《反分裂國家法》第五條實施研究

游志強

反分裂國家斗爭是一項偉大而持久的工程。在國家實現統一后，關于統一后的制度設計和治理實踐等問題的應對，仍然需要《反分裂國家法》在法律上的指引和規范。就反分裂國家斗爭的研究現狀而言，現有論述多關注已出臺的反分裂立法、已發生的反分裂重大事件、已呈現的分裂勢頭等問題，這些問題大多涉及兩岸尚未統一狀態下的反分裂措施或者聚焦于應對兩岸現實情勢而提出的對策方案。綜觀現有的研究成果，對國家實現統一后的臺灣地區治理和兩岸關系治理等問題的謀劃略顯不足。但歷史上各國在解決國家統一問題之后，在治理過程中都會遇到諸如統一區域的治理結構問題、區域融合問題、“國家認同”問題、統一區域再分離思潮的遏制問題等。①參見周葉中：《論反分裂國家法律機制的問題意識與完善方向》，載《法學評論》2018年第1期，第7頁。由此，有必要延伸《反分裂國家法》實施的時間線，對國家實現統一后的治理問題展開前瞻性研究。

一、規范解讀：《反分裂國家法》第五條的構造分析

《反分裂國家法》第五條的規范重點在于強調堅持一個中國原則，表明國家堅持以最大誠意、盡最大努力追求以和平方式實現統一的立場，并闡釋以和平方式實現祖國統一的價值基礎和國家以和平方式實現統一后的制度設計。對《反分裂國家法》第五條規范意涵的研究，須以法律文本為研究對象，在解讀法律文本的基礎上，展開法律規范的實踐研究。

（一）《反分裂國家法》第五條的內部構造

從內部構造來看，《反分裂國家法》第五條包含了一個完整的法律規則，其行為模式是國家以和平方式實現統一，法律后果是“臺灣可以實行不同于大陸的制度，高度自治”。《反分裂國家法》第五條第一款強調了實現祖國和平統一的基礎在于堅持一個中國原則，在性質上，這一規定既是關于一個中國原則的原則性規定，亦是一個中國原則在《反分裂國家法》內的具體表述。《反分裂國家法》第五條第二款以句號為分界點，句號前的內容表明以和平方式實現祖國統一的價值意義，句號后的內容表明中國政府對以和平方式實現國家統一的立場和態度。《反分裂國家法》第五條第三款則是關于國家實現和平統一后的治理模型、制度設計條款。詳言之，這一法律規則的適用期間是國家為實現和平統一而努力的進程，以及國家以和平方式實現統一后的社會治理階段；這一法律規則適用的地域范圍是指臺灣地區。就法律文本的內容來看，適用這一法律規則的目的依然在于維護海峽兩岸同胞的根本利益。①參見游志強：《法教義學視域下的<反分裂國家法>》，載《海峽法學》2019年第2期，第17頁。

（二）《反分裂國家法》第五條的外部構造

關于《反分裂國家法》第五條的外部構造，可以從以下四個方面展開解讀：第一，就《反分裂國家法》內而言，《反分裂國家法》第五條所指的法律規則從屬于《反分裂國家法》第二條至第四條組成的法律原則部分，這一法律規則與《反分裂國家法》第八條和第九條組成的《反分裂國家法》在兩岸關系非和平時期的法律規則并無直接關聯，但與《反分裂國家法》第六條和第七條組成的《反分裂國家法》在兩岸關系和平發展時期的法律規則有著適用時間的先后性。《反分裂國家法》第六條和第七條組成的法律規則適用于兩岸關系和平發展時期，也即國家以和平方式追求統一的過程。《反分裂國家法》第五條所指的法律規則主要適用于國家以和平方式實現統一后的社會治理階段。第二，就《反分裂國家法》第五條與我國現行《憲法》的規范聯系而言，《反分裂國家法》第五條與我國現行《憲法》第九自然段的原則性規定和《憲法》第三十一條關于特別行政區制度的規定有著密切的聯系，《反分裂國家法》第五條是我國現行《憲法》上述這兩項規定在《反分裂國家法》內的具體化。第三，就《反分裂國家法》第五條與我國現行法律體系中其他法律的規范聯系而言，國家實現和平統一后的社會治理是一項龐大而繁雜的工程，其牽涉的問題包含有政治、經濟、文化、法律等方面的治理問題，由此，《反分裂國家法》第五條必然與我國現行法律體系中的諸多規范產生聯系。囿于實踐的復雜性以及文章篇幅的限制，《反分裂國家法》第五條與我國現行法律體系中其他法律的規范聯系就不一一列舉。第四，就《反分裂國家法》第五條與國際法有關條約的規范聯系而言，歷史上各國在解決國家統一問題之后的治理經驗及其在法律方面采取的措施都對我國以和平方式實現國家統一后的社會治理有著經驗價值和啟迪作用。當然，歷史上各國在實現國家統一后的社會治理中遇到的諸多問題亦對我國在實現統一后的社會治理實踐有著警示作用。

二、實施基礎：“一國兩制”港澳模式的成功經驗

“一國兩制”的港澳模式為《反分裂國家法》第五條在臺灣地區的實施提供了經驗基礎。根據黨的十九大報告中的論述，“一國兩制”理論構想在實現香港和澳門順利回歸、保障香港和澳門兩個特別行政區政府依法施政以及促進內地與港澳地區更加緊密的經濟社會聯系等方面，取得了舉世公認的成功。總的來說，“一國兩制”理論的核心思想是通過“一個國家，兩種制度”的方法，在保證國家統一的前提下，承認在特殊地區實行有別于國家主體部分的資本主義社會制度和生活方式，給予特殊地區高度自治權，實現特殊地區的本地人治理。②參見祝捷著：《兩岸關系定位與國際空間——臺灣地區參與國際活動問題研究》，九州出版社2013年版，第39頁。也即基于香港、澳門和臺灣地區特殊的歷史原因，在實現國家統一后，香港、澳門和臺灣地區可以實行不同于國家主體部分的社會制度和法律制度，依照我國《憲法》和相關法律的規定實行高度自治、本地人治理。在此需要特別說明的是，“一國兩制”模式下，港澳臺三個地區都擁有高度的自治權，但高度自治并非“完全自治”。事實上，鄧小平亦不贊成“完全自治”的提法，他說：“自治不能沒有限度，既有限度就不能‘完全’，‘完全自治’就是‘兩個中國’，而不是一個中國。”①《鄧小平談中國大陸和臺灣和平統一的設想（一九八三年六月二十六日）》，載《瞭望》周刊海外版編輯部編：《“一國兩制”與祖國統一》，新華出版社1988年版，第13頁。

