議題管理視角下的涉警危機傳播應對策略

趙文輝

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

隨著信息技術的不斷發展，人們開始大量運用便捷的新媒體手段如抖音、微信、微博等社會化媒體表達訴求、點評時事，參與警務管理。當轉型社會的焦點和矛盾與警察發生了聯系，涉警事件的特定群體就成為輿情的焦點。眾聲喧嘩下，信息傳播如若管理不當，極易輿情泛濫，淹沒真相，導致網絡群體性事件的發生，甚至會使涉警事件處置的公正性、合法性在一定程度上受到輿情的鉗制。在這種傳播語境下，危機傳播（Crisisdissemination）作為一種面對危機事件所采取的旨在減少危機損壞程度的溝通信息、樹立形象的公關策略，顯得尤為關鍵。要進行危機傳播管理，提高應對突發事件、靶向處置輿情的水平，新媒體語境下議題管理手段的運用值得進一步探索。

一、議題管理在危機傳播中的作用

何謂議題？一般認為議題就是人們在社會溝通、交往中集中關注和討論的主題。希斯認為，議題就是不同利益相關者之間，對于某一項涉及公共利益的問題所持有的不同意見和爭論。一起眾人矚目的事件，往往包含多個議題，在環境急劇變化、眾說紛紜的新媒體時代，迅速界定出對組織可能造成影響的顯性議題或者核心議題，全面了解、協調、引導組織所有的策略、計劃和公關手段，對影響組織與其公眾關系的公共政策問題進行預測、確認、評估和反應，從而使議題的導向處于自己的掌控之下，使事情朝著組織希望的良性方向發展，就是議題管理。因此，議題管理在危機傳播中可以發揮重要作用。

（一）預防危機的發生

解決危機的最好方法，是事先防備，而不是事后補救。議題管理的本質就是“了解、動員、協調與引導組織所有的策略與政策規劃，及公共關系手段，以有效地影響目標人群或相關組織。” 也就是說，議題管理者通過對信息的整合分析，在所收集的信息中發現有價值的信息，預測公共輿論的走向，這是議題管理的基礎。這種議題的整合分析可將危機傳播延伸至危機發生前，擴大了思考范圍，使組織可據此判斷是否會因此引發危機事件，為下一步工作提供信息支持，提前做出應對。在危機中期、后期也能更加胸有成竹、有條不紊地進行傳播管理。

（二）引導輿論的走向

議題參與的低門檻導致了參與人群的復雜性，涉警事件參與人如果從各自的經歷、經驗甚至是臆想來表達自己的觀點，就導致議題的發展走向難以把握。特別是涉警事件往往是一些涉及群體利益或者關乎當事人生死攸關的事件，不同媒體為贏得高關注度和高轉發率，會給這一事件貼上許多標簽，各類議題會以無序甚至無良的狀態存在，以引起不同人群的共鳴。一旦關注的人數達到一定數量，輿論的嘈雜喧囂就會給公安機關造成較大的壓力。議題管理作為一種主動型的管理手段，可以整理分析所收集到的信息，對議題的走向進行預測，通過組織相關專家學者開展討論、召開聽證會、開展信息管理等方式，與利益相關者平等對話，尋求解決危機的有效方式，使之向對公安機關有益的方向發展，為警務管理創造良好的輿論環境。

（三）促進危機的解決

現代信息社會環境下，傳播格局發生了很大的改變，網絡輿情信息經常被微信、微博、抖音等新興傳播媒介快速傳播，使輿論呈現出多層級和多向傳播。這種無序傳播具有一種為公眾設置“議事日程”的功能，廣大用戶極易通過不同媒介的宣傳傳播而“先入為主”產生一些認知上的偏見和誤解，這種偏見和誤解積累到一定程度會激化事件和矛盾，造成危機涌現。公安機關的議題管理者在適當的時機迅速介入，“主動出擊”去整合資源，在危機不同階段傳播大眾所關心議題的信息，賦予各種“議題”不同程度的強化，對輿情信息進行甄別辟謠，來引領公眾判斷，阻止恐慌或偏見的蔓延。同時靈活地運用一些策略技巧，使公眾更好地了解涉事方，獲取事件真相，排除不利影響，優化傳播效果，促使危機處理順利進行。

