚未被全面認同和遵守，守法約束機制仍有待完善。迅速發展的失信被執行人黑名單制度，給市場主體上了一堂“法律課”。

總的來說，現階段湖南省營商環境對民營企業的發展仍存在一些阻礙，如何解構目前營商環境的問題，并破解其中的緣由，尋求優化路徑，成為了當前法治湖南建設的重中之重。

三、湖南民營企業營商環境法治化難題與成因分析

（一）營商法律體系尚不健全

市場經濟運行是一個動態的過程，要求法律法規隨著時代的發展而不斷調整與完善。當前我省有關營商環境的立法缺乏長期立法規劃，前瞻性不足，總體上還跟不上市場的需求。例如，對民營企業的平等保護規定還不夠完備、缺少對中介服務機構引導與管理的規定、沒有增強社會信用的具體措施等，尚未形成整體、綜合、全方位、多層次的營商法律體系，無法及時應對新變化。

以上問題的主要原因是政府在制定經濟發展規劃時，未能同步布局立法規劃和進行利益平衡，缺乏充分調研與意見征集。另外，法治隊伍的整體專業素養和能力跟不上，立法效率、應急能力與同期社會經濟發展程度不能相匹配，營商環境相關法律體系的建立和完善存在滯后現象在所難免。

（二）市場競爭環境仍不平等

民營經濟在GDP、稅收、解決新增城鎮勞動力就業、科技發展等方面均起到了舉足輕重的作用。如90%以上的市場主體為中小民營企業，占比80%以上的城鎮就業率由民營經濟提供，技術創新70%以上是由民營中小企業創造，GDP60%以上由民營經濟貢獻，國家稅收部分其中50%以上來源于民營經濟。

在市場待遇方面，民營經濟遭受歧視性對待，與國有經濟相比明顯存在諸多不平等。一是民營企業融資難、融資貴。融資渠道相對較窄,貸款門檻和成本較高，貸款審批環節多，企業獲得貸款的時間長，這些都成為民營企業發展壯大以及擴大招商引資的“絆腳石”。二是中小微企業負擔重，福利差。企業綜合稅負成本較高和所需繳納的政府費用較多，質量檢測、消防生產、產品審驗、環評等多方面收費繁雜，讓中小微企業難以承受。三是政務服務品質打折扣。執法部門在為民營經濟和中小微企業服務過程中，常常出現重檢查、重處罰、承諾多等傾向，而實際服務中輕服務、輕規范、兌現少。

以上問題不利于法治化營商環境的穩步發展。究其原因，民營經濟在市場準入及市場競爭方面面臨一定的制度性壁壘；政府資源分配不公，相比民營經濟，政府對公有經濟關心得更多，補貼也更傾向于國有企業；政府對于中小微企業融資難融資貴問題解決得不徹底，信貸便利度不夠，仍需進一步完善處理。

（三）政務服務水平有待優化

法治政府政務服務水平越高，其經濟發展空間越大，我省政府的政務服務便利性和精準性還有待加強。據我省某企業的工作人員反映，企業登記和注銷所涉及到的各類實時信息仍分散于各個相關系統，企業的信息體系建設系統相對滯后，尚未實現有效的整合。[3]雖然湖南已經推行“一件事一次辦”，但是事件的覆蓋范圍還需擴大，部分市縣仍存在審批流程簡化不到位、政務服務事項清單不明晰、政務服務流程欠標準等問題，執法信息化與便利化程度有待提高。

分析問題的原因，主要在于有些政府的服務能力、技術手段的應用與市場需求、企業期待有落差，達不到應有的效率和效果。互聯網、大數據等技術的運用，是未來提升政府服務的重要手段和有效途徑。

（四）政府契約精神有待加強

政府誠信作為國家社會信用體系的先導,其不僅直接影響整個市場的誠信程度,更直接影響民營企業的生存和發展[4]。我省部分地區仍存在著新官不管舊賬、政府承諾未兌現以及政策穩定性不足等問題，重創當地營商環境，影響、動搖市場信心和企業經營者的決心。

造成政府契約精神欠缺的原因主要有政府部門及工作人員缺乏規則意識和法治意識，不重視政府與企業契約、政企關系，不認真履職、不依法辦事；缺乏政府誠信監督機制和必要的考評措施，在政府隨意毀約情況下，并無重大成本損失和考評問責約束，使得政府部門及個別領導干部有恃無恐，隨意決策、毀約，破壞政府誠信。

（五）市場主體物權保護缺位

目前，未引起注意的是對市場主體物權保護這一塊，司法在物權上的保護對民營企業是至關重要的。我省部分司法機關在對財產進行處置時不夠細致靈活，無法兼顧保護債權人合法權益并使財產處置對債務人企業正常經營的影響降到最低，致使一些民營企業陷入生產經營困境，這對法治化營商環境的發展造成一定阻礙。