實踐中，按照“一國兩制”理論構想，全國人大形成《憲法》相關條款，并依據《憲法》分別制定《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》，由兩部基本法確立了特別行政區制度。②參見胡錦光：《論“一國兩制”之“一國”的憲法體現》，載《“一國兩制”研究（澳門）》2013年第1期，第17頁。特別行政區制度是“一國兩制”理論構想在實踐中的制度表現形態，香港和澳門兩個特別行政區的成立及其有效運轉，將“一國兩制”理論構想成功地推向實踐層面。現階段，盡管香港特別行政區在社會治理過程中偶有風波出現，但總體上，香港和澳門兩個特別行政區表現出政治穩定、經濟繁榮、文化多元的整體發展趨勢，特別行政區政府能夠依照基本法有效施政。以澳門特別行政區為例，有學者總結道：“澳門特別行政區與21世紀幾乎同步起動，十多年來，在‘一國兩制’方針指引下澳門實現了歷史性跨越：由于經濟實力增強，澳門的多項發展指標已是世界水平；由于‘一國兩制’的成功實踐，澳門居民已成為新制度的實踐者和受益人。”③楊允中、許昌、王禹、姬朝遠等著：《“一國兩制”理論探析》，澳門理工學院一國兩制研究中心2012年版，第236頁。我們有理由認為，“一國兩制”理論構想是香港和澳門兩個特別行政區各項制度得以構建、運轉，并實現長期繁榮穩定和長治久安的根本理論指南，不僅過去和現在的特別行政區治理要依據“一國兩制”，未來的特別行政區治理也要靠“一國兩制”。④參見周葉中：《論“一國兩制”理論的定位》，載周葉中、祝捷著：《兩岸關系的法學思考（增訂版）》，九州出版社2014年版，第8頁。

“‘一國兩制’從理論到實踐的發展，是作為執政黨的中國共產黨的治國理政的基本國策，而非權宜之計。”⑤莫紀宏：《論“一國兩制”理論的創新發展進程》，載《“一國兩制”研究（澳門）》2013年第1期，第33頁。我們國家在不斷豐富和完善“一國兩制”理論構想的同時，也積極推動“一國兩制”理論的實踐，以實踐樣態不斷促進“一國兩制”理論的系統建設和制度安排。以國家實現統一的進程為時間軸，“一國兩制”港澳模式的成功經驗表明：1.在國家尚未統一前，“一國兩制”理論構想和“一國兩制”港澳模式的成功經驗為國家統一奠定了厚實的理論準備和實踐基礎，“一國兩制”理論具備高度包容性，其在傳遞大陸方面誠意和善意的同時，也能最大程度地爭取臺灣地區的民心民意，為國家統一前的兩岸交往提供努力的方向和目標指引；2.在國家實現統一的過程中，在此特指以和平方式實現國家統一的過程，因為“一國兩制”遵循的前提是國家以和平方式實現統一，在這一進程中，“一國兩制”理論構想和“一國兩制”港澳模式的成功經驗能夠為兩岸雙方的平等協商和談判、臺灣地區的政治定位、臺灣地區的制度規劃等問題提供理論依據和實踐參照物，為國家的和平統一提供實證支持；3.在國家以和平方式實現統一后，“一國兩制”理論構想即成為治理臺灣地區的主要理論，“一國兩制”港澳模式的成功經驗說明“一國兩制”理論構想不僅是國家統一理論，在完成特定地區的國家統一目標后，“一國兩制”還是治理該地區的重要理論。⑥參見周葉中：《“一國兩制”法理內涵新釋》，載《中國評論（香港）》2014年12月號，第40頁。

總而言之，香港和澳門兩個特別行政區回歸十余載的發展變化，一方面，強有力地證明了“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治理論的科學性、正確性以及強大生命力；另一方面，“一國兩制”港澳模式的實踐案例也為《反分裂國家法》第五條在臺灣地區的運用和實現奠定了經驗基礎。⑦參見蔣曉偉、程維榮主編：《“一國兩制”理論與特別行政區制度研究》，上海社會科學院出版社2013年版，第58頁。優良的社會制度和法律制度不僅具備實踐性和可操作性，同時具有可復制性和可推廣性。“一國兩制”港澳模式的成功經驗不僅為我國在解決臺灣問題的過程中提供參考，另一方面，“中國在不長的時間內解決了香港問題、澳門問題，為處理國際上有爭議的問題樹立了一個范例。”⑧中共中央文獻研究室編：《鄧小平思想年編（一九七五—一九九七）》，中央文獻出版社2011年版，第613頁。此外，探索“一國兩制”在臺灣地區的具體實現形式，即“探索‘兩制’臺灣方案，豐富和平統一實踐”①《為實現民族偉大復興 推進祖國和平統一而共同奮斗——在<告臺灣同胞書>發表40周年紀念會上的講話》，載《人民日報》2019年1月3日，第02版。是新時代下的新命題和新任務，實現“一國兩制”在臺灣地區合情合理的安排，不僅對“一國兩制”理論構想提出了更高的標準，也對以和平方式實現祖國統一提出了更為具體的要求和挑戰，這同時也是我們國家實現國家治理能力現代化的必要環節與題中應有之義。“一國兩制”理論構想的完善和實踐樣態的延伸，推動著我們國家從“大國治理”轉向“大國善治”，有助于實現國家治理結構的有機轉變。