（四）提升組織的形象

在傳統媒體時代，主流媒體的曝光度一直是塑造公安形象的傳播主體。而在新媒體時代，官方話語權開始下放，形象傳播方式發生巨大變革。公安機關可以利用新媒體，采用多種傳播手段和議題管理方式，讓公眾了解組織決策細節，將公眾從對涉警危機事件的聚焦引導到對主流價值觀以及公共利益的關注上，提升警察的滿意度和公信力。組織還可以通過議題設置擴大開放式話語模式，加強警民互動，激發價值共鳴，為組織創設良好的輿論環境，樹立良好形象。

二、當前涉警危機傳播的不足之處

近十年來的涉警網絡輿情，既有網絡輿情的普遍特性，又因涉警危機事件往往事關公眾切身利益，涉及話題敏感，其警察主體的特殊性而產生了特有的區別于一般輿情的特征，如曝光的負面內容多、正面肯定少；公眾指責質問懷疑的時候多，支持同情的時候少；圍觀人員斷章取義、混淆視聽的時候多，冷靜下來撥開云霧、辨別真偽的時候少；參與討論關注的人數多，負面影響持續時間久等等，說明公安部門在危機傳播方面還存在著一些不足。

（一）危機傳播的管理意識不夠濃厚

涉警危機事件的發生一般會伴隨著一個或多個話題在社會上擴散和蔓延，加劇危機升溫。但部分警務工作人員危機傳播管理意識不夠強，對網絡輿情的發生、發展以及可能帶來的負面影響缺乏足夠重視。個別公安機關輿情處置思維僵化，在輿情事件爆發后，仍不理不睬，寄希望于能夠掩蓋事實真相、阻礙消息傳播，使一些完全可以避免炒作、減小損失的危機事態一發不可收拾。“贛州監獄6年8人死亡”事件，從2014年11月輿情危機出現，到2015年2月輿情危機達到巔峰，期間監獄部門在處置輿情危機過程中表現出的淡漠、滯后、被動，正是不重視危機傳播管理的一個實例。

（二）危機傳播的應對機制不夠健全

一般來說，網絡公共危機傳播分為網民爆料、大V轉發、傳統媒體跟進這三個階段，目前公安機關的危機傳播應對在這三個階段都存在這樣那樣的問題。在“網民爆料”的第一階段，大多數沒有建立高質有效的危機處理機構，缺乏對危機臨界信息的分析研判，不能第一時間對網民爆料引起足夠重視；在“大V轉發”階段，缺乏對事件相關利益群體和“圍觀者”“心懷叵測者”等不同心態公眾的歸類分析，缺乏對事件熱度、發酵趨勢等輿情走向問題的分析研判，不能很好地引導輿論走向；在傳統媒體跟進階段，一些公安部門仍習慣于危機傳播管理的“單向信息控制”模式，寄希望于動用行政手段去強行處理問題，沒有利用傳統媒體發出自己聲音的主動行為。究其原因，是絕大多數公安機關沒有建立互聯網輿情監測及智能分析的大數據服務平臺。即使部分公安機關設立了這個平臺，也沒有完善圖片影像識別、小視頻監測、事件溯源、分析報告機制，危機應對的防火墻構筑也不夠牢靠。結果就是在輿情危機面前，無法快速準確尋找危機傳播的切入點，做好干預危機事件、有針對性地展開危機應對工作的準備，只能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，導致輿情的此起彼伏。

