公安派出所消防監督職能的嬗變與完善對策研究

鐘 校

（中國人民公安大學，北京 100038）

近年來，隨著國民經濟的發展和城鄉一體化進程的逐步加快，城鄉社區的消防形勢越來越嚴峻。公安派出所作為第三級消防監督管理工作的主體，在火災隱患排查、消防安全監督方面有著重要的作用。自新中國成立以來，涉及公安派出所消防監督職能的法律規范性文件在監督內容、監督形式上都有不同的側重點。

一、公安機關消防監督法律規范的漸進發展

制度包括正式或者非正式的程序、規則、規范和慣例。經濟法學家林毅夫認為：“制度變遷發生的緣由是制度供給與需求不平衡時，人們在潛在利潤的追逐和國家在追求租金最大化和產出最大化目標下，通過政策法令實施強制性變遷的過程。”[1]換而言之，公安派出所消防監督職能所涉法律規范的變化則直接影響著職能的變化。新中國成立以來，不僅在國家立法層面還是在地方立法層面，與公安派出所消防監督職能相關的法律文書數量非常龐雜。為了更準確的預測未來一段時期內公安派出所消防監督職能的發展規律，本文將新中國成立以來由全國人大及其常委會、公安部等機關所制定、實施的《中華人民共和國消防法》、部門規章等進行梳理，通過上述相關法律條文以窺探在某一時期公安派出所消防工作的主要側重點。

表1 新中國成立以來涉及公安派出所消防監督職能法律規范文本匯總

（一）公安派出所消防監督職能的肇端

1957年11月由全國人大常委會所批準實施的《消防監督條例》第二條規定，消防監督工作由各級公安機關實施并明確規定了消防監督機關所需要承擔的任務，這也是公安機關消防監督職能首次被國家立法機關所制定的法律規范所確定，為之后相關法律體系的完善奠定了基礎。在這個時期，公安機關所承擔的消防監督職能過于龐雜，除了需要對各機關、單位進行消防安全檢查外，還需要進行消防科學技術研究工作，擔當部分單位的消防監督工作，例如交通運輸部門的火車、飛機、船舶以及礦井地下等單位的消防監督工作主要由各單位主管部門負責，公安機關則予以協助。[2]1963年公安部頒布實施的《關于城市消防管理工作規定》指出要落實消防監督“三級管理”制度，而公安派出所作為第三級監督實施單位的地位也被規范性文件明確。[3]

（二）公安派出所消防監督職能不明

文化大革命期間，黨和國家機構受到嚴重沖擊，原先所制定的條例和規定也不再執行。直至改革開放后，國家工作中心從以階級斗爭為綱轉移到以經濟建設為中心，1984年5月11日，經第六屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議批準，國務院公布實施《中華人民共和國消防條例》（下稱《條例》），確定了“預防為主，防消結合”的總體工作方針。《條例》首次確定縣級以上公安機關設立消防監督機構的制度，并且在監督內容和監督范圍上與1957年的《消防監督條例》有明顯區別。監督內容主要體現在增加了進行消防教育、監督檢查建設項目在設計和建設中執行有關建筑設計防火規范的情況、對消防器材、設備的生產，在規格、質量方面實行監督等。《條例》在公安機關消防監督范圍上有一定的限縮，新增了對于人民解放軍各單位、國有森林等單位的消防監督職能，去掉了對交通運輸部門的火車、飛機、船舶等單位的監督職能。雖然已經明確了消防監督的主體，但是還未形成包括公安基層派出所在內的消防監督體系。當時，各消防監督機構已經不堪重負，除了負責日常的消防教育工作、火災調查工作外，還需領導消防科學技術研究工作，鑒定和推廣消防科學技術研究成果，在實踐中不利于消防監督工作的長足發展。20世紀90年代中后期社會局勢趨于穩定，1997年公安部召開的全國公安工作會議明確提出要淡化打擊職能，轉變為治安防范和管理為重心，但對公安基層單位消防安全職能沒有做出規定。