三、實施方式：以和平方式實現祖國統一后的有效治理

盡管世界各國已經取得共識：中華人民共和國是代表全中國的唯一合法政權、中華人民共和國中央人民政府是代表全中國的唯一合法政府。但基于歷史遺留問題，中華人民共和國中央人民政府尚未實現在臺灣地區的有效統治。基于此，當以和平方式實現祖國統一后，為實現中華人民共和國中央人民政府在臺灣地區的有效統治，必須分階段、從多方位展開工作，努力實現這一目標。

（一）政府有效統治的理論敘述

在國際法上，有效統治的內涵可以界定為：“一國對爭議區域行使主權活動的行為。”②張衛彬：《中日釣魚島之爭中的有效統治證據分量考》，載《太平洋學報》2012年第12期，第62頁。從有效統治的內涵可知，有效統治理論是針對爭議區域而言的。而臺灣地區是中國領土的重要組成部分這一事實是無可爭議的，無論是從歷史事實還是從法律規范的角度來說，“世界上只有一個中國，大陸和臺灣同屬一個中國”都是我國同世界上絕大多數國家取得的共識，只是現階段，我國中央政府并未實現在臺灣地區的有效統治。但有效統治的理論意涵和實踐樣態，對我國以和平方式實現祖國統一后的臺灣地區的治理實踐仍然具有借鑒意義。在這一意義上，我們有必要對政府有效統治理論展開研究，從而為和平統一后的臺灣地區的有效治理積累理論基礎。

關于有效統治的理論內涵，有學者進一步指出：“所謂有效統治（Effective Governance），是指一個新政府已經在事實上有效地、長期地、穩定地控制住了其所轄領土內的局勢，并可以獨立自主地實施全面的、正常的統治。”③羅國強：《政府承認的性質及其所適用的原則》，載《山西大學學報（哲學社會科學版）》2017年第5期，第102頁。隨著國際法院在司法實踐中將有效統治的理論內涵擴展至后殖民時期的有效實施主權活動的行為，“有效統治”與“有效控制”的內涵逐漸趨于一致，盡管二者并非同義語。④參見張衛彬：《中日釣魚島之爭中的有效統治證據分量考》，載《太平洋學報》2012年第12期，第60～67頁。有效控制（Effective Control），則是指“新政府基本控制了其所轄領土內的局勢并能夠順利施政。”⑤羅國強：《政府承認的性質及其所適用的原則》，載《山西大學學報（哲學社會科學版）》2017年第5期，第102頁。有效控制是政府實現有效統治最為重要的考量因素。實踐中，實現“有效統治”或“有效控制”的要件有兩個：一是有占領的事實，如一國政府在該行政區域內懸掛國旗、建立定居點，換言之，即國家必須有取得該行政區域的領土主權的意思表示；二是有行使主權的表現，如一國政府在該行政區域內設立政府機構對該領土進行管理、駐扎軍隊等。⑥參見朱文奇主編：《國際法學原理與案例教程（第三版）》，中國人民大學出版社2014年版，第144頁。如若在意思表示和實際操作兩個方面均滿足上述兩個要件，則意味著一國政府在該領土內實現了有效統治，并事實上存在，其命令能夠在該領土內得到遵守和執行。⑦參見司平平：《關于伊拉克新政府國際合法性研究》，載《法學》2003年第5期，第76頁。此即一國政府在其領土內享有有效權力。有效權力意味著安定的、持續的權力，所謂“安定”是指在一定的領域內權力移交實際確立，生活于該領域內的人民服從這種權力；所謂“持續”的意思是指不包含具有崩潰危險的臨時的權力。⑧參見[日]寺澤一、山本草二主編：《國際法基礎》，朱奇武、劉丁、冷鐵錚、于吟梅、吳瑞鈞、鄭民欽譯，中國人民大學出版社1983年版，第118頁。

綜上，即有效統治的理論要義和實踐表現形態，其對我國以和平方式實現祖國統一后的臺灣地區的治理有著重要的方法論意義。在理論上，我國中央政府若要實現在臺灣地區的有效治理，其標準在于能夠有效地、長期地、穩定地控制臺灣地區的局勢并能夠順利施政；在實踐中，我國中央政府若要實現在臺灣地區的有效治理，其目標就是在臺灣地區獨立自主地實施全面的、正常的統治，如在臺灣地區懸掛國旗、建立定居點、設立政府機構對臺灣地區進行管理等。

（二）以和平方式實現祖國統一后的治理事項

“主權本身具有多重內容，但不是一種抽象的理念和空洞的框架，而是一種權利和權力的綜合，而不是具體的指代某一種行為或者某一種權力。現代主權可以分為經濟、政治、文化、安全、教育主權等多個方面。”①何志鵬著：《國際法哲學導論》，社會科學文獻出版社2013年版，第206頁。基于主權的一般范疇，以和平方式實現祖國統一后，對臺灣地區的治理亦涉及經濟、政治、文化、安全、教育等多個方面。從本文的研究視角出發，主要探討如何以法治方式對祖國統一后的臺灣地區進行有效治理，及其治理事項的大致范疇。總的來說，這一研究視角下的臺灣地區的治理事項大致可以分為兩個方面：一是對和平統一成果的鞏固，主要方式是將《反分裂國家法》的基本精神進一步落地，防止臺灣地區與祖國再分裂；二是從法的工作的重心出發，對兩岸現行的法律體系進行調整、融合、健全，充分利用法的調節作用，促進兩岸間的融合，目的在于深入解決國家統一過程中出現的諸多問題。詳言之，這一工作可以分為兩個階段進行。