（三）危機傳播的專業人才十分缺乏

“涉警輿情通常是以電子數據的形式傳播于各大媒體平臺和社交軟件中，并兼具傳播范圍廣與傳播速度快的特點。” 但目前公安機關開展危機傳播的技巧手段未能與時俱進，基層公安機關采取傳統的人工數據采集與分析手段居多，對電子數據的處理缺乏積極性和適應性，很少配備處置海量涉警輿情數據的專業人才，無法針對群眾常用的媒體社交平臺進行實時監控。一些公安機關重視開設政法微博、微信公眾號，但除了在上面發布警情、通報案情、提供一系列便民措施外，沒有把它們變為收集輿情、設置議題、引導輿論、樹立形象的主陣地。例如2019年7月發生的“湖南衡陽看守所所長夫婦打人事件”，一些網民掐頭去尾，歪曲放大民警打人行為，稱被打者為“無辜市民”，只字不提被打者先猥褻女童、后毆打女童母親的不法行徑，導致信息失真，公安形象受損。就是因為缺乏危機應對的專業人員，傳播管理的方式單一，關鍵時刻缺乏集體發聲，不知如何發聲，導致未做到處理危機事件與維護形象有機統一。

三、議題管理視角下的涉警危機傳播策略

基于“多元、開放、共享”的互聯網精神所產生的溢散效應和共鳴效應，危機事件的傳播廣度和傳播強度都達到了一個新的量級。在這種新的傳播語境下，多元主體在突發事件的管理中出現了激烈的博弈。“從議程設置到議程建構的理論發展脈絡，揭示了‘誰在設置議程’和‘怎樣設置議程’的內在機制，公共關系和危機管理學科借鑒了這些理論成果，并將之系統應用到社會組織的議題管理中。” 議題管理作為一種有效的資源管理，對任何一個組織的影響都是不可低估的，對公安機關更是如此。重視議題管理視角下的危機傳播策略，十分重要。

（一）開展議題前置管理，做好預警傳播

議題前置管理，是以媒體信息為重點，對信息進行綜合整理、分析，了解公眾想法，確定目標群體，并加以科學的預測，進行深入解讀，發現問題本質，確定議題的發展背景以及現狀，預測可能造成的影響，分析潛在危機。

要做好議題前置管理需要做好多項準備。首先，要切實提高議題預警意識，明了議題前置管理對輿情管控工作的必要性和重要性。其次，要從政治素養、專業素養、人員數量等幾個方面加大專業輿情監測人員的培養力度。三是做好輿情數據采集—輿情數據分析預測—輿情預警發布這項系統工程。所謂輿情數據采集和預處理，即根據輿情的工作需求，從網絡媒體上浩瀚的大數據中，多元化地、廣泛地尋找特定主體，了解各群體的利益訴求、參與度及規模，弄清主要公眾和次要公眾，及其關注的話題和焦點問題；輿情數據分析預測是針對相關利益群體進行輿情態勢綜合評判，對諸多突發事件和輿情進行主題識別，然后對輿情主題進行情感分析和語義辨析，生成相關的焦點或熱點，再進一步對這些焦點熱點問題進行前瞻性判斷或理論假設，繼而分析議題走勢及對各方利益相關者可能產生的影響，一旦監測到不利的議題或可疑的線索，立即將預測結果傳導給相關部門，以便管理者對事件的起因、發展有一個較為清楚的認知，從中尋找策略的切入點。輿情預警發布，是根據預測結果發布預警議題走勢，做好干預議題的準備，最終形成相應政策或對策，有針對性的展開危機應對工作。2019年11月人民網推出的“公安輿情CPU”“以“智能平臺+處置手冊+指標體系”的形式，開啟公安輿情應對處置新模式，打造集事前風險研判、事中處置參考、事后效果評估于一體的全鏈條產品” ，為議題前置管理提供了很好的互聯網+工具，可大大提高輿情處置效率。

