論檢察機關訴權與法律監督權的衡平
——以民事公益訴訟為視角

鄒思思

（西北政法大學，陜西 西安 710063）

一、檢察機關的訴權和法律監督權的法律依據及特點

（一）檢察機關的訴權和法律監督權的法律依據

《民事訴訟法》第五十五條第二款是2017年修訂時的新增條款，該款內容明確了人民檢察院在履行職責中發現法律規定的機關和有關組織對損害社會公共利益的行為未及時提起訴訟的，或者法律沒有規定機關和有關組織提起訴訟的，可以向人民法院提起訴訟。檢察機關的主體資格得以認可，標志著檢察公益訴訟制度的正式確立[1]。同時，法定機關或組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。《民事訴訟法》第十四條規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實施法律監督”。2012年修訂時將人民檢察院有權進行法律監督的對象由“民事審判活動”擴展到“民事訴訟”活動，將民事執行也納為監督對象，擴大了監督的范圍。而民事公益訴訟作為民事訴訟的一種，不管是民事公益訴訟的審判活動還是其執行活動，都理應是人民檢察院進行法律監督的對象之一。

（二）檢察機關的訴權和法律監督權的特點

2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院公布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》首次提出“公益訴權”的概念[2]。民事公益訴訟中人民檢察院的公益訴訟起訴人資格不同于私益訴訟中原告的資格，其突出特點在于檢察機關起訴具有補充性，即在法定機關和有關組織不及時起訴或無法律規定的機關和組織提起訴訟時，檢察機關方可提起訴訟。此外，檢察機關除了單獨起訴外，也可以在法定機關或者組織提起訴訟后，為了社會公益而出庭支持公訴。檢察機關的法律監督職責由來已久，在法制的不斷健全過程中，其法律監督職責日趨寬化。首先，監督范圍擴大為民事公益訴訟審判和執行在內的整個訴訟過程。其次，增加檢察建議作為民事公益訴訟新的監督方式。最后，檢察機關的監督手段有所強化，即檢察機關為了對民事公益提出檢察建議，可以向當事人或者案外人調查核實相關情況。

（三）檢察機關的訴權和法律監督權的功能

1.檢察機關行使訴權旨在保護公益

“公益訴訟旨在確保無權力者和無法獲享權利的人們，獲得法律代理的諸種努力的結果①參見徐卉: 《通向社會正義之路》，法律出版社，2008 年版，第 4 頁。。”民事公益訴訟中檢察機關的起訴資格具有補充性，這一特點決定了檢察機關行使訴權有著多方面的作用。首先，檢察機關在民事領域行使訴權的立法目的主要是為了保護社會公益，只有在社會公共利益受到損害的情況下且沒有法定的機關、組織提起或者法定機關、組織未提起訴訟之時，才會作為民事公益訴訟起訴人補充提起訴訟，如此一來民事公益將得到周密的保護。其次，檢察機關在提起民事訴訟之前，需要進行訴前公告督促法定機關或者組織及時履行法定職責保護公益，若在公告期滿法定機關或者組織沒有提起訴訟的，才基于不使公益受到損害而提起訴訟。最后，檢察機關是國家司法機關的組成部分，本身具有監督法律實施的職責，賦予其公益訴訟起訴人資格，會對損害公益的行為人在損害公益行為之前是否實施該危害公益行為以及損害公益行為發生以后積極承擔救濟社會公益產生較大的威懾作用，將有利于更加充分地保護社會公益。

2.檢察機關的監督職權旨在維護司法權威

眾所周知，人民檢察院是我國的法律監督機關，對民事訴訟進行監督是人民檢察院法律監督職能的重要組成部分。首先，檢察監督原則是一項基本原則，是指人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。其立法依據在《民事訴訟法》第十四條明確規定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”。其次，檢察機關監督民事訴訟，有利于當事人行使訴訟權利，保證人民法院查明事實、分清是非、正確適用法律、制裁民事違法行為和保護當事人合法權益，這對于維護法制統一，保障人民法院正確行使審判權，維護當事人的合法權益都具有深遠的意義。最后，監察機關的監督權對于引導公民自覺遵守法律，保障法律權威，構建和完善社會主義法治社會有著深遠的現實意義。