第一階段：以和平方式實現國家統一后的過渡時期。這一階段的主要任務是鞏固和平統一的成果，推動《反分裂國家法》在臺灣島內的深度實施，將《反分裂國家法》的規定落實到位。首先，在兩岸關系的處理上，應繼續貫徹《反分裂國家法》第六條的精神，繼續保持兩岸雙方在兩岸關系和平發展時期在人員往來、經濟合作、科教文衛體交流、共同打擊犯罪等方面的交流與合作，依法保障臺灣同胞在國家和平統一后的各項權利和利益。其次，關于兩岸雙方在政治交往中較為敏感的議題，應兌現兩岸雙方在實現國家和平統一過程中協商和談判的結果，這一結果主要是指根據《反分裂國家法》第七條而達成的協商和談判的結果，包括兩岸關系的規劃、臺灣當局的政治地位、臺灣地區的“國際空間”等與國家和平統一有關的各項政治議題的商談結果。第三，在遵守協商和談判共識的基礎之上，對臺灣地區的社會制度與法律制度作出具體安排，開展這一工作的主要依據是《反分裂國家法》第五條第三款的有關規定，因為在“中國大陸和臺灣和平統一的設想”②參見《鄧小平文選（第三卷）》，人民出版社1993年版，第30～31頁。中，兩岸就是通過“一國兩制”的方式實現和平統一。具體來說，這一工作主要包含設計和安排和平統一后的臺灣地區的治理架構及政治、經濟、法律等制度，或作出延續既往制度的決定，或作出調整制度的新安排。當然，開展這一工作所必須遵守的前提條件是鄧小平在1983年提出的“中國大陸和臺灣和平統一的設想”中關于臺灣地區各項制度的原則性安排。在此，還需特別指出的是，對處于過渡時期的各項工作而言，都應以鞏固和平統一的成果為首要目的。囿于實踐經驗所限，筆者在本部分提出的設想只是根據《反分裂國家法》的文本內容作出的中觀層次的規劃，具體實踐方案仍有待未來實踐的摸索和完善。

第二階段：以和平方式實現國家統一后的治理時期。這一階段的主要任務是在延續過渡時期各項措施的基礎上，建構在臺灣地區施行的新治理體系，目的在于維護臺海地區的和平穩定，保證臺灣地區治理的延續性與穩定性。這一階段應從法的工作的重心出發，利用法的社會調節功能，實現大陸和臺灣地區在經濟、政治、文化、安全、教育等方面的深度融合。具體而言，第一，在立法方面，應通過制定一部基本法律，從根本上解決國家以和平方式實現統一后的臺灣地區的治理方式問題，明確臺灣地區與中央的法律關系、臺灣地區的治理架構、臺灣居民的政治、人身、財產權利保障等問題。③參見周葉中：《論反分裂國家法律機制的問題意識與完善方向》，載《法學評論》2018年第1期，第7頁。第二，在執法和司法活動中，對實踐中遇到的具體問題，基于臺灣問題的特殊性，應由我國涉臺行政主管部門會同最高人民法院、最高人民檢察院作出處理。當然，這一過程可以參照香港和澳門兩個特別行政區的有關案例和實踐經驗。待臺灣地區的治理架構和制度安排相對成熟后，在執法和司法活動中遇到的問題，可交由臺灣地區自行處理，這也符合“中國大陸和臺灣和平統一的設想”中的基本精神。

此外，需要單獨討論的問題是如何建構去“獨”化法律機制、防止新分離主義思潮。針對這一問題，一方面，在立法層面，可以仿照德國在其《基本法》中制定“政黨取締條款”的做法，在實施于臺灣地區的基本法中，設置“臺獨”分裂勢力取締條款，確認“臺獨”思想與組織的違憲性，以基本法規范的形式嚴格區分“臺獨”分裂勢力與普通民眾，并限制“臺獨”分裂勢力政治、經濟和文化等方面的基本權利；亦可以在臺灣地區基本法的制定過程中，以法律清單的形式明確“臺獨”分裂勢力的追訴范圍與時效、審判程序與法律后果等問題。①參見程邁：《民主的邊界——德國<基本法>政黨取締條款研究》，載《德國研究》2013年第4期，第4～24頁。李樂曾：《戰后對納粹行為的審判與德國反省歷史的自覺意識》，載《德國研究》2005年第2期，第4～9頁。總之，在立法層面的這些舉措，不僅是為了懲戒既有“臺獨”分裂勢力及其分裂國家的行為，還希望借助法律的權威性，對潛在的“臺獨”分裂勢力形成警示，防止新分離主義思潮的出現，由此建構去“獨”化法律機制。另一方面，在執法和司法層面，對國家統一前實質性參與“臺獨”分裂活動的人員，依照法律程序予以處理，涉嫌觸犯我國《刑法》中“分裂國家罪、煽動分裂國家罪”等罪名的，應依法予以追訴；對國家統一前雖然參與“臺獨”分裂活動，但在國家統一后能夠積極反省并參與掃除“臺獨”遺毒活動的人員，在必要時可以借助我國現行《憲法》和法律中的特赦制度，對其予以赦免，由此最大程度地避免去“獨”化活動產生的負面影響，并獲得臺灣民眾的支持。②參見周葉中：《論反分裂國家法律機制的問題意識與完善方向》，載《法學評論》2018年第1期，第8頁。當然，對國家統一后再出現的分離主義思潮和分裂國家的組織及其行為，在執法和司法活動中，應當堅持零容忍的立場和態度。

四、實施困境：“一國兩制”在臺灣地區面臨的嚴峻挑戰

盡管“一國兩制”這一理論構想已經展現出巨大的理論優勢和實踐成就，但“一國兩制”在臺灣地區仍然遭到誤讀、歪曲甚至是否定。

（一）“一國兩制”在臺灣地區面臨的理論誤區與實踐困境

從理論層面看，“一國兩制”在臺灣地區表征出的“污名化”趨勢愈發加緊，對臺灣民眾正確認識“一國兩制”產生了嚴重的負面影響。歸納而言，“一國兩制”在臺灣地區遭受的理論誤讀可以分為三種類型③參見周葉中：《“一國兩制”法理內涵新釋》，載《中國評論（香港）》2014年12月號，第40頁。：一是主張“一國兩制”理論構想在根本上是為了解決“姓資姓社”等意識形態問題，在當今社會，意識形態已經日趨淡漠，“姓資姓社”等意識形態問題已經不復存在，“一國兩制”理論構想不符合時代發展趨勢；二是主張“一國兩制”是一個嚴格區分內地和港澳地區、大陸和臺灣地區的理論構想，而今倡導兩岸共同發展，“一國兩制”并不是促進兩岸共同發展的理論，其不符合時代主題所需；三是主張“一國兩制”理論構想隨著臺灣方面的拒絕而在臺灣地區宣告失敗，解決臺灣問題需要設計出新的理論模式，并且“一國兩制”在香港特別行政區的實踐中暴露的諸多問題也給臺灣地區帶來警示：臺灣不能接受“一國兩制”。