（二）主動設置媒體議題，引領傳播方向

在公共危機事件的傳播過程中，“議題”本身是具有一定的人為性的，只要“成功影響了媒體議程，就有望影響到公眾議程，因此組織爭相競爭和媒體合作的機會，以獲得通向公眾的渠道”。 據此，所以當危機來臨，危機管理主體要主動設置媒體議題，使自己成為信息源。信息源是個人或組織為自身需要而通過各種途徑獲得的信息的來源，只有主動快速地成為信息源，才可以為危機事件處理贏得先機和話語權。而且，各類議題常常呈現出一種無序存在并相互包含、相互排斥的狀態，即“議題”之間會相互競爭，各類不同的受眾群體對各類議題的關注度，也會有差異，危機傳播管理者加強對“議題信息”的管理，設法使某些特殊議題與公眾議題產生交互作用之間，把議題的發言權、引導權和解釋權牢牢掌握在自己手上。

要成為信息源，要想法進行議題培養，使自身成為故事（議題）的講述者。一般而言，議題建構過程分為起源期、成熟擴大期、效果形成期三個階段，議題從初步形成—媒體對議題進行規模化傳播，公眾介入議題，參與互動—議題對媒體、受眾的認知產生較大影響，對組織有利的輿論環境形成。在這個過程中，議題管理者要不斷對自己的故事進行傳播、維護、更新，不斷對事件的發展過程、處理方式進行解釋說明，努力讓自己的議題不斷發酵、擴大，在眾多社會議題中確立主流地位，獲得公眾認可，使輿論風向朝符合自身利益的方向發展。

要進行議題培養。首先，警務管理者要根據已有“議題”的內容以及類型方向，去選擇合適的媒體。一是將事件的背景資料、事實數據等傳遞給主流媒體，進行深度溝通，讓主流媒體進入自己的議題，提升傳播的公信力。二是要盡快將事件的可述性部分傳遞給如BBS版主、公眾號、博客、抖音、快手等新媒體，以盡快獲得廣泛的輿論支持。三是在議題管理的實施中，警務管理者要選擇那些影響力強、觀點鮮明、善于交流的記者，積極與之進行信息的互動與溝通。既堅持自己的觀點不被改變，又要設身處地從媒體的角度思考問題，抓大放小，求同存異。引導記者寫有利于自身議題的文章，或者寫不與自己議題唱反調的文章，或者寫能夠轉移公眾對不利議題注意力的文章，以避免議題的惡化。這些文章即使不能發布在記者們所供職的媒體上，只要能在記者的公眾號或博客發布，一樣能達到公關傳播的目的。四是利用警察自媒體發聲，也是非常有效的選擇。在涉警輿情事件中，一批帶有官方認證的警察自媒體，如微博@椒江葉Sir、@沈陽網警小胖、@法醫秦明、@江寧婆婆、@傳說中的女網警，微信公眾號“瓜爾佳”“阿S工R”“貓眼看天下”等，在社會上頗有影響力，可通過他們及時將事件通過文字、圖片和視頻上傳網絡，發表個人看法，引導議題走向，助推真相還原，樹立警察形象，發揮公安機關官方媒體無法替代的作用。

（三）準確了解公眾訴求，抓實議題內容

在危機事件發生后，媒體和公眾渴望知道真相。因此，公安機關當務之急是弄清事情原貌，了解事實真相。要把自身的事實框架建構輸出給媒體，確定事件主基調，為突發事件提供核心解釋，以此來改變公眾因認知不平衡或者信息不對稱而出現謠言肆虐的狀況。輿情數據分析預測是針對相關利益群體進行輿情態勢綜合評判，是一項比較復雜的工作，要對諸多突發事件和輿情進行主題識別，然后對輿情主題進行情感分析和語義辨析，生成相關的焦點或熱點，然后對這些焦點熱點問題進行前瞻性判斷或理論假設，繼而分析議題走勢及對各方利益相關者可能會產生的影響，一旦監測到不利的議題或可疑的線索，要立即將預測結果傳導給相關部門，以便管理者對事件的起因、發展有一個較為清楚的認知，從中尋找策略的切入點。同時提供一個平臺，回應公眾關切的熱點，鼓勵公眾自主討論、相互說服，引導他們求同存異，丟棄偏離事實軌道的“猜想”與“隱喻”，接受或相信管理方提供的事實框架。