（三）公安派出所消防監督職能的發展與成熟

1998年10月1日，我國首部《消防法》（后于2008年10月28日、2019年4月23日修訂）予以施行，《消防法》第二十三條至二十四條明確規定了公安消防機構應當對機關、團體、企業、事業單位等火災預防工作開展監督，不論從法律的制定機關還是法的效力來看，為公安機關加深消防監督主體地位奠定了基礎，現行的消防監督管理制度初步確立。公安機關消防監督管理的法律依據除了國家立法機關所制定的法律、法規外，還包括國務院部門的規章。《消防法》是公安機關進行監督管理所依據的根本大法，而同年依據它所制定的《消防監督檢查規定》（公安部第36號令，后修訂為公安部73號令、107號令、120號令）則是對公安機關消防監督職能進一步明確和細化。《消防監督檢查規定》首次以部門規章的形式提出公安派出所應當對居民住宅區的管理單位、居委會、村委會履行消防安全監督職責的情況進行檢查，不僅明確了監督主體下沉基層的發展方針，而且對檢查的形式與檢查的內容進行了細致的解釋。2004年修訂的《消防監督檢查條例》（公安部第73號令）指出公安派出所消防監督檢查工作可以由各地方公安機關參照規定自行作出，各省（市、自治區）派出所消防監督職能也開始了多樣化發展。[4]2007年5月公安部出臺的的《公安派出所規范化建設規范》再次確定了派出所參與火災治安災害事故的預防工作。

2008年版《消防法》首次以部門法的形式明確了公安派出所消防監督的管理職能，明確指出公安派出所可以承擔部分消防監督以及消防宣傳教育的職責，使得之前所頒布的《消防監督檢查條例》有了明確的法律依據。歷經國務院機構改革后，全國消防機構正式由各級應急管理部門開始管轄，2019年公布實施的新版《消防法》則延續了對公安派出所消防監督職能的基本要求，截至2020年底全國31個省（市、自治區）政府以及公安機關為了加強消防監督管理工作，[5]以《消防法》為根本依據，結合轄區內消防工作實際都全部制定了基層派出所日常消防監督單位的界定標準。

二、公安派出所消防監督職能嬗變的邏輯與內在動因

公安派出所消防監督職能的嬗變并非不具備隨機性，其發展的必然有著自身的邏輯，換而言之，社會環境的變遷、客觀現實的需求都影響著這些職能的完善和發展。以下擬對其發展的過程、規律、現實需求進行分析。

（一）公安派出所消防監督職能嬗變的邏輯

公安派出所消防監督職能的轉變在1957年至2021年歷經三個發展階段，每個不同的階段都有著不同的歷史背景，在實踐中需要完善的制度也有所不同，因此在各個發展階段也有著不同的工作重點。

第一階段（1957年-1963年），是公安派出所消防監督職能的開端。在這一階段中，雖然國家經濟、物資在穩步增長和集中，但是在消防組織和業務技術水平方面還無法滿足客觀的需要，由于防范不嚴、制度松懈，部分單位發生了嚴重的火災事故，給國家和人民生命財產帶來了巨大的損失。這一階段，公安機關消防監督職能歷經了從初步形成到部分落實再到基層公安派出所的轉變，并且，這些職能主要體現在一些正式的法律規范性文件中，以著力完善公安消防機關的消防監督機構為主，確保消防監督“三級管理”制度落實到位。

第二階段（1964年-1998年），是公安派出所消防監督職能不明確的階段。這個時期的公安工作主要以治安管理為中心，以戶口管理為基礎，實行屬地原則“以塊為主”，基層工作并沒有得到進一步的重視，這其中就包括日常的消防監督工作。這一期間所出臺的一系列消防安全法律規范性文件對基層派出所消防監督工作具有一定的削弱性，始終沒有明確公安派出所在消防監督的過程中可以或者應當扮演怎樣的角色，這一現象也直到1997年“蘇州會議”的召開才有所改善。

第三階段（1999年-2021年），是公安派出所消防監督職能發展與成熟的階段。公安派出所工作在這個階段開始由原先的“重打擊、輕防范”向“以治安防范和管理為重心”逐步轉變。這一階段，從頂層設計到基層落實，公安派出所消防監督的職能不斷趨于完善，同時也衍生出一些不可忽視的問題，譬如職責劃分不清、法律規范不明確、民警素質普遍低下等。這個階段公安派出所消防監督職能以問題為導向，開始逐步完善與細化。