從實踐層面看，自20世紀80年代提出“一國兩制”理論構想以來，臺灣地區領導人均表現出不同程度的反對立場。1979年，《告臺灣同胞書》一經發表，隨即遭到蔣經國的強烈反對，臺灣當局表示在任何情況下都絕不會同中國共產黨進行任何形式的談判，開展兩岸談判的前提只有中國大陸人民擺脫共產主義。④參見李松林著：《晚年蔣經國》，安徽人民出版社2001年版，第237～238頁。李登輝當局在1994年發布的“臺海兩岸關系說明書”中直接表示“中華民國政府不接受‘一國兩制’的主張”。①參見臺灣地區“臺海兩岸關系說明書”。2004年，陳水扁在接受《華盛頓郵報》專訪時，對“一國兩制”大放厥詞，詆毀和抹黑“一國兩制”。②參見《陳水扁詆毀“一國兩制”自暴其丑》，http://news.sohu.com/2004/03/31/84/news219688477.shtml，下載日期：2020年9月25日。馬英九當局也曾多次表示“九二共識”不等同于“一國兩制”，實際上也就意味著其并不接受在臺灣地區實行“一國兩制”，這在2014年10月馬英九的“雙十講話”中表現得尤為明顯。③參見莊吟茜：《“一國兩制”在臺灣的污名化：剖析與澄清》，載《臺灣研究》2016年第1期，第32頁。而今民進黨在臺灣地區實現全面執政，蔡英文在其“就職演說”中就刻意回避“九二共識”，并明確表示“新政府會依據‘中華民國憲法’‘兩岸人民關系條例’及其它相關法律，處理兩岸事務”。④參見“蔡英文就職演說全文”。從蔡英文當局執政至今的實踐來看，其多次在公開場合明確表示不接受、不承認“一國兩制”，公開叫囂反對“一國兩制”。由此可見，從“一國兩制”理論構想提出至今，臺灣地區的歷任領導人都對“一國兩制”有著不同程度的反對立場，“一國兩制”理論構想在臺灣島內處于不斷被污名化的境地。此外，就臺灣民眾對“一國兩制”的接受程度，有研究指出在1991年至2008年的十幾年間，對“一國兩制”在臺灣民眾中的接受度展開了77次調查，表達可以接受的平均支持率只有14.3196%，盡管在2006年之后至2008年的8次民調中，有7次是由“陸委會”委托的，但表示可以接受“一國兩制”模式的平均支持率也只有13.7250%。⑤參見邵宗海：《“一國兩制”在臺灣存在發展空間的探討》，載《臺灣研究集刊》2014年第4期，第19頁。這一民調數據充分表明了臺灣民眾對“一國兩制”的立場。

綜上，“一國兩制”理論構想在臺灣地區正面臨著理論誤讀和實踐拒斥的雙重困境，導致其在臺灣地區的影響力不斷式微。這不得不引起我們的反思：導致這一事實的原因究竟何在？在當前的時代背景下，挖掘導致“一國兩制”在臺灣地區陷入理論和實踐雙重困境的原因，厘清突破困境的方法，對于更好地解決“一國兩制”理論構想在實踐中出現的種種問題有著重要的理論和現實意義。

（二）“一國兩制”在臺灣地區陷入困境的原因分析

關于“一國兩制”在臺灣地區陷入困境、逐漸失去“聽眾”的原因，本文認為，亦可以從理論和實踐兩個層面找尋原因。在理論層面，隨著臺灣地區法治進程的加快，在島內，不論是政治人物還是普通民眾都十分重視一項制度背后的法理支撐和基礎理論建構，而大陸對“一國兩制”理論構想的建構和宣傳多以“政治話語”的形式，由此導致“一國兩制”理論構想在臺灣地區的泛政治化傾向較為嚴重，進而造成兩岸雙方無法在政治對立的狀態下達成可以被雙方共同接受的論述。事實上，自鄧小平初步提出“一國兩制”理論構想之后，葉劍英、鄧小平等黨和國家領導人都對“一國兩制”展開了具體闡述，由此形成“一國兩制”經典論述的話語體系。但不可否認的是，“政治話語”是這一論述體系的主要表現形態。大陸學者在形塑“一國兩制”經典理論的過程中，亦多使用政策言說的研究方法，以政治人物的闡述和政策表述為論證依據，使得多數研究成果成為兩岸政策的解讀和復述品，由此造成經典理論的基礎建構不足，這也是“政治話語”自身“重實體結論、輕程式論證”特點的真實寫照；與此形成鮮明對比的是“臺獨”論述體系，“臺獨”論者往往不局限于從史料中尋找所謂的“證據”，還注重對各學科既有理論的改造與應用，大多能夠形成一套至少在形式上具有一定邏輯性的理論模型與其所提倡的“臺獨”理論相匹配，使得其否定大陸方面經典理論的論述鏈看上去更具說服力。⑥參見段磊：《“一個中國”話語體系的邏輯構成與理論挑戰》，載《中國評論（香港）》2016年11月號，第10頁。從大陸和臺灣地區在理論建構及其研究方式等方面的對比中，我們不難得出結論：囿于兩岸雙方對經典理論的建構方式、研究視角和宣傳手段的不同，導致“一國兩制”理論構想在臺灣地區的話語權逐漸喪失，其影響力不斷式微。

