財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題及對(duì)策思考

◆田少杰

一、前言

目前經(jīng)濟(jì)全球化局勢(shì)在未來(lái)階段內(nèi)將長(zhǎng)期存在，多邊經(jīng)貿(mào)格局的形成與擴(kuò)大化，以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)供需關(guān)系的持續(xù)復(fù)雜化，使得未來(lái)財(cái)政運(yùn)行將面臨著新的考驗(yàn)[1]。為此，如何能夠在現(xiàn)有時(shí)間段內(nèi)，提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，減少管理活動(dòng)中存在的問(wèn)題漏洞，確保資金運(yùn)作平穩(wěn)有序，對(duì)于提升政府公共服務(wù)質(zhì)量則顯得尤為重要。

二、影響財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的主要因素

（一）職能因素

一方面表現(xiàn)為職能部門(mén)的執(zhí)行力，能夠在最短時(shí)間內(nèi)，由中央到地方各級(jí)部門(mén)進(jìn)行落實(shí)執(zhí)行，各級(jí)管理工作人員能否領(lǐng)悟會(huì)議精神和章程細(xì)則，規(guī)范執(zhí)行各類文件內(nèi)容。另一方面表現(xiàn)為職能部門(mén)的預(yù)測(cè)力。是否充分發(fā)揮地域內(nèi)資源優(yōu)勢(shì)，是否滿足居民的物質(zhì)生活需求，并在此基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)控所造成的行業(yè)變動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)[2]。

（二）經(jīng)濟(jì)因素

主要指的是財(cái)政績(jī)效管理各部門(mén)中所涉及到的經(jīng)濟(jì)類產(chǎn)業(yè)類型，為支撐整個(gè)財(cái)政項(xiàng)目提供持續(xù)不斷的物資基礎(chǔ)，例如：道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則需要煤炭、鋼鐵、路橋等行業(yè)的原材料供應(yīng)。也因此行業(yè)內(nèi)上下游資本商品的生產(chǎn)效率、價(jià)格變動(dòng)、產(chǎn)量變化等要素對(duì)于績(jī)效預(yù)期收益比例造成了主要影響。

（三）社會(huì)因素

一者表現(xiàn)為上述中提到的項(xiàng)目成果所覆蓋到的最大面積范圍，能夠促進(jìn)多大區(qū)域面積內(nèi)經(jīng)濟(jì)、生活質(zhì)量不斷提高，這一實(shí)踐目的的構(gòu)成決定著績(jī)效預(yù)算方案的可行性。二者為居民的認(rèn)可程度[3]。即項(xiàng)目運(yùn)行后是否對(duì)居民日常活動(dòng)產(chǎn)生了積極效益。這其中既包含人們的個(gè)人生活與職業(yè)習(xí)慣，會(huì)對(duì)其自身消費(fèi)觀念與偏好造成一定影響。

三、目前財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題類型

（一）預(yù)算績(jī)效執(zhí)行效力受阻

一者在實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中，并未對(duì)項(xiàng)目預(yù)算中超支數(shù)額以及空余預(yù)算科目進(jìn)行準(zhǔn)確估計(jì)判斷，而是根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行情況隨時(shí)調(diào)整、隨時(shí)增加，雖然在一定程度上，可以最大限度地保持了較多的資金增減浮動(dòng)比例，但是隨意性的增強(qiáng)使得無(wú)法對(duì)整個(gè)項(xiàng)目資金運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行調(diào)控，預(yù)算的約束力以及方向性受到了限制。二者表現(xiàn)為由于事先未對(duì)資金總量以及項(xiàng)目任務(wù)量作出科學(xué)預(yù)判，致使預(yù)備費(fèi)用使用總量往往占據(jù)了應(yīng)急財(cái)政較大份額，消減了行政部門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)于意外事件的應(yīng)急處理能力[4]。