綜上所述，可以發現公安派出所消防監督的職能歷經了“形成-削弱-發展與成熟”的趨勢，顯而易見，這些變化的趨勢都與問題的出現以及社會環境的變化息息相關。

（二）公安派出所消防監督職能嬗變的內在動因

公安派出所承擔部分消防監督職能就是為了解決當前社會條件下引發消防事故的各類消防安全問題。它所呈現出“形成-削弱-發展與成熟”的變化特征也絕非偶然，其必定收到某些內在動因的驅使。

1.資源配置不足與法律規范之間的矛盾

法律法規實施的初衷是為了使公安派出所消防監督工作能在合理邊際內運行。2012年公安部頒布的《消防監督檢查規定》（第120號令）雖然對派出所消防監督任務作出了明確規定，但如今公安派出所履行消防監督職能仍缺少必要的人力、物力、財力等基本要素。在現有的消防監督體制機制下，2020年全國消防救援隊伍接報火警25.2萬起，接警出動128.4萬起，這已是連續兩年超過120萬起，[6]由此可見，應急管理部門消防救援機構工作壓力逐年增加，這也是公安派出所分擔部分消防監督職能的重要原因之一。如今，公安派出所承擔著一線治安行政、刑事司法的任務，其業務范圍廣泛，在警力、員額極其有限的情況下，很難完成上述法律規范中的消防監督任務和要求。公安派出所日常消防監督檢查的單位范圍覆蓋各行各業，但如今法律規范”一刀切”式的做法已難以使得公安派出所在兼顧打擊犯罪、維護治安的情況下分配更多時間和資源來完成消防監督工作，在實踐中，部分派出所轄區內消防安全重點單位和人員密集場所較多，很難滿足“對其日常監督檢查范圍的單位，每年至少一次日常消防監督檢查”的法定要求。法律規定，公安派出所應當及時發現有嚴重威脅公共安全的火災隱患，在日常工作中，礙于經費限制，多數公安派出所沒有配備開展消防安全檢查工作的必備工具。例如防火檢查儀，能有效檢測出室內可燃氣體濃度以及靜電量能聚集，被廣泛運用于對單位消防安全的初步監督檢查。但在實踐中，很多民警同志甚至不知檢測儀器的存在，輕視硬件設施的作用、重視主觀經驗的判斷，不按規章下發規范法律文書，無復查環節，僅通過簡單的走訪、詢問方式來判斷單位、場所是否存在火災隱患，從而使得這項工作流于形式，缺乏嚴肅性。

2.基層派出所消防監督行政裁量權的縮小

新版《消防法》規定公安派出所可以進行日常消防監督檢查以及消防教育與宣傳。縱觀消防監督整個環節，公安機關對行政相對人的處罰幅度十分有限，例如以《消防法》為根本依據所制定的《湖南省實施〈中華人民共和國消防法〉辦法》僅賦予公安派出所警告以及五百元以下罰款的處理，這致使公安機關在已經發現違法行為或消防安全隱患的情況下不能達到良好的處理效果。裁量權的縮小不僅體現在對行政相對人的處罰幅度上，還體現在對日常監督工作整體效率的影響中，對于公安機關已發現違法行為但未限期整改的情況，公安派出所必須根據《公安機關辦理行政案件程序的規定》移送消防救援機構進行處理，有的時候行政處罰決定一旦超過公安機關法定權限則需要民警同志在消防救援機構與派出所之間來回折返請示，從而大大增加這項工作的時間成本。