二、檢察機關的訴權和法律監督權的沖突

（一）檢察機關監督職責權的行使對訴訟構造各方的影響

1.自身訴權優勢的凸顯，易導致權力濫用

當前，檢察機關可以提起民事公益訴訟在法學理論和實踐界中已經是毋庸置疑的，檢察機關作為民事公益訴訟起訴人，為了不折損其作為法律監督者地位的權威，同時滿足民事訴訟兩造平等對抗，法院居中裁判這一基本特征，故其身份所用的稱謂定位為民事公益訴訟起訴人，不是直接以普通民事訴訟中原告代稱。但眾所周知，在法學理論和司法實踐中，檢察機關都切實只享有普通民事訴訟原告的權利。比如，申請變更訴訟請求、有正當理由時申請相關人員回避、特殊情形下申請財產或證據保全以及在一審判決下達的法定期限內提請上訴、申請強制執行等。同時，由于檢察機關具有國家法律監督者這一公權機關性質，其訴訟權利除了具有普通民事訴訟原告的資格外，還有其特殊權利，譬如檢察機關參與訴訟工作時相關單位或者個人應當提供一定協助。因此，檢察機關既是公益訴訟的起訴主體，又是整個審判活動的監督者，這種原告和監督者的雙重身份極易導致檢察機關在行使監督權時利用自身的權力優勢維護原告方的利益，從而打破了原有普通民事訴訟原被告的平衡關系。

2.法官自由裁量權受到干擾，影響司法公正的中立

根據《民事訴訟法》第五十五條第二款規定，民事公益訴訟涉及破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，其訴訟具有公益性質，但基礎卻仍然是“民事”。在普通民事訴訟中，原被告兩造可以平等對抗，法院居中裁判，然而民事公益訴訟因為檢察機關的介入使得法院法官的自由裁量權在行使之前就帶有一定的主觀色彩而傾向于檢察機關所代表的公權力機關一邊。在不考慮法院是否會完全公正行使自身裁量權的情況下，對于被告和其他社會大眾而言，僅就檢察機關作為民事公益訴訟起訴人這一身份便足以引起對司法中立公信力的懷疑。

3.被告訴訟權利難以保障，減損司法公正

民事公益訴訟中，損害生態環境和對資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益的被告固然應該受到道德譴責和法律懲戒，但不能因此削弱對其正當訴訟權利的保障。在民事公益訴訟中，檢察機關雖然是起訴人，但如前文所述，其特殊的國家公權力機關身份（法律監督者）勢必干擾法官的中立，導致法官更傾向于保護檢察機關這個起訴人的利益而忽視被告方的權利保障，嚴重時甚至可能造成法檢兩家聯手共同對抗本已處于弱勢地位的被告，此種程序設計顯然會使訴訟的公正性遭到質疑。

（二）檢察機關訴權與法律監督權并行對訴訟進程的影響

1.檢察機關裁判和選手的雙重角色使被告權利充分行使受限

凡具有正常認知能力的公民，都明白這樣一個道理：在同一賽場上，裁判和選手身份競合加入比賽，其公正性是難以保障的，這樣的賽制毫無意義。同理，檢察機關擔任公益訴訟起訴人和法律監督者雙重角色與前述事例有著同樣弊端。民事公益訴訟制度設計維護公益的作用是不可否認的，也正因其有著這樣的合理性，該制度依然得以存在并有待進一步完善。檢察機關裁判和選手競合身份的突出弊端在于碾壓了被告權利行使的空間，使得民事訴訟最基本的外觀公正也遭到挑戰。作為訴訟另一方當事人的被告和訴訟外的社會群眾，對法律監督者在民事公益訴訟中行使權力是否循規蹈矩，未僭越行使法律明文規定的權力，持有合理懷疑。同時，民事公益訴訟中被告申請二審和再審，雖與一般民事公益訴訟中被告權利并無二異，除此之外不存在其他特殊救濟制度，但在申請檢察監督即申請檢察院提起抗訴或檢察建議時，卻難免會受到阻礙。