其實，媒體和公眾渴求真相的落腳點，在于公眾的利益和訴求是否得到回應、重視和解決。正如胡百精所言：“何以順應、撫慰公眾正當的價值訴求，化解其非理性沖動，已成為危機傳播管理的一項基本任務” ，所以要準確把握公眾訴求和主流民意，通過主動而多元的議題設置，開展立體化、多層次的互動，讓不同需求的相關利益群體說出他們的訴求，讓更多的意見被重視，更多的聲音被傾聽，從而更清晰地顯現主流民意。了解清楚公眾的訴求后，應敢于尊重公眾的合理訴求，講清事件處理方式和處理進程，以真誠的態度和不推諉不敷衍的作風贏得公眾好感。

2015年5月2日，黑龍江省綏化市慶安縣農民徐純合帶著母親和三個未成年的孩子出行，在慶安火車站與警察李樂斌發生沖突，將自己女兒扔向警察，并搶奪警械槍支，被擊斃。事發后，公眾指責警方欺侮弱小、濫用警械、不當執法、要求嚴懲兇手的言論沸沸揚揚。一開始慶安政府方面最初對此并不以為然，鐵路公安處、綏化市委宣傳部、慶安縣委宣傳部，均無人對公眾訴求和主流民意進行公開回應。隨著輿論升級，公眾的聚焦點集中到了民警當時用槍的正當性和必要性，甚至新華社也發文質疑。面對媒體和公眾的訴求，唯一的做法就是回應和解決。于是檢察機關迅速介入調查，警方公開了現場監控錄像，并邀請更權威中立的部門和專家參與調查，通過對近100名旅客群眾、60多名現場目擊證人的逐一調查取證，查清了事實，對公眾關注的民警當時用槍的正當性和必要性作出了合理合法的解釋，才逐漸平息了輿論。這一事件的處置，告訴我們當危機事件來臨，不能因公眾“倒逼”才披露事實真相，要做的就是迅速界定出輿論傳播過程中對組織可能造成影響的顯性議題或者核心議題，如維護治安秩序議題、依法用槍議題、襲警議題、匡扶正義議題等等，讓價值傾向走在事實前面，讓理性分析超越感性認知，這樣才能避免公眾讓情緒遮蔽理智，讓感情影響判斷，才能保護公安執法權威，維護公安公信力。

（四）注意找準意見領袖，發揮積極作用

在涉警危機傳播中，“議題框架是由多元權利主體對其進行確立的，但是要找到所有主體對其進行議題引導是不可能實現的，我們只能精準定位那些最具價值的‘把關人’。” 通過“把關人”，警務管理者可以將現實中那些零散的、情緒化的、帶有明顯偏見的輿論集合在一起，提煉出理性的公眾意見，以期對社會公眾的認知、判斷和行為產生影響。這個“把關人”，就是在媒體上具有權威性或者號召力的意見領袖。

在新媒體時代，雖然多元、多點、多面的立體化全方位傳播越來越多，但在“二次傳播”中，意見領袖獨特的“解碼”作用不容小覷。郭慶光認為：“在傳播學中，活躍在人際傳播網絡中，經常為他人提供信息、觀點或建議并對他人施加個人影響的人物，稱為意見領袖。”意見領袖往往由兩類人構成，第一類是政府新聞發言人、媒體資深記者、行業專家、權威第三方等，這些人處于信息的上流位置，離信息源更近，主要代表政府和主流媒體的聲音，擔負著奠定輿論基調、把握議題高度的重任。他們以其權威解讀，發布觀點和立場，左右公眾對議題的看法和定調，成為影響社會輿論的一股力量。搞好與他們的關系，贏得他們的支持理解，必須全力以赴。