3.職業化背景下部門間消防監督分工不明

2018年，中共中央出臺《關于深化改革黨和國家機構改革的決定》，成立中華人民共和國應急管理部，同年11月，公安消防機構退出現役部隊。[7]國家綜合性消防救援隊伍的建立標志著消防救援機構向職業化發展邁出了堅實步伐。機構整體改制前，我國大部分縣級以上公安消防機構的編織屬于現役制度，這就致使原先的公安消防機構形成了從機構設置到人員任免相對封閉的獨立組織體系，政府、公安派出所、消防機構三者之間在消防工作上各行其事。因此，公安派出所與消防救援機構編織的差異化，導致了上級消防機構與公安派出所之間在消防監督業務方面工作溝通的阻礙。雖然在消防救援機構職業化大背景下這些情況有了一定改善，但是這樣的轉變仍停留在起步階段。在實際工作中上述問題主要表現為公安派出所在履行消防監督檢查職能時遇到無法處理的情況，不愿與消防救援機構聯系，消防救援機構在處理日常消防事物時，也沒有意識到主動與公安機關溝通。在實踐中，還存在著部分派出所領導和民警同志主觀意識上的錯誤，他們認為消防救援機構作為消防監督責任的最終落實單位，應當主動承擔所有的監督檢查任務，對于自身消防監督工作“選擇性”執法也是有一定法律依據的，這是因為《消防法》作為公安機關履行這些職能的根本法律依據明確指出：公安機關可以負責日常的消防監督工作，“可以”在法理中作為一種選擇性用語意為“可為”或“不可為”，由此他們就抱著多一事不如少一事的心態對這些工作放任不管。為了進一步細化監督職能，與全國各地的實際情況更緊密的結合起來，各省（市、自治區）立法機關也開始著力于制定在本行政區域內實施的地方性法規與法律性規范文件。但是，在如今的司法實踐中還存在著上位法與下位法矛盾沖突，下位法在積極嘗試擴大監督職權，而上位法沒有作出任何規定的問題，按照《立法法》第七十九條、八十條的規定，在不同位階的各種法律淵源中法律的效力高于規章，例如《廣東省實施〈中華人民共和國消防法〉辦法》第十四條指出，公安派出所應當在上級公安機關消防機構的指導和監督下履行下列消防安全職責。[8]2019年新修訂的《消防法》第五十三條規定公安派出所可以負責日常消防監督檢查。“應當”與“可以”兩者從法律效力上有明顯的區別，且前者比后者效力更高，是法定的必須如此，由此看出，公安派出所消防監督職能所涉及的法律淵源還亟需進一步系統化、規范化。

4.消防安全宣傳教育難以形成實效

通過多樣化、全面性的消防安全宣傳教育，能夠充分促使消防監督工作發揮基礎防范、動態管控的優勢。基層派出所覆蓋范圍廣泛，對于轄區內列管單位、“九小場所”、街道社區開展消防教育，能夠打通消防安全監督的“最后一公里”，扭轉消防工作在基層被動、斷層的不利局面。[9]在新媒體、短視頻、互聯網加速發展的今天，公安機關開展消防宣傳教育方式相較以往有著巨大的變化。截至2020年初公安政務新媒體和民警個人新媒體數量總體超五萬個，[10]新媒體有著傳播速度快、受眾范圍廣、形式內容多樣的優點，但是過于依賴互聯網容易致使部分弱勢群體、孤寡老人不能及時、有效地接受到信息。然而，往往這些群體所生存的空間存在著較大的消防安全隱患，根據筆者的走訪調查，他們所居住的房屋很多未通過建筑防火審核驗收，存在著防火間距不足、相互毗鄰、建筑布局不合理的缺陷，加之上述群體主要生活的社區居委會、村委會鮮有制定防火公約、消防意識薄弱，因此消防安全隱患極大。消防安全教育既要講究方法又要講求實效，工作實踐中，部分派出所對于消防教育工作是否達到應有的效果并沒有過多考證，僅僅滿足于“可觀的”宣傳教育次數，卻忽視了民眾接受的效果。

5.績效考核制度不完善

公安部早在公消〔1999〕290號文件《關于實施消防監督檢查工作若干問題的通知》第十條指出：關于公安派出所實施消防監督檢查的問題，依據《消防監督檢查規定》，應當將消防監督的工作納入公安派出所工作考核的內容。盡管在有規可依的情況下，大部分派出所將消防監督工作質量納入到了兼（專）職消防民警總體績效考核機制中，但是考核的對象總體占比過低，這使得部分民警同志喪失了對于消防監督工作的積極主動性，他們甚至將消防監督工作當作自己的“輔業”，抱著“不作為”的態度回避消防監督工作。同時，考核的內容在實際工作中也存在明顯漏洞，譬如，以數量評比代替質量評比，考核工作的內容大部分流于臺賬等。