在實踐層面，兩岸長期隔絕這一不利的大環境致使兩岸雙方的政治立場產生巨大差異，大陸方面提出的“一國兩制”理論構想在臺灣地區容易受到天然的排斥和誤解。自1949年國民黨退臺后，兩岸雙方一直處于政治對立的局面，兩岸人民長期隔絕的狀態也只是在近三十年才有所松動。在這種不利的兩岸大環境下，“劃分敵友是政治的標準，大陸和臺灣作為政治對立的雙方，對方的政治說辭注定是被批判的對象。”①參見段磊：《“一個中國”話語體系的邏輯構成與理論挑戰》，載《中國評論（香港）》2016年11月號，第10頁。兩岸間的這一差異映射在兩岸雙方對“一國兩制”理論構想的解讀上，即大陸方面偏重于強調“一國兩制”中的“一國”話語，而臺灣方面則著重強調臺灣（或“中華民國”）的“主體”地位。具體來說，島內各個政治派系在反對“一國兩制”時又表現為不同的著力點。藍營與大陸的矛盾焦點在于“兩制”，因其更強調“分裂分治”地位的確立，所以反對“一國兩制”將“中華民國”“矮化”為中華人民共和國的一個省，由此主張“一國兩制”理論構想沒有尊重“中華民國主體性”、沒有正視“中華民國在臺灣”的政治現實；而綠營對于“一國兩制”的反對主要體現在對“一國”的反對上，其認為“一國兩制”將“獨立的臺灣”強行納入中國版圖是將臺灣“吞并”，大陸方面并沒有尊重“臺灣主體性”。②參見莊吟茜：《“一國兩制”在臺灣的污名化：剖析與澄清》，載《臺灣研究》2016年第1期，第34頁。受島內政黨政治潛移默化的影響，臺灣民眾對“一國兩制”的解讀也朝著不利于“一國兩制”理論構想在島內實施的方向發展。在理論意義上，臺灣民眾應有了解“一國兩制”理論構想的權利，若要臺灣民眾對“兩制”達成共識，最困難的就是臺灣民眾不但不了解“一國兩制”主張的緣起、發展及“兩制”的具體內涵，反而一股腦地認定“一國兩制”就是讓臺灣“香港化”、“矮化”、“中央對地方化”或“中共要吃掉臺灣”。③參見紀欣著：《“一國兩制”在臺灣》，海峽學術出版社2003年版，第268頁。而臺灣地區的各個政黨為了在選舉中獲得更多的支持和選票，大多數政黨都選擇強烈批判大陸提出的任何含有“一中”或統一色彩的說辭，以表明自己“捍衛臺灣主體性”的決心，由此滿足島內主流民意的需求。④參見莊吟茜：《“一國兩制”在臺灣的污名化：剖析與澄清》，載《臺灣研究》2016年第1期，第34頁。如此惡性循環，“一國兩制”理論構想在臺灣地區的“污名化”程度愈發加緊。

此外，近年來，“一國兩制”在香港特別行政區的實踐中亦面臨著嚴峻挑戰，尤其是香港“占中”事件爆發后，加劇了“一國兩制”理論在臺灣地區的負面影響。不僅“臺獨”分裂勢力有意抹黑“一國兩制”理論，“港獨”分裂勢力亦在這一層面與“臺獨”分裂勢力形成合流，共同詆毀“一國兩制”的理論價值與實踐效益。基于此，我們有必要直面“一國兩制”在理論和實踐方面存在的問題，在理論層面主動創新和重構“一國兩制”的理論體系，在實踐層面努力實現“一國兩制”在臺灣地區合情合理的安排。這也符合習近平總書記關于“一國兩制”在臺灣地區具體實現形式、探索“兩制”臺灣方案等論述的總體要求。

五、實施路徑：探索“兩制”臺灣方案

眾所周知，自臺灣地區實現第三次“政黨輪替”后，兩岸局勢愈發緊張。面對這一現實，我們在探索“兩制”臺灣方案的過程中，必須采取兩岸雙方、尤其是臺灣民眾能夠普遍接受的方式，消解“一國兩制”話語體系在臺灣地區的式微趨勢，建立有助于實現兩岸雙方和平發展的常態化治理結構，由此實現在兩岸和平統一后我國中央政府在臺灣地區的有效治理。

（一）明晰“一國兩制”的理論功能

“一國兩制”理論構想在本質上并不是一種既定的、簡單的社會治理制度，而是方法論與本體論的結合。認識“一國兩制”理論構想的這一本質屬性，是探索“兩制”臺灣方案的前提。“一國兩制”理論構想的這一本質屬性在香港和澳門兩個特別行政區的治理實踐中已經得到充分的驗證。但不可否認的是，多年來沉積的社會問題已經嚴重影響到香港社會的流動性和穩定性。⑤參見馮穎紅：《“一國兩制”與香港和諧發展研究》，載《廣東省社會主義學院學報》2015年第2期，第58頁。進而影響到“一國兩制”理論構想在臺灣地區的接納度。由此，我們有必要在理論研究中再一次強調“一國兩制”理論構想的方法論和本體論功能，以加強香港特別行政區與內地的聯系與共同發展。這不僅有助于香港民眾重拾對“一國兩制”理論構想的信心，也能增強臺灣民眾對“一國兩制”理論構想的信任感。在這一過程中，可以考慮從政府有效統治的理論視角出發，以“一國兩制”在香港和澳門兩個特別行政區的實踐經驗和教訓為參照物，以形成兩岸治理結構或“兩制”臺灣方案為終極目的。

總的來說，從方法論上講，“一國兩制”理論構想是實現祖國和平統一大業的方法集合。“一國兩制”理論構想的重大貢獻在于：將構造政權組織形式中行之有效的“主權統一而治權分離”的原理運用于解決國家統一問題，創造性地提出了“主權統一而治權相對分離”的中央與地方關系構造模式，以此謀求國家主權統一和領土完整。①參見周葉中：《論特別行政區制度的地位與作用》，載《政治與法律》2014年第1期，第10頁。“一國兩制”理論構想的方法論功能在解決港澳問題時已經得到了良好的證明。對以和平方式實現統一后的臺灣地區而言，仍然可以借鑒“一國兩制”理論構想的這一方法論經驗，在臺灣地區實行“主權統一而治權相對分離”的中央與地方關系構造模式。從本體論上講，“一國兩制”理論構想是以捍衛國家主權和領土完整為前提、以實現國家和平統一為目的，保障國家不同區域共同發展的制度體系。在“一國兩制”理論構想本體論的指引下，一些優良的政治制度和法律制度可以通過中央政府開展社會治理的實踐獲得實現的機會，譬如，通過法制化的方法配置中央和地方的權力、依靠“協商”和“法治”調整中央和地方的關系、積極推進全國人大常委會解釋憲制性法律、簽署“一國內地區間協議”推動區域合作、轉移與授予地區間的管轄權等。②參見周葉中：《論“一國兩制”理論的定位》，載《“一國兩制”研究（澳門）》2013年第1期，第40頁。以“一國兩制”理論構想的本體論為出發點而產生的制度設計，對應對兩岸關系的緊張局勢、創造兩岸關系和平發展常態化的新局面而言，有著極為重要的實踐指導意義。