物權保護在立法方面尚未形成體系，法律適用缺乏相關依據是主因。相關爭議和糾紛進入司法階段后，司法機關及執法人員很難把握執法的尺度和分寸，要么按原則規定實施“劃、扣、凍”強制措施，鐵面無私一桿子硬剛到底，要么以執行措施和手段會使被執行人生產經營受到嚴重影響為由延緩或者暫停執行等，極端執法情形下必然會引發不良負面影響。

（六）公共法律服務供不應求

近年來，我省加快升級“互聯網+公共法律服務”，重拳打造半小時“公共法律服務圈”，致力于打通服務企業“最后一公里”。但企業對優質、高效、便捷的法律服務需求依舊很大，公共法律服務依舊供不應求。助力企業防范并化解風險，護航企業持續、健康、穩定發展，是優化法治營商環境的重要內容。

未能良好整合各方法治資源是法律公共服務供不應求的主要原因，對市場主體關注的重點難點問題，僅用傳統媒體進行引導和回應已經不能滿足市場需要。

四、優化湖南民營企業法治化營商環境的設想

（一）科學設計立法制度，構筑公平競爭的平臺

優化營商環境，推進營商環境法治化建設需制定長期和完備的立法規劃，致力于制定一套系統、嚴謹、穩定且可持續的法律政策體系。

首先，系統梳理影響營商環境相關法規政策規定。明確涉及不同主體、不同方面的規定類型，按照不同類型對有關規定進行分類處理，以便在了解現有法規體系架構的前提下完善涉及營商環境的立法，優化營商法規體系架構。在制定《湖南省優化營商環境規定》這部統領性法規前，全面系統地梳理已有的規定確有必要。

其次，及時清理、修改影響營商環境的不利規定。一方面，應協調不同法律法規與政策之間的關系，減少“法律閑置”，避免相互矛盾。另一方面，要全面清理、規范不利于企業發展和營商環境優化的法律法規和政策，對“閑置”的法律或者難以落實、已經不符合市場發展需要的法規政策進行廢止。湖南省司法廳聯合省市場監督局已作出表率，開展了專項清理工作，依法審查各類規范市場主體經營環境行為的文件320余件。未來，我省要繼續推進專項法規及政策的清理工作，為優化法治化營商環境保駕護航。

最后，湖南省在優化法治化營商環境的立法規劃上，要堅持長期可行、對癥下藥。著眼于新發展階段湖南的新特征、新要求，緊扣“三高四新”戰略和建設現代化新湖南的大背景，做到以市場需求和公眾滿意度為導向，重點關注民營企業在發展中的幾座大山問題。針對市場準入、融資融券、涉企收費、產權保護等重點、痛點與難點問題進行解決，在企業需要、民眾關心的重要領域制定出更加具體、可操作的法規與政策體系，構筑公平的市場競爭平臺。

（二）加大執法改革力度，落實反壟斷和不正當競爭法規

為營造公平競爭市場環境，應堅決破除各種不合理的門檻和限制，減少民間資本公平進入和競爭的障礙，按照“非禁即入”原則，法無明文禁止，各類市場主體皆可平等進入。全面落實“全國一張清單”管理模式，取消地方各級政府自行發布和實施市場準入性質的負面清單。為平等保護民營經濟和中小微企業利益，進一步減輕民營企業負擔，拓寬中小微企業的發展空間，我省要對接國家法規政策，出臺地方稅費改革措施，完善企業稅費收費清單，切實減輕企業運行成本，提升企業發展創新的積極性和主動性。除了出臺優惠政策，還應當清理、規范不正當的涉企收費。

地方政府過度干預市場競爭不利于營造公平的市場環境，應加快破除地方保護，落實反壟斷執法。一是要平等服務各類市場主體，不能因企業所屬區域不同而差別對待，倡導公平競爭機制和規則，使企業不因地域因素或者所有制不同而處于不公平市場競爭地位。二是暢通執法信息共享渠道，加強信息溝通與執法合作，避免對涉及企業跨區域的同一違法違規行為，因企業所屬地、行為實施地的同級地方執法機關不同而重復處罰，又能起到執法平衡和監督的效果。

（三）加強司法保護力度，依法平等保護企業產權

為加強對市場主體的物權保護，我省司法機關可以從以下幾個方面進行改進和突破。

一是建立和規范財產認定的界定標準。正確區分法人財產與個人財產、個人財產與家庭成員財產、合法收入與違法所得等，避免在處置涉案人員個人或者法人的違法所得時牽涉到家庭或者個人、企業的合法財產[5]。