6.消防民警專業素質普遍底下

消防監督工作涉及多領域多學科，既包括法律知識、管理知識，又包括建筑、電氣、化學還有滅火戰術方面的知識。[11]首先，在實際工作中，有的民警同志時常出現法律引用不規范、自身職能不清晰的錯誤，有的在對單位、場所例行檢查后填寫《消防記錄檢查》《責令整改通知書》時，所填寫的內容不能明確指出火災隱患，有的消防民警在監督檢查時不知檢查的范圍、形式和內容。再次，業務培訓缺位，公安新警入警培訓、轉業軍官和公安高等院校畢業生甚至沒有接觸過消防教育管理的課程，再加上基層科所隊業務繁忙，人員調動輪崗快，造成許多民警同志不能系統地、完整地學習消防安全管理的知識。

三、公安派出所消防監督職能的完善對策

（一）推動立法建設，實現法律規范的可操作性

公安派出所消防監督職能的發展離不開法律規范的制度性支撐，基層專（兼）職消防民警依法行政、依規行政則必須建立在法律規范能夠良好適應實際工作的條件下。雖然在部門法、部門規章的修訂中鮮有對于公安派出所消防監督職能修訂的體現，但是部分地方立法機關已經在完善派出所消防監督職能領域開始了新的探索。2017年發布的《湖南省公安廳關于進一步加強和改進公安派出所消防監督管理工作的意見》從組織建設、監督管理、職責權限、指導培訓、工作考評、保障投入等方面進一步強化了消防監督職能的可操作性。經過半個多世紀的實踐證明，傳統的消防安全“三級管理”體制將絕大部分管理難度大、安全隱患高的列管單位消防監督工作交給基層派出所負責是行不通的，地方政府部門應科學、合理地分配公安派出所消防監督管理的單位、內容、形式、范圍，這樣才能在越來越嚴峻的消防安全形勢下落實公安派出所的監督職責，讓法律規范不再是“一紙空談”。

（二）加大公安派出所對消防違法行為的處罰力度

行政權利的擴大化會使得公眾權利難以得到保障，但是對于行政權利的限制勢必使得警察在維護社會治安秩序中顯得乏力，因此需要在這兩者之間取得一個良好的平衡。前文提到，公安派出所在履行消防監督職能時發現安全隱患或者違法行為不能及時的作出行政處罰決定，這不僅造成了執法流程的中斷，還會嚴重打擊消防民警的工作積極性。行政權力并非憑空而來，只能依靠法律層面予以規范和保障。如今，全國各地消防救援機構對于處罰權限有了明確的規定，但公安派出所在履行消防監督職能時可以采取的處罰措施的法律淵源有且僅有《治安管理處罰法》，加之派出所處罰力度不大，行政相對人違法成本低，違法行為層出不窮，給派出所消防監督工作帶來一定的阻礙。在新形勢下，《消防法》《公安派出所消防監督檢查規定》等法律規范性文件應當進一步明確派出所的消防監督處罰權限，加大對于消防違法行為的處罰力度。如對于輕微的消防安全違法行為由各基層派出所做出處罰決定，對于嚴重的消防安全違法行為由縣區一級公安機關做出處罰決定，從而提高派出所執法效率，避免執法流程的中斷。

（三）明確消防監督工作主體職能與法律責任

首先，通過立法措施實現消防救援機構與公安派出所監督職能的“消”“防”分離。公安機關承擔消防監督以及對消防違法行為的行政處罰職能；消防救援機構則承擔現場滅火救援以及事故勘驗的職能。其次，完善地方性法規有關公安派出所消防監督追責機制。根據《消防法》規定，對于建筑工程消防設計審核以及部分單位場所投入使用前的消防安全檢查由消防救援機構負責，但是在實踐中，有的消防救援機構由于客觀工作的原因通過了對某些場所的檢查許可后發生了重大消防安全事故，其法律后果由轄區內基層派出所承擔，從而造成權責不一致的現象時有發生。故需通過地方性法規對行政許可的程序以及消防安全標準進行進一步的解釋說明以規范行政許可的主體。最后，完善消防安全事故責任追究倒查機制，明確“誰通過、誰負責”“誰許可、誰負責”的總體原則，確保責任追究到位。

