公共危機事件中非政府組織參與路徑研究

□文/武欣楚

（中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）吉林·長春）

［提要］當前我國正處于社會發展轉型期，社會矛盾發生幾率大、發生頻率高、危機影響嚴重，這些公共危機事件嚴重威脅人民的生命安全和社會的和諧穩定。為了更好地治理公共危機事件就需要充分發揮非政府組織作用，基于協同治理理論發揮多治理主體優勢，利用公共資源，減輕政府負擔，提升治理效果，從而更有效地治理公共危機事件。

一、非政府組織參與公共危機管理的優勢

（一）非政府組織具有較強的靈活性。公共危機事件產生之后，由于政府組織自身的行政體制原因和管理模式劣勢使得他們沒有辦法在第一時間參與到公共危機事件中，從而無法第一時間發揮應有作用。公共危機事件是隨時都有可能發生的突發性事件，伴隨著社會秩序的動蕩以及人心不穩，這個時候需要有一個組織能夠挺身而出發揮穩定現場、疏導秩序、有效管理的作用，因此這就凸顯了非政府組織決策靈活、管理便捷以及行政體制簡化等優勢，能夠在公共危機事件中快速作出反應，例如在汶川地震中，在四川省附近的非政府組織救援隊就在第一時間趕赴現場，對于災民搶救、人員轉移等發揮了關鍵作用。

相比較政府組織難以徹底根除的官僚制弊端，非政府組織由于具有較高的自治性，其行為自主權較強，尤其在財政方面和人事管理方面具有寬松的自主權，使得自身發展不受其他組織的影響和制約。而且，大部分非政府組織的規模不大，人員數量不多，組織管理通常采取扁平化管理模式，使得應對公共突發事件時能夠第一時間實現政策命令的上傳下達，第一時間實現快速動員，從而迅速參與到公共危機事件的管理與處置之中，充分彰顯其靈活性。

（二）非政府組織具有較強的專業性。相比較政府組織的綜合性、復合式管理目標，非政府組織都是針對于某一個領域或某一個具體目標所成立的，例如關于留守兒童、殘障人士、自閉癥患者、搶險救災等。專業性問題就需要有專業化團隊做基礎，而非政府組織通常都在某一個領域進行長期社會觀察和參與社會治理，積累了豐富的實踐經驗，掌握了前沿的研究理論，從而成為這個領域的專業團隊，為社會提供專業化的業務指導、為公共危機事件處置提供專業化協助、為社會公眾提供專業化的公共服務，從而提升了應對公共危機的成效性，彰顯了非政府組織的專業化。

從人員構成來看，非政府組織的組成人員通常都是針對所涉獵目標領域而招募的，能夠發揮其獨特的專業知識，將專業知識在應對公共危機事件中得到充分展示，從而做到了迅速反應、精準施策、準確把握公共危機事件走向。例如在汶川地震等自然性公共危機事件中，很多非政府組織的醫護人員在第一時間沖到了災難現場，負責救死扶傷以及專業化培訓和業務指導，極大地提升了救治效果，避免了災民無辜的傷亡，他們的專業化使得我們應對公共危機有了底氣和信心。

（三）非政府組織具有較強的信息前瞻性。公共危機的發生從來都不是一蹴而就的，在發展萌芽階段都有著明顯的表現，如果能夠及時發現問題并解決問題，則能夠有效避免一場公共危機的爆發或蔓延。而在公共危機的預防領域中政府由于所處理的日常工作太多、太復雜，通常會產生信息失靈現象，從而忽略了公共危機事件的發展萌芽表現，造成事情朝著不可控方面發展，因此，非政府組織在這方面的作用就凸顯出來。非政府組織與人民群眾關系更為密切，扎根基層并服務于人民群眾，能夠較為全面、及時地掌握公共危機發生的來龍去脈，從而有效做好矛盾的管控和處置，更能夠憑借專業性將矛盾進行科學化劃分、歸類以及上報到有關部門，使得政府部門根據非政府組織提供的集中性利益訴求和矛盾點，采取針對性解決措施，避免矛盾進一步發展，從而實現了基層社會穩定和諧。