（二）績(jī)效管理效能需要提升

在全面實(shí)施績(jī)效管理改革背景下，各級(jí)政府預(yù)算、預(yù)算部門(mén)整體預(yù)算、項(xiàng)目和政策都要進(jìn)行績(jī)效管理，逐步構(gòu)建符合我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理體制的全方位績(jī)效管理層級(jí)體系。目前，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理覆蓋層級(jí)比較低，主要還是對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出實(shí)施績(jī)效管理，政府預(yù)算、部門(mén)整體預(yù)算等高層次的績(jī)效管理舉措仍處在探索階段，未形成由點(diǎn)到面的績(jī)效管理體系網(wǎng)，對(duì)從更高層面統(tǒng)籌財(cái)政資源，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的促進(jìn)作用還不強(qiáng)。如：某部門(mén)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)成果存在片面性，未能對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)的所有操作項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，導(dǎo)致該項(xiàng)目以后年度預(yù)算安排被壓減，但對(duì)本部門(mén)整體預(yù)算安排影響有限，績(jī)效結(jié)果硬約束作用不強(qiáng)。

（三）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系還需協(xié)調(diào)統(tǒng)一

由于財(cái)政績(jī)效管理所包含的內(nèi)容相對(duì)較多，既有各產(chǎn)業(yè)行業(yè)所遵循的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)指標(biāo)、還有職能部門(mén)政策執(zhí)行能力的標(biāo)準(zhǔn)要求，促使績(jī)效管理所參照的標(biāo)準(zhǔn)范圍逐步擴(kuò)大。同時(shí)，專業(yè)類型的經(jīng)濟(jì)參數(shù)以及動(dòng)態(tài)化的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于完成統(tǒng)一的績(jī)效管理帶來(lái)較大難度。體系指標(biāo)的適用性較弱，如：財(cái)政支出所產(chǎn)生的稅費(fèi)比率與市場(chǎng)交易狀態(tài)下稅費(fèi)額度存在差異，使得在對(duì)特定績(jī)效進(jìn)行考核中，是以財(cái)政稅費(fèi)比率還是以市場(chǎng)化的計(jì)費(fèi)方式為準(zhǔn)，帶來(lái)選擇性困難。

（四）績(jī)效專業(yè)技術(shù)力量還有待提高

主要體現(xiàn)在以下兩方面因素：其一表現(xiàn)為績(jī)效管理信息化進(jìn)程相對(duì)滯后，特別是在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)環(huán)境下，大數(shù)據(jù)庫(kù)、云計(jì)算、5G 網(wǎng)絡(luò)金融等技術(shù)的形成與推廣，未能對(duì)績(jī)效管理形成高效率對(duì)接[5]。包括績(jī)效信息庫(kù)的建立、智能化數(shù)據(jù)分析終端等部分高新科學(xué)技術(shù)還處在設(shè)計(jì)論證階段，部分績(jī)效管理還是以傳統(tǒng)方式進(jìn)行實(shí)踐，質(zhì)量、時(shí)效、準(zhǔn)確度受到影響。其二表現(xiàn)為專業(yè)性技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)力量不足。主要是缺乏對(duì)專業(yè)財(cái)會(huì)計(jì)算、金融分析、規(guī)劃設(shè)計(jì)等專業(yè)技能人員隊(duì)伍的建設(shè)。無(wú)法滿足高效率、快節(jié)奏的績(jī)效工作要求。特別是對(duì)于信息化設(shè)施的操作，崗位的職業(yè)要求與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，與實(shí)際人員管理人員技能形成反差，財(cái)政資源評(píng)價(jià)結(jié)果的需求產(chǎn)生不相適應(yīng)

四、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新建設(shè)的對(duì)策

（一）樹(shù)立正確的績(jī)效管理意識(shí)

根據(jù)中央頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》文件指示要求來(lái)講，要將推進(jìn)構(gòu)建“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系為目標(biāo)，將績(jī)效管理融入財(cái)政預(yù)算管理全過(guò)程，提高財(cái)政資金使用效益。為此，應(yīng)當(dāng)在工作中樹(shù)立正確的績(jī)效預(yù)算思想觀念，培養(yǎng)績(jī)效管理意識(shí)。要切實(shí)以落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)會(huì)議精神和指導(dǎo)文件為行動(dòng)指南，逐步形成以合理合規(guī)方式推進(jìn)績(jī)效管理的工作方式，在深化財(cái)政體制改革的改革背景下，開(kāi)展績(jī)效管理促進(jìn)財(cái)政收支平穩(wěn)運(yùn)行，財(cái)政收支為績(jī)效管理提供良好管理基礎(chǔ)，形成預(yù)算管理和績(jī)效管理相融合的一體化管理格局。要充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理的重要性，通過(guò)深入市場(chǎng)及企業(yè)等專業(yè)性機(jī)構(gòu)的深入調(diào)研考察，明晰績(jī)效管理操作對(duì)于財(cái)政運(yùn)行所起到的導(dǎo)向作用，落實(shí)“扎實(shí)穩(wěn)妥、突出重點(diǎn)、科學(xué)論證”的工作指導(dǎo)思想。