（二）運用法律資源強化“兩制”臺灣方案的可行性

臺灣問題具有鮮明的法律屬性，兩岸又都認同法治權威。③參見祝捷：《論“憲制——治理”框架下的兩岸政治關系合情合理安排》，載《臺灣研究集刊》2015年第5期，第22頁。運用法律資源強化“兩制”臺灣方案，在眾多研究范式中最具說服力。具體而言，可以從以下兩個方面著手。

第一，在兩岸憲制性規定層面，挖掘兩岸憲制性規定中的“一中性”資源，由此形成兩岸間關于“一國兩制”的最大共識。兩岸憲制性規定作為兩岸各自法域內最高的效力規范，其中關于一個中國有關事項的規定，尤其是臺灣地區“憲制性規定”中對一個中國的確認，為“兩制”臺灣方案奠定了堅實的法理基礎。舉例之，在大陸方面，我國現行《憲法》第九自然段、第三十一條等條文的規定，在國家尚未實現完全統一的情況下，從根本法的角度維護了一個中國的完整性。④參見周葉中、祝捷：《論憲法資源在兩岸政治關系定位中的運用》，載《法商研究》2013年第5期，第13頁。在臺灣方面，除“中華民國憲法增修條文”的有關規定外，在臺灣地區開展的“憲政改革”中，亦是遵循“一國兩區”來定位兩岸政治關系，因而將中國分為“自由地區”和“大陸地區”，并沒有將“中華民國”與“自由地區”等同起來，至少能夠在“兩區”的基礎上堅持“一國”。⑤參見廖元豪：《論兩岸關系憲法定位之可司法性》，載《政大法學評論（臺灣）》2002年第71期，第35頁。綜上，在兩岸憲制性規定層面，兩岸雙方對“兩岸同屬一個中國”有著一定程度的共識，這不僅是兩岸關系的客觀描述，也是“兩制”臺灣方案最為根本、最為關鍵的邏輯出發點。

第二，在兩岸非憲制性規定層面，建構支撐“兩岸同屬一個中國”的規范體系，由此增強“兩制”臺灣方案在臺灣地區的論證力和說服力。“一國兩制”不僅是兩岸實現和平統一后的一種制度安排，也是兩岸各自非憲制性規定中體現出的一種法理現狀。在大陸方面，除我國現行《憲法》《反分裂國家法》《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》外，在非憲制性規定層面，已經形成了由《臺灣同胞投資保護法》《臺灣香港澳門居民在內地就業管理規定》等一系列關乎臺灣同胞在大陸接受行政管理類、民事法律關系類以及經濟活動類法律法規組成的支撐“一國兩制”的立法規范框架，為“兩制”臺灣方案提供了充足的法制資源。在臺灣方面，作為臺灣地區處理兩岸事務基本規定的“兩岸人民關系條例”以及臺灣地區司法機構頒布的部分“大法官解釋”等法律規范亦遵循了“兩岸同屬一個中國”的立場。總的來說，在兩岸非憲制性規定層面，構建支撐“一國兩制”理論構想正當性基礎的規范體系，就是通過分析涉及兩岸關系、兩岸事務的非憲制性規定中包含的“一中性”規范，比較兩岸相應表述的契合與差異之處，運用文義解釋和歷史解釋等法律解釋方法，在一個中國話語體系內尋找“兩制”在兩岸間的共存融合之道，借此拓展“一國兩制”理論構想作為方法論和本體論的法律適用空間，從而增強“兩制”臺灣方案的說服力、提高其在臺灣地區的接納度。

（三）有計劃地實現“兩制”臺灣方案

“兩制”臺灣方案，并非是一方強加于另一方的，而是兩岸雙方共同商議的結果。在當前形勢下，促使“兩制”臺灣方案在臺灣地區順利實施的首要任務是解決“一國”的問題，緊接著在兩岸的法律框架內對“兩制”作出合情合理的安排。

首先，堅守“一國”底線，在一個中國框架內進行法律操作。“制度可以不同，但在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國。”①《鄧小平文選（第三卷）》，人民出版社1993年版，第30頁。“一國兩制”理論構想作為一個兼具包容性和發展性的制度理論，盡管“兩制”的內涵可以作寬泛理解，但不管“兩制”的范疇為何，都必須是以“一國”為前提的“兩制”，必須在法律規范的范圍內開展實踐。這也符合新時代中國共產黨對臺思想中戰略底線思維的基本要求。事實上，以和平方式實現統一后，對臺灣地區進行有效治理的實質是一種法律操作，尤其是一種憲法操作。詳言之，在國家以和平方式實現統一后，首先需要對兼具“一中性”與“臺灣主體性”雙重屬性的“中華民國憲法”做出合情合理的安排，為“一國兩制”理論構想的“兩制”提供空間，也使得體現“一國”的“一中性”規范和體現“兩制”的“臺灣性”規范獲得并存的機會；對上述兩岸憲制性規定和非憲制性規定中的“一國”共識作出合乎實際的政策表述，促使“一國兩制”理論構想中的“一國”實現從政權符號層面到國家符號層面、再到法理認同層面的根本轉變。②參見段磊：《“中華民國憲法”法理定位研究》，武漢大學2016年博士學位論文，第201～202頁。