2.檢法機關職權易聯合，加劇被告不利訴訟地位

面對民事公益訴訟起訴人即檢察機關提起的民事公益訴訟，法院無論是于國家公器或者于私的方面均需要無條件受理。法檢兩家同屬于國家權利機關，又都屬于司法體系，兩者同根同源，在職權上天然的容易聯合。由于公益訴訟是為救濟公共利益，檢察機關提起公益訴訟占據了道德和法律的雙重制高點，同時，在加上社會公眾輿論的普遍偏向以檢方為代表的一方，這種制度的安排之下，法院為了贏得檢方和公眾的青睞，很自然的會將律法的天平傾向于公共利益的代表檢察機關。在擁有強大公權力的法檢面前，作為私主體的公益訴訟侵權人毫無抗衡余地，而且更有律法甚至規定其并無反訴權利，如此一來便加劇了被告的不利訴訟地位。

3.公益訴訟判決的合法性、合理性待考究

綜合前述分析可知，法院針對民事公益訴訟做出的判決、裁定的合法性以及合理性是有待考證的。就合法性而言，法院迫于檢方壓力可能使得裁判結果有失偏頗；于合理性而言，法檢均為維護社會公益，但這其實存在一定代價，即具有犧牲公益侵權被告方的相關法益的風險。法院做出的公益訴訟判決和裁定無論是在法律層面還是在道德高度，都很難保證在權衡被告法益和維護公益兩者中不會偏頗后者。

（三）檢察機關訴權與法律監督權相互牽制

1.訴權的行使導致法律監督權受到掣肘

對于諸多制度而言，往往其設計有著一體兩面的精妙，但在民事公益訴訟中檢察機關訴權的設計似乎并非如此，反而與其固有的法律監督職責相背離。首先，檢察機關行使訴權對自身來說，不可能將自身置于被監督的位置，就算自檢也存在走過程的形式主義嫌疑，如此一來其行使檢查職責的權威大打折扣。其次，檢察機關雖然名義上是民事公益訴訟起訴人，但其實質卻相當于“原告”，作為“原告”的檢察機關又何以公允地監督居中裁判的法院。最后，檢察機關作為法律的監督者，將被告方也當然地視為監督之列，而檢方與被告方在民事公益訴訟制度的設計之中本就處在對立地位，因此所謂的法律監督也只會落個竹籃打水的不好名聲。

2.法律監督職責的行使易使訴權設置脫離初衷

檢察機關的法律監督職責也會使得民事公益訴訟制度中賦予檢察機關行使訴訟權利的初衷有所偏離。在民事公益訴訟中檢察機關無論是支持有關組織或者機關訴訟，還是提起第二位的補充公益訴訟，都或多或少地會受到檢察機關法律監督職責的影響，或者說會使得民事公益訴訟構造各方難以拿捏檢察機關的職能定位。民事公益訴訟制度中關于檢察院公益訴訟起訴人的設計，首要原因在于維護公益，也是期望賦予強大的公權力主體以公益訴權而威懾公益侵權人，但不可避免地會忽視檢察機關傳統的法律監督職能在發揮作用和優勢的同時，往往會使得公益訴訟起訴和相關權利不能按照預期充分行使，甚至形同虛設。