第二類是代表性記者、網絡大V等。這一類型的意見領袖往往產生于民間，關注公眾群體利益或者與公眾有著共同利益，因為與公眾之間那種“自己人”的歸屬感為意見領袖的作用機制提供了最大的效度保證。在危機來臨時，意見領袖的思維定式為網民提供了思考框架，意見領袖對危機事件發展的關注度可以使議題持續發酵，意見領袖對危機事件所持的觀點、態度可以左右危機議題的發展方向，可以沖淡、消散不利議題，形成強大的目標輿論環境，甚至于可以促使網絡議題的產生。因此，只要獲得意見領袖的支持，就贏得了他所屬的群體。所以，當危機來臨時，第二種類型的意見領袖最需要介入管理。警務管理者要通過各種方式積極溝通，以平等對話的姿態，感性訴求的方式，充分講解自己的立場、觀點；要允許意見領袖就輿情中的各種議題表達觀點，提出質疑，讓雙方議題展開充分的交鋒與融合，以達成共鳴，為自己建立第三方聯盟。即使不能達成共識，至少也要適時開展情感引導和互動，滿足其心理需求，來爭取意見領袖的同情，使其保持中立態度。對那些不太友好的意見領袖，切不可簡單粗暴地隨意標簽化，加以忽略隔離、抨擊否定；更不要企圖通過“水軍”的力量來對抗民意，消弭民間輿論。

（五）實施議題整合傳播，打造統一陣營

要想緊握危機事件中議題設置的主導權，不論在危機議題管理的任何階段，對傳統媒體和新媒體資源進行整合傳播，讓二者實現功能互補，信息互遞，乃是萬全之策。也就是說，開展涉警輿情應對，應該實施議題整合傳播，對議題管理進行統一整合管理。

所謂整合傳播，是指運用各式傳播工具，“通過任務分工集體達成既定傳播目標的信息傳播運用方式，以提供明確、連續、一致和效果最大的傳播影響力” 。

基于這個理念，危機中的議題整合傳播首先要整合相關的危機傳播管理者。從內部來說，不能將輿情工作設定為宣教部門、公關部門、辦公室等單一部門的工作，而要和其他責任主體共同規劃突發事件應對議程，統一指揮，統一協作聯動，避免出現輿情處置中的多頭指揮、流程不明、職責凌亂、低效低質等問題；從外部來說，要建立完善多部門輿情聯動應對體系。如加強與政府、檢察院、法院等部門的合作，完善信息互通；積極爭取“意見領袖”和專業權威人士支持，共同攜手交流、制造、打磨議題，打造統一戰線。

其次，危機中的議題整合傳播還要求在選擇具體傳播方案時，綜合分析不同的傳播主題，針對差異化的傳播途徑、傳播工具，進行篩選、組合，利用全媒體渠道，如廣告、公關、微博、微信、新聞媒體等媒介資源的跨媒體聯動，讓新聞快餐和深度報道互為補充，在媒介系統中產生一連串報道上的連鎖反應，引發媒介“共鳴效應”或者“溢散效應”，形成“網絡爆料—新興媒體呼和—主流媒體跟進引導—統一共識形成”的模式，跨媒體開展強互動、多層次、集束性、快反饋的傳播活動，以媒介融合促進議題融合，以實現傳播效果最大化，從而獲得更有價值、更有效率的輿論引導效果。

總之，數字技術的飛速發展，新媒體的崛起，衍生出了許多助力信息傳播的新技術，使危機傳播管理遇到了前所未有的挑戰。2019年3月，《求是》雜志發表習近平總書記關于《加快推動媒體融合發展，構建全媒體傳播格局》的重要講話，指出要“深刻認識全媒體時代的挑戰和機遇”“全面把握媒體融合發展的趨勢和規律” 。據此，在涉警危機管理過程中做好議題設置，強化議題管理，實現用“議題”引發輿論，用“議題管理”形成輿論，進而管理輿論的傳播目標，既能提升公關傳播效果，又能從根本上破解傳統傳播管理操作方式上的瓶頸，實現警隊管理者、公眾、媒體的議題一體化發展，維護社會和諧穩定，實現社會責任和經濟效益的最大化。