二、協同治理視域下非政府組織參與公共危機治理存在的現實困境

（一）協同治理中非政府組織參與缺乏必要的法律保障。完善的法律保障是確保非政府組織在協同治理中地位的前提和基礎，從登記方面，國家出臺了《社會團體登記管理條例》以及《民辦非企業單位登記暫行辦法》等一系列文件，使得非政府組織有明確的身份參與到社會治理中，但在參與過程和參與保障方面卻缺乏專門的法律文件，使得非政府組織參與公共危機中缺乏可操作性的法律規定，處處受到法律限制，任何缺乏法律基礎的行為都會涉及到追責和違規，就像一個困在籠子里的獅子，沒有辦法發揮能量。

與此同時，由于缺乏相應的法律保障，非政府組織參與公共危機事件處理中與其他主體之間存在權責不明晰，權利義務邊界劃分不明顯，尤其是對于非政府組織參與公共危機事件中行為的合法性更是缺乏完整的法律界定，造成非政府組織與其他治理主體之間的協同治理機制不順暢，信息共享程度低，甚至存在相互扯皮、推諉等問題，嚴重地制約了公共危機事件的處置效率。

（二）協同治理中非政府組織與其他主體溝通不暢，協調不足。協同治理理論強調各主體之間要相互協調，實現多元治理、協同發展的治理目標，從而形成治理合力，致力于解決公共危機。因此，非政府組織要做好與其他治理主體相互協調、相互合作的良好關系。但在現實情況中，非政府組織與政府、公民等其他治理主體之間存在溝通不暢、缺乏協調性等問題，制約了協同治理效果。

在處理公共危機事件中政府處于主導地位，非政府組織雖然有參與，但是與政府之間的有效溝通不足，通常是你干你的，我干我的，造成資源與信息沒有在第一時間實現有效共享，甚至做了很多重復性工作，大大降低了處理公共危機事件的效率。

除了信息溝通不暢之外，具體行動的不協調加劇了工作不暢的消極影響。非政府組織與其他治理主體沒有形成動態協同機制，使得多元主體之間內部混亂、信息繁雜，容易產生政策執行偏差問題，造成有限的資源沒有實現利用效率最大化，非政府組織的決策靈活性優勢也大大降低。例如在處理自然災害危機中，非政府組織的介入和退出都沒有與政府部門做好有效銜接，使得政府無法統一調配資源，造成資源配置不均衡，加劇了非政府組織與其他參與主體之間的不信任感，降低了應對公共危機的效率。

（三）協同治理中非政府組織自身存在短板。非政府組織參與公共危機事件是多元治理發展的必然趨勢，非政府組織在社會治理中所扮演的角色和發揮的作用越來越重要，但非政府組織發展過程中“人”和“錢”的問題是困擾其能力發揮最重要的兩個方面原因，從而造成非政府組織自身發展長期受限。從人力資源方面分析，我國非政府組織中很多參與者都是志愿者和臨時人員，專職人員也通常是管理人員，他們缺乏專業性知識和能力，在應對公共危機時沒有辦法發揮應有之作用。例如在搶險救災中很多非政府組織人員僅僅憑借一腔熱情就參與救助，但他們的做法很有可能加重傷員病情或造成災害現場程度升級，起到了“事倍功半”的效果，因此，很多非政府組織的參與人員自身缺乏必要的專業技能是制約非政府組織專業能力發揮的重要因素。

而從資金方面分析，非政府組織的資金籌措渠道有限，很多都是靠捐助和政府財政支持，再加上非政府組織秉承不盈利發展原則，使得他們的資金經常捉襟見肘，尤其是受到一些負面事件的影響后，非政府政治的公信力降到了谷底，更加制約了非政府組織的資金籌措能力。由于資金問題，很多非政府組織連日常的管理開銷都難以維持，不得不解散組織，退出了公共危機事件的治理。

三、協同治理視域下非政府組織參與公共危機事件的路徑構建

非政府組織在公共危機處理過程中具有前期的預警作用和宣傳作用，在公共危機發生之后又能迅速動員群眾，積極參與到公共危機處置之中，充分調動各類資源參與到公共危機處置，可見非政府組織在公共危機處理過程中的地位與作用。而為了更好地發揮非政府組織的作用，就需要構建與其他治理主體的協同治理機制，從而實現治理效果最大化的效果。

（一）完善法律體系，明確非政府組織協同治理邊界。只有通過法律法規明確權力邊界，才能實現非政府組織參與公共危機治理的規范性和合法性。在公共危機處置中非政府組織和其他治理主體的協同合作應建立在法律基礎之上，以法律的權威性和規范性確保協同合作有效推進，否則這種合作將無法持久進行下去。因此，應盡快出臺關于非政府組織參與公共危機的完整性政策法律文件，明確劃分非政府組織與其他治理主體的權責邊界，并以法律形式規范其治理行為和參與主體地位，從而有效地維護好非政府組織的各項合法權益。