三、檢察機關訴權與法律監督權衡平的具體建議

（一）改善訴訟構造中被告的不利地位設置，實現追責與保障同步

1.法定情形下有條件允許被告反訴

《環境公益訴訟解釋》第十七條規定：“環境民事公益訴訟案件審理過程中，被告以反訴方式提出訴訟請求的，人民法院不予受理”。《消費公益訴訟解釋》第十一條規定：“消費民事公益訴訟案件審理過程中，被告提出反訴的，人民法院不予受理”。從上述司法解釋可以明顯看到，民事公益訴訟中的被告和普通民事訴訟被告的權利相比受到了一定約束，準確來說是有所縮減的，其中最明顯的莫過于法院不受理民事公益訴訟被告的反訴。首先，限制被告方提起反訴是對《民事訴訟法》第八條民事訴訟當事人權利平等原則的挑戰，我國民事訴訟法中平等原則的內容包涵原被告訴訟權利相對應，因此，民事訴訟法賦予被告的提起反訴的權利是與原告享有起訴權利相對，是民事訴訟平等原則的應有之義。其次，法律解釋的制定有其維護公益的價值取向無可厚非，但于古樸法理來說，司法解釋應當忠于并貫徹民事訴訟法的基本原則精神，然現行司法解釋卻公然背離民事訴訟基本原則內涵。同時，從法律的效力位階來說，法律的效力高于司法解釋效力，我國《民事訴訟法》第一百四十條明文規定：“原告增加訴訟請求，被告提出反訴，第三人提出與本案有關訴訟請求，可以合并審理”。上述限制被告對相關公益訴訟提出反訴的司法解釋顯然與法律規定相違背。最后，制度的完善不可能完全釜底抽薪、一步到位，但卻可退而求其次、循序漸進地健全，即改變完全不賦予被告方反訴權利，而是有條件允許其提起反訴，這對維護民事公益訴訟屬于民事訴訟整個完整體系，不影響民事訴訟是平等主體間解決糾紛的程序這一基本屬性都是至關重要的。

2.對法官釋明權加以限制，堅持約束性辯論原則

《環境公益訴訟解釋》第九條、《消費公益訴訟解釋》第五條規定：“人民法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求”。由此可知，在民事公益訴訟中法院擁有釋明權，且該釋明權明顯偏向于原告一方。一般而言，法院的釋明權應當是要嚴格約束的，正如日本學者谷口安平所說：“以什么樣的事實作為請求依據，又以什么樣的證據證明所主張的事實存在與否，都屬于當事人意思自治領域，法院應當充分尊重當事人在這一方面的自由”①參見 ［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍，譯，中國政法大學出版社，2002年版，第139頁。。不可否認立法者制定這兩條關于法院釋明權的司法解釋旨在盡可能事無巨細保護公益，但只要細究就很容易發現其不合理之處和上述法院不予受理被告反訴司法解釋的弊端殊途同歸。其不合理之處顯而易見，除不利于公益訴訟中原被告之間平等對抗外，與《民事訴訟法》第十二條規定：“人民法院審理民事案件時，當事人有權進行辯論”，即民訴法辯論原則的精神實質也相背離。此外，原告在法官行使釋明權后變更、增加其訴訟請求，對被告而言存在訴訟突襲的潛在威脅，不利于其及時對檢察機關的進攻進行防御。基于這樣的思量，民事公益訴訟中對法官釋明權加以限制，堅持貫徹約束性辯論是十分切實且必要的。

（二）加緊完善相關法律和司法解釋以細化訴權與監督職責的界限

1.在訴訟法中增加明確檢察機關兩職權的專門條文或者款項

《民事訴訟法》第五十五條關于檢察院補充性提起公益訴訟是2017年民訴法修改的新增內容，盡管存在諸多爭議，但總歸民訴法已經采納，由于實行的時間還不長，難以在未來不可知的時日里找到可以替代其的更優制度，故檢察機關補充提起民事公益訴訟制度依舊會繼續實行。檢察機關作為公益訴訟主體最主要的問題是檢察機關的法律監督職能和公益訴訟起訴人職能相沖突，而面對這一問題民訴法又不存在明確檢察機關兩職權的專門條款，故在實際的民事公益訴訟中檢察機關、法院以及雙方當事人都沒有一個可以清晰鑒定檢察機關兩種職權的行為準則，難以踐行并取得實際效果，故亟待立法機關盡快制定條文予以明確檢察機關兩職權的界限，補齊這一法律空白。

2.出臺相關司法解釋，進一步細化檢察機關兩職權間的界限

在法律尚未成熟的時候，出臺相關司法解釋，進一步細化檢察機關的兩種職責是必要的。劉星在《西窗法雨》中說：“人們制定法律，就是希望社會有個秩序，有些方圓”①參見 劉星：《西窗法雨》，北京出版社，2013年版，第2頁。。出臺相關細化檢察機關兩種職責的司法解釋的首要目的當然在于此，其次通過司法引領、帶動更深層次的立法，這對于權衡檢察機關兩種職責會起到高屋建瓴的作用。