（四）完善消防監督績效考核標準，提升基層民警綜合監管素質

落實消防監督績效考核制度的前提在于明確其在總體考核標準中的所占比例以及重要程度。第一，在條件允許的情況下，基層派出所應當進一步細化消防監督工作的考核對象以及合格標準，例如將消防監督專業知識以及專業檢測儀器操作、使用規范納入日常工作績效考核標準，并將上述內容納入新警培訓、警銜晉升、崗位調任的培訓內容，切實做到消防監督工作質量與民警的切身利益相掛鉤。第二，擴寬民警消防專業培訓渠道，例如，除了消防救援部門應當主動承擔對接基層派出所消防專業知識技能培訓工作外，高校教師，消防設施制造民營企業、單位也可以為公安機關提供必要的專業技能培訓服務，對于消防績效考核成績優異的民警同志要充分發揮其“傳幫帶”積極作用，充分保障消防監督職能專業化的持續性和有效性。

（五）依托社區警務戰略，探索消防監督群防群治新思路

消防安全產品屬于公共產品的范疇，它的特征決定了社會的每一員都應當公平地享用消防安全服務和資源。公安派出所管理的轄區能夠覆蓋全國大部分地區、輻射范圍廣，賦予其一定消防監督職能，能夠充分發揮派出所覆蓋范圍廣、熟知轄區內人員信息的優勢。目前，公安部對公安派出所的社區警務工作提出了“以社區為依托，立足社區，依靠社區，優化警力配置，明確工作職責，規范警務動作”的要求。公安派出所在社區消防工作的職責就是實行責任區消防民警包片負責，督促轄區單位、物業管理部門、居民委員會履行消防職責，開展防火檢查。在日常工作警力資源匱乏的大背景下，公安派出所要充分發揮社區消防群防群治的作用，督促轄區社區居民制定《消防安全公約》，積極組建社區消防安全知識志愿宣講團，拓寬消防安全教育的新路徑，推動社區消防安全文化的新發展。

（六）深化消防安全教育，夯實消防宣傳的社會基礎

消防安全工作注重“以防為主”，而開展消防宣傳教育、提高群眾消防安全意識能夠很好地緩解公安派出所監管壓力大的局面。如今，消防安全教育雖然已經廣泛開展，但是關于該職能在法律規范中的描述僅僅只是概括性、抽象性的規定，大部分公安派出所由于法律指代不明確、不細致，從而漫無目的地開展消防安全教育工作，不能將工作落到實處。首先，在教育宣傳的范圍上需要向城郊、農村地區進一步擴大。在實際工作中，由于農村聚集區距離消防救援機構路途遙遠，導致其接到火警不能及時趕赴現場，錯失黃金救援時間，往往大部分發生在城郊、農村的火災事故都是在村民自發組織的情況下開展先期自救的。加之農村住戶分散范圍廣、交通極不便利，基層派出所建筑消防審核漏管、不管的現象嚴重，從而進一步加劇農村地區住戶的消防安全隱患。[12]其次，在教育宣傳的形式上要傳統形式與互聯網宣傳相結合。前文提到，由于部分弱勢群體、孤寡老人很難通過互聯網獲取信息，從而導致上述群體接受消防安全教育的渠道缺失，由此可見，消防安全宣傳教育不能只講求傳播效率，還需與實際情況相結合，讓民警同志下基層、進社區，進一步擴大消防安全教育的覆蓋網。

結語

新版《消防法》已經出臺，在消防救援機構職業化改革背景下，基層派出所消防監督職能的可操作化已經成為當前發展的主要趨勢。本文基于對新中國成立以來所出臺、實施的相關法律規范進行分析、整理以及對部分公安派出所、居民社區、住宅樓的走訪調查以及觀察調查，提出未來公安派出所消防監督職能的實踐困境以及發展趨勢。但同時應當看到，本文在研究對象上還存在不足，全國各地公安派出所消防工作水平參差不齊，前文所述派出所消防監督工作所存在的不足還不能完整反映現實狀況。消防監督工作不論在制度還是規則上，其所包含的范圍與內容過于宏大，本文只選取新中國成立以來部門法以及部門規章作為研究對象進行探討，對于階段內發展趨勢的總結還存在一定局限性。以上是筆者基于觀察以及文獻調查所形成的認識，關于公安派出所消防監督職能的未來發展趨勢，還有許多議題有待進一步探索。