由于國外對于非政府組織的管理歷史悠久，法律體系完善，我們應充分借鑒其成功經驗，應用于我國非政府組織參與公共危機治理的全流程之中。例如，在制定公共危機處理方案時應包含非政府組織的活動內容、角色定位、非政府組織與政府機關之間的權責關系以及領導與被領導之間的關系界定等。從而在危機狀態下非政府組織依然能夠有序開展工作，做到與其他治理主體之間的有效協同，更使得非政府組織開展工作中不會畏首畏尾，更好地發揮其最大效能。

（二）構建公共危機預警協作機制。在公共危機發生之前，非政府組織應與其他治理主體通力合作，從而為公眾提供必要的預警信息，降低公共危機事件對公眾產生的負面影響。公共危機對于公眾所造成的影響是嚴重的，針對性強且危害性較大，因此平時應對公眾做好應對公共危機常識的培訓與危機預演，從而做到防患于未然，而這類工作非政府組織的組織管理能力和專業培訓水平比政府部門的更有效果，例如非政府組織開展講座、演練以及競賽等形式，對公眾進行專業性能力培訓，從容提升公共危機預防意識和應對公共危機的能力。

與此同時，在實施上述措施時，非政府組織也能發現社會公眾在應對公共危機時存在的不足，從而及時向政府部門進行反饋建議，采取針對性解決對策，以提升應對公共危機的能力，增強非政府組織與社會公眾的協同合作水平，彰顯非政府組織的作用。

除了對社會公眾進行預警演練外，非政府組織依靠其專業的技術優勢和切近人民群眾的特征，在公共危機未大規模爆發之前，察覺公共危機事件苗頭，搜集公共危機事件相關信息，從而為政府部門提供政策建議，做到預防在前，精準研判，發揮非政府組織敏銳的洞察和動員力。

（三）構建公共危機預警時期的信息共享機制。為了防止公共危機消極影響進一步擴大，應構建起非政府組織與其他治理主體的公共危機信息共享機制。從而實現第一時間信息資源互通有無。一方面給予非政府組織部分職權，并且由專業人員派駐指導，從而加強與非政府組織工作人員的交流與協作，使得獲得信息時做到共享分享，資源利用率達到最大化；另一方面政府平臺搭建公共危機處理的信息發布平臺，在專業的門戶網站上為非政府組織和社會公眾提供及時信息，便于人民群眾了解事情發展的最新動態。例如，政府部門有官方認證的微博，當發生公共危機事件時都會在第一時間在官方微博中發布相關信息，做到了逐步跟進、逐步更新。在這次新冠肺炎疫情抗擊階段，衛健委每天都會在早上8點左右發布疫情最新數據，從而消除人民群眾的恐慌心理，而開放透明的信息發布平臺實現了信息的有效溝通，提升了非政府組織獲得信息的渠道，增強了非政府組織應對危機的能力。

（四）加強非政府組織自身建設，增強協同合作能力。非政府組織只有自身加強建設，才能在協同合作中發揮更大效果，因此，需要解決“錢”和“人”兩個方面的問題。

非政府組織資金籌措能力不足是一個長期性問題，只有確保資金充裕，才能確保非政府組織正常開展工作，積極參與到公共危機處理過程中。現階段我國的非政府組織資金來源依然主要靠政府撥款，資金來源渠道有限，制約了非政府組織的發展。因此，應拓展非政府組織的資金來源渠道與能力，通過服務群眾拉進與群眾的關系，贏得群眾的信任和擁護，從而獲得更多的社會捐款和企業贊助，實現資金自給自足。

另一方面就是專業人才隊伍建設問題。當前非政府組織的人員隊伍通常都是具有奉獻精神的志愿者，雖然他們擁有一腔熱情，但卻缺乏必要的專業化培訓，也無法確保熱情會一直持續下去，從而造成非政府組織的專業性無法體現。因此，非政府組織應為專業人士提供專業化的發展空間和發展平臺，加強自身軟件和硬件建設，加強對組織內部人員的專業化訓練和最新應對公共危機理論的傳播，從而打造專業化非政府組織團隊，提升應對公共危機的能力，也能在協同合作中發揮專業化作用。