（三）健全公益訴訟機關組織的原告資格制度

1.有步驟地探索縣級公益訴訟原告資格制度

公益訴訟原告資格受到現行《民事訴訟法》與《環境保護法》的雙重限制，公民個人訴訟被擱置于外②參見 胡印富、張霞：“公益訴訟的司法圖式及其反思”，載《山東社會科學》，2019年第12期，第125頁。。且《民事訴訟法》規定檢察機關提起公益訴訟具有補充性，即只有在有關法定機關或者組織不提起訴訟時，檢察機關才能夠作為公益訴訟起訴人提起訴訟。同時《消費公益訴訟解釋》第一條規定，能夠作為原告提起消費公益訴訟的協會為中國消協和省一級消費者協會，也只有效力最高的法律以及全國人大及其常委會授權的機關和社會組織才能提起消費者公益訴訟；《環境公益訴訟解釋》第二條規定：“依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，可以認定為環境保護法第五十八條的社會組織”。通過上述可知，能夠提起民事公益訴訟的主體基本上都是市級及以上具備相應條件的有關組織。同時根據《民事訴訟法司法解釋》第二百八十五條規定，訴訟案件應該由中級以上人民法院管轄，相應的能夠提起公益訴訟的檢察機關也是與之同級的市檢察院。總之，縣區一級的機關和組織是無權提起民事公益訴訟的。然而，隨著經濟發展和社會進步，在縣轄區內公益侵權案件愈演愈烈，而市級及其以上的機關或組織很難逐一提起訴訟，這樣勢必會增加檢察機關作為公益訴訟起訴人的出庭率。如果能夠有步驟地探求在縣區一級準許有關機關和組織也能夠享有民事公益訴訟起訴的資格，那么公益侵權糾紛可以很大程度地由基層機關或者組織作為原告提起訴訟，即使有漏網之魚也能夠由市級或者以上的法定主體提起訴訟，這樣檢察機關就仍可以恪守法律監督職責。

2.嚴格公益訴訟機關組織的職責和不作為責任

公益訴訟中法定提起公益訴訟的機關或組織負有及時提起公益訴訟的義務，而未及時提起則由檢察機關補充提起訴訟，而對于其怠于履行義務則并沒有相應的懲處機制。根據德國刑事古典派代表人物費爾巴哈的心理強制說可類知，在沒有懲處機制的情況下，各法定提起公益訴訟的機關或組織積極履行義務的可能性會有很大降低，需要由檢察機關提起公益訴訟的案件也會相應增加。對于衡平檢察機關的兩種職責，一個重要的解決方式是減少檢察機關的起訴率，在我國目前沒有嚴格劃分公益訴訟機關組織的職責以及其消極不作為所應當承擔的懲戒和責任的背景下，完善對法定提起公益訴訟的機關或組織的配套懲戒，會大幅降低檢察機關的起訴率，從而間接起到權衡檢察機關公益訴權和法律監督職責的作用。

（四）借鑒國外公益訴訟原告資格制度的相關立法經驗

他山之石，可以攻玉。在民事公益訴訟制度的發展和完善進程中，國內完全可以在本國實際基礎之上，借鑒西方發達國家已經日臻成熟的民事公益訴訟制度優秀經驗，取其之長補己所需。譬如有條件地試點像美國所允許的公民提起私人公益訴訟①參見 劉藝：“美國私人檢察訴訟演變及其對我國的啟示”，載《行政法學研究》，2017年第5期，第70頁。，這可以較好地激發公民保護公益的熱情和責任意識，對于當前我國公民普遍缺乏保護公益意識具有教科書式的引導作用，同時也利于預防較大頻率“公地悲劇”的發生。另外，德國的團體訴訟也比較契合國內實際，即將公益訴訟信托給有關法定團體②參見 謝偉：“德國環境團體訴訟制度的發展及其啟示”，載《法學評論》，2013年第2期，第113頁。，這利于與我國當前民事訴訟法對于公益訴訟提起主體主要是法定機關和有關公益組織制度的銜接，減少檢察機關對公益訴訟案件提起的頻率，從源頭上衡平檢察機關公益訴權和法律監督職責。