二是嚴格審查對被保全人采取的保全措施，尤其是訴前保全，如對企業生產經營會造成嚴重不利影響的保全措施要慎重，避免對企業的生產經營造成不可挽回的損失。

三是建立和完善因刑事涉案處置相關財物的救濟制度、責任追究制度及國家賠償制度[6]。對在刑事、行政訴訟中因相應財產處置措施造成企業法人合法權益損害的，應給予合理補償。因城市建設或者規劃調整，需要對法人所有的土地、房產等進行征用拆遷的，在現有法律制度基礎上制定完善的實施細則，確定合理的補償機制。另外，還可以建立和完善其他符合民營企業物權爭議解決和保護的維權援助長效機制。

四是加大對知識產權的應用轉換和保護力度，提升知識產權在市場主體財產權益中的比重，鼓勵技術創新和升級，引導企業提升核心競爭力。民營經濟和中小微企業唯有通過技術創新，加大科技投入，增強市場競爭力，才能壯大自己和超越競爭對手。未來，要繼續提升湖南省知識產權保護能力和水平，鼓勵企業創新，健全司法保障措施和力度，加快推進知識產權強省建設，深入實施創新引領開放崛起戰略，推動湖南省的高質量發展。

（四）進一步轉變政府職能，提升服務市場主體能力

建設高質量的法治政府，需要進一步轉變政府職能，優化政務服務水平，提升服務市場主體能力。

第一，我省政務服務機制的優化需要創新運用大數據、云計算等信息化手段，搭建特色的一體化服務平臺，加快湖南“數字政府”建設。以“互聯網+政府”為手段，建設組織扁平化、決策民主化、監管數據化、運作規范化、流程便捷化的智慧型政府。

第二，提高服務效能。在社區、園區、寫字樓等區域均安排“智能商事登記自助機”，助力企業開辦“零預約”“零排隊”“零見面”“零提交紙質材料”；進一步優化審批流程，簡化申報材料，簡并審批環節，對辦理事務進行分類、優化，實現全省“同一事件、同一標準，一次告知、一次表單、一次聯辦、一次辦好”。推進網絡化審批，優化審批方式改革，持續拓展“一事一辦”應用領域，加大數據共享和系統對接，提升關聯審批事項納入“一件事”鏈條范圍。深化“最多跑一次”“一網通辦”，為企業發展掃清形式主義的障礙。

第三，強化企業對政務服務評價的影響力。探索建立營商環境“紅黃榜”評價機制，由企業對當地的單位和部門進行評價投票，對滿意部門投“紅牌”，不滿意的部門投“黃牌”，按季度進行通報，將政府主動優化政務服務與外部建議、激勵相結合。

第四，政府可以考慮在出臺相關政策之前，設置“自我試用”的環節，相關部門的負責人和工作人員，應作為普通市民和企業親自去辦理、試用，查找可能出現的堵點，體驗限時辦結情況下相關創新措施能否解決問題。以此培育將心比心的主動意識，有效改善地方營商環境。

（五）整合優質法治資源，助力更優良的法治環境

為滿足企業對優質法律服務的需求，應加快組成優化營商環境法治聯合體，形成優化法治化營商環境合力。

首先，以律師的專業優勢助力企業發展。要更好地鼓勵律所與有關單位進行對接，定期對企業進行“法治體檢”，提供高效法律服務，安排法律咨詢，出具法律意見，解答法律問題，制定個性化的“健康檔案”。

其次，發揮行業協會、商會組織等中介機構的作用，引領和約束行業自律規范。通過共同制定行業標準以實現市場規范化，以及制定自律守則、規則參與到企業日常管理、糾紛解決、權利維護等方方面面，運用專業服務與群體力量為社會秩序和經濟發展做出貢獻。

最后，整合多方法律服務資源，綜合運用調解、仲裁、公證、鑒定等手段，為民營經濟和中小微企業提供便捷和精準的公共法律服務。對于類似長沙市天心區公共法律服務中心設有法律咨詢、法律援助、調解申請等服務窗口的做法，應繼續普及到各縣鄉，促使各級公共法律服務中心均實現集政務、業務、服務等功能于一體的便捷服務。

結語

湖南法治營商環境建設在某些方面雖然存在著不足和差距，但湖南具有的自身潛力和發展優勢不乏亮點和韌勁。要勇于面對過往和現存的社會問題，敢于對影響社會穩定、阻礙市場發展、破壞政府誠信、損害企業和經營者合法權益的弊政頑疾加以分析研究，對相關法規體系架構予以完善，營造公平的市場競爭環境，創新政務服務方式，落實政府誠信執法，加強物權保護，整合社會優質法治資源等舉措進行改革和優化，促使湖南經濟社會發展不斷向更高質量邁進。