其次，借助兩岸“憲制——治理”框架，對“兩制”臺灣方案作出合情合理的安排。“兩制”臺灣方案，歸根結底是在“一國”的前提下，對“兩制”作出的兩岸雙方均可以接受的合法理、合規范的安排。有學者的研究指出：“‘憲制——治理’框架運用于解決兩岸政治關系合情合理安排問題，并不執拗于設計或臆想出種種兩岸政治關系安排的實體性‘模式’，而是通過分析兩岸政治關系合情合理安排的描述格式，從對既有模式中總結出描述格式的類型化特點與描述兩岸政治關系安排所必須涵蓋的要素，再選擇合適的法律語言表述之。”③祝捷：《論“憲制——治理”框架下的兩岸政治關系合情合理安排》，載《臺灣研究集刊》2015年第5期，第22頁。此種描述格式的研究方式對探索“兩制”臺灣方案具有重大的參考意義。結合前文內容，“兩制”臺灣方案的具體安排仍需以實現政府的有效治理為切入點，形成不限于公權力機構，包括社會多元主體共同參與的，在兩岸各自域內行之有效的治理體系。根據“憲制——治理”框架的方法論指引，對這一治理體系的研究無需執拗于設計或臆想出某一種或多種實體性的“治理模式”，而是在分析兩岸現狀的基礎之上，作出類型化的總結或描述我國中央政府在臺灣地區實現有效治理應當包含的要素。最后還需要明確的是，無論采取何種“治理模式”，其主要任務都在于：在統一后的臺灣地區的治理過程中，進一步縮小兩岸對“兩制”的差異化認知，促進“兩制”融合，降低“兩制”的政治敏感性，從而實現整個國家的繁榮穩定。

此外，為增強“兩制”臺灣方案的接受度，還可以引入協商、合作、授權等法律方法。很大程度上，“一國兩制”理論構想在臺灣地區陷入困境是源于“一國兩制”理論本身的政治屬性。“一國兩制”理論構想中的“兩制”不僅是指兩種社會經濟制度，還包括更為具體的法律制度。因此，從法學視角探究實現“兩制”的不同軌跡，可以達到通過法律技術的方式實現“兩制”協調的目的，也更容易達成合法理、合規范的兩岸共識。鑒于當前兩岸公權力之間的交往渠道已被迫中斷，被授權的民間團體、政黨、城市以及民眾等各層次的交往也呈現出孤立、零散的狀態，并未真正形成有序、統一的框架。①祝捷：《“一個中國”原則的法治思維析論》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2016年第2期，第112頁。在這一背景下，可以考慮借助社會參與、多元共治、平等協商、民意主導等非公權力方式，強調社會組織、公民個體等社會主體的共同參與，以議題化、階段化和制度化的形式共同商討“兩制”臺灣方案的具體形式和內容，由此形成足以包容兩岸、推進兩岸各項制度互動的“兩制”內涵。②祝捷：《論“憲制——治理”框架下的兩岸政治關系合情合理安排》，載《臺灣研究集刊》2015年第5期，第21頁。

六、延伸實施：以非和平方式及其他必要措施實現祖國統一后的社會治理

以和平方式實現國家統一是首選方式，因為從根本上講，兩岸和平統一后，“臺灣的社會制度和生活方式不會改變，臺灣人民沒有損失。”③中共中央文獻研究室編：《鄧小平思想年編（一九七五—一九九七）》，中央文獻出版社2011年版，第585頁。這也是《反分裂國家法》的立法宗旨所在。但與港澳問題相比而言，臺灣問題的復雜性遠超港澳問題，事實即是如此，臺灣問題的復雜性亦可能導致我們國家為了實現統一而采取非和平方式及其他必要措施。④參見游志強：《<反分裂國家法>第八條、第九條實施研究》，載《現代臺灣研究》2020年第4期，第9頁。無論是以和平方式實現國家統一，還是以非和平方式及其他必要措施實現國家統一，在國家統一后，如何實現我國中央政府在臺灣地區的有效治理，都是我們必須面臨的一個重大課題，亟需通過理論研究和實踐預判為攻關這一重大課題做好準備。而這也是《反分裂國家法》的精神所在，《反分裂國家法》關注的問題不止于以何種方式實現國家統一，還包括國家統一后的治理問題。同“以和平方式實現祖國統一后的治理事項”所依據的原理相似，以非和平方式及其他必要措施實現祖國統一后的治理事項亦是涉及政治、經濟、文化、安全、教育諸多方面，具體包括國家機器重建機制、戰后責任機制、社會重建機制等體制機制的建設。總的來說，以非和平方式及其他必要措施實現祖國統一后的臺灣地區的治理也應圍繞兩個方面進行：一是對國家統一成果的鞏固；二是從法的工作的重心出發，為以這一方式實現統一后的臺灣地區的治理實踐做法律準備。從統一后的時間線來說，以非和平方式及其他必要措施實現統一后的臺灣地區的治理，亦可以分為兩個階段：一是過渡階段；二是過渡后的社會治理階段。過渡階段的主要任務是鞏固國家統一的成果，主要目的在于恢復沖突后的社會持續和平，這一階段的工作重心在于戰后責任機制的建設與實施。關于戰后責任機制建設，其主要工作在于依法懲治“臺獨”分裂勢力及其分裂國家的行為、肅清“臺獨”遺毒以重塑臺灣民眾的“國家認同”感。社會治理階段的主要任務是從法的工作的重心出發，為以非和平方式及其他必要措施實現統一后的臺灣地區的社會治理做法律準備。⑤參見周葉中：《論反分裂國家法律機制的問題意識與完善方向》，載《法學評論》2018年第1期，第6頁。當然，這一準備工作是一項宏大的系統性工程，從中觀層次的視角出發，這一階段的法律準備工作亦需制定一部匹配于社會治理的基本法律，在這一基本法律內，需要特別注意的問題可以分為以下三個模塊：第一模塊，統一后的治理架構與制度安排及相應的憲法問題；第二模塊，對《反分裂國家法》第九條的回應與策略選擇；第三模塊，應對典型問題的法律準備，如遏制再分裂思潮等問題。

總而言之，實現祖國統一后的社會治理事項不止于此，以法治思維治理社會雖然能夠彌補政治思維在合規范性和可接受性上的缺憾，但仍不可避免的是法律的滯后性缺陷，在社會治理階段的具體實踐中仍有可能面臨突發或不可預估的情形，需要在統一后的社會治理實踐中，視具體情況作出合法、合情、合理的解釋和安排。