（二）循序漸進(jìn)拓展財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理層級(jí)

在做實(shí)項(xiàng)目支出績(jī)效管理基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)績(jī)效管理從項(xiàng)目支出拓展到政府預(yù)算、部門(mén)整體績(jī)效管理，構(gòu)建上下貫通、到邊到沿的“立體化”績(jī)效管理體系。一是探索研究政府預(yù)算績(jī)效管理措施。研究制定地方政府財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度，試點(diǎn)開(kāi)展上級(jí)對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行、資金使用效率、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)性等方面，引導(dǎo)各級(jí)政府大力壓減一般性支出，統(tǒng)籌資金保障重點(diǎn)支出，嚴(yán)防財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)財(cái)政資源聚力增效。二是推進(jìn)部門(mén)整體績(jī)效管理。落實(shí)部門(mén)績(jī)效管理主體責(zé)任，賦予部門(mén)更多績(jī)效管理權(quán)限，以部門(mén)預(yù)算資金為主線分行業(yè)分部門(mén)構(gòu)建部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)體系，引導(dǎo)部門(mén)開(kāi)展自評(píng)，財(cái)政部門(mén)從部門(mén)履職、項(xiàng)目支出總體效益等維度實(shí)施重點(diǎn)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果與部門(mén)整體預(yù)算安排相掛鉤，實(shí)現(xiàn)部門(mén)整體績(jī)效管理閉環(huán)管理，推動(dòng)預(yù)算部門(mén)更加重視績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)“花錢(qián)”與“問(wèn)效”相融合。

（三）優(yōu)化并完善績(jī)效管理指標(biāo)體系

一是要熟悉各財(cái)政項(xiàng)目的基本特性，是政策導(dǎo)向型為主還是以市場(chǎng)化運(yùn)作為主，從而為確立參照指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)作出引導(dǎo)。二是要給予有關(guān)部門(mén)在績(jī)效測(cè)算方面的設(shè)施技術(shù)支持。重點(diǎn)是提升對(duì)行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)使用以及信息采集權(quán)限授權(quán)等方面的支援。同時(shí)對(duì)于如：曲線圖表、結(jié)構(gòu)劃分等專業(yè)績(jī)效考核科目，應(yīng)當(dāng)加裝相關(guān)歸口工具，如：會(huì)計(jì)軟件、經(jīng)濟(jì)建模工具等。三是要結(jié)合上述中管理環(huán)節(jié)調(diào)整，設(shè)計(jì)出符合本階段應(yīng)用的指標(biāo)框架，按照管理內(nèi)容分層確定指標(biāo)上下限制范圍，并且將各部分指標(biāo)統(tǒng)一納入到總的績(jī)效體系范疇內(nèi)。以此來(lái)保障數(shù)據(jù)信息更加精準(zhǔn)。

（四）穩(wěn)固提升績(jī)效管理技術(shù)力量

要增加對(duì)績(jī)效管理的關(guān)注力度，結(jié)合實(shí)際逐步強(qiáng)化對(duì)績(jī)效管理的技術(shù)支撐。開(kāi)通績(jī)效各環(huán)節(jié)與信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)接窗口，使當(dāng)前科學(xué)技術(shù)能夠與績(jī)效、金融、財(cái)政等多部門(mén)內(nèi)形成數(shù)據(jù)傳輸無(wú)障礙化。引導(dǎo)績(jī)效管理建立智能化、多元化的方向發(fā)展。例如：建設(shè)績(jī)效信息智能網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，加快績(jī)效預(yù)算工作改革，優(yōu)化財(cái)政資金運(yùn)行效率，既是當(dāng)前實(shí)施財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵舉措，也是建立服務(wù)型政府的重要工作內(nèi)容之一。對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到了積極作用，為此解決績(jī)效管理問(wèn)題勢(shì)在必行。應(yīng)當(dāng)從意識(shí)、設(shè)計(jì)、監(jiān)督、執(zhí)行四個(gè)方面，以提高財(cái)政資源配置效率和使用效益為總目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效科學(xué)化、規(guī)范化的管理實(shí)踐，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)注入新的動(dòng)力。