重慶北碚區房地產稅征管難點及對策

□文/曾 艷

（重慶市北碚區國際稅收研究會 重慶）

［提要］近年來，隨著稅收征管的不斷深化，房產稅和城鎮土地使用稅稅制老化、稅源點多面廣、基礎數據不清、監控手段乏力，導致征管難的問題越來越突出，加之房產稅和城鎮土地使用稅（以下簡稱“房、土‘兩稅’”）稅制改革迫在眉睫，如何加強稅收征管已成為當前亟待解決的課題之一。本文在深入調查重慶市北碚區房、土“兩稅”征管現狀基礎上，剖析其存在的問題，探索房、土“兩稅”精細化征管途徑，最后從宏觀角度提出相應的頂層設計政策建議，從微觀角度提出可供稅收征管部門參考的對策措施。

一、北碚區房產稅、城鎮土地使用稅征管現狀

（一）北碚區房、土“兩稅”征收入庫情況。截至2019年底，北碚區局征管系統登記管理納稅人34，001戶，自有房產原值133.8億元，應稅土地面積2，231萬平方米，申報戶數1，777戶。從表1近3年房產稅、土地使用稅收入情況來看，近3年隨著經濟的持續增長，北碚區稅基不斷拓寬，稅收總量增長較快，由2017年的56.21億元逐年遞增到了68.76億元，而房、土“兩稅”的總量雖略有增長，但稅收占比卻呈逐年下降，即從2017年占稅收總量5.47%，占區級稅收14.46%，2018年占稅收總量5.05%，占區級稅收13.11%，到了2019年兩稅占稅收總量僅4.61%，占區級稅收12.52%。可見，盡管房、土“兩稅”收入總量隨著經濟發展有所增加，但占比卻逐年下降，說明沒有跟上同期的經濟發展速度和其他稅種的增收速度。因此，對于房、土兩稅的征管問題亟待剖析和挖掘。（表1）

表1 2017～2019年北碚區房產稅、城鎮土地使用稅收入情況一覽表

（二）北碚區重點行業房、土“兩稅”征管情況。從表2可以看出，2017～2019年北碚區房、土“兩稅”分布的行業主要在房地產業、制造業、金融業和建筑業，同稅收總量的分布是一致的，四大行業合計貢獻了80%左右的房產稅、土地使用稅，其中又以制造業和房地產業為重點，分別是年平均37.5%和33.2%，可見，房、土“兩稅”的重要來源為制造業和房地產業。但從制造業總量來看，對于大部分工業企業來說，保有環節的房、土稅應該相對穩定，但2019年卻減收704萬元，接近6個百分點，另外，金融業2018年比2017年呈斷崖式下降，由3，553萬元下降到了826萬元。對主要行業的房產稅、土地使用稅出現巨大波動的問題，必然是征管和監控的重中之重。通過對北碚區稅務局金三大數據的分析，發現制造業和金融業這兩大行業出現減收的因素，有70%是由于2019年普惠性減稅降費政策性因素導致的，另外30%的“兩稅”減收來自于征管環節。（表2）

表2 2017～2019年北碚區重點行業房產稅、城鎮土地使用稅征收情況一覽表

（三）北碚區重點企業房、土“兩稅”征管情況。從北碚區稅務局金三系統查詢和統計的房產稅、土地使用稅近3年年均前10位排行榜的重點企業來看，主要構成為工業企業5個、房地產開發企業3個、政府平臺公司1個和大型商業1個。其中，某乘用車2019年較前兩年減少了2倍之多，但從理論來看工業公司因其保有的房產、土地基本不變，其房、土“兩稅”不可能出現如此大的波動，后經深入調查分析，原來該公司2019年因經營困難存在大額欠稅。對此，政府平臺公司的房、土“兩稅”征管無疑應該是近兩年的征管重點。

二、房產稅、土地使用稅征管中存在的難點、重點問題

（一）政策因素導致征管盲點和難點。房產稅、城鎮土地使用稅現行政策都是依據的1986年和1988年的條例，雖然各省市后續年度有一些打補丁式的辦法和措施，但畢竟母法老舊，且隨著幾十年經濟的發展，原有的政策措施已經無法適應和匹配各種新經濟類型，以北碚區稅務局征管為例，發現存在條款有爭議、政策不統一、政策滯后等問題。

1、個別條款存在爭議。如，條款“個人所有非營業用的房產免征房產稅”，對于“非營業用”的定義是以權證、土地性質為準還是以實際使用為準，如未經營的商鋪、自住的公寓等是否征收房產稅，還比如，無租使用其他單位房產的應稅單位和個人，依照房產余值代繳房產稅。對代繳的定義不夠明晰，如納稅義務人是產權人，會導致納稅人義務人與稅負承擔人分離，不便于納稅人進行相關處理。以上都是北碚區稅務局在征管實踐中遇到的納稅爭議。

2、部分政策不相統一。眾所周知，土地和房屋是不可分割的，那么關于他們的相關政策應當做到統一協調。對同一經濟事項的政策存在不統一協調的房、土政策，征管過程中難免會阻力重重，同時不征少征又會帶來稅收執法風險，成為當前征管的兩難問題。如，北碚區稅務局在征管中就曾出現因稅收優惠不統一導致爭議，如土地使用稅政策規定：“對于直接用于農、林、牧、漁業的生產用地免繳土地使用稅”，但房產稅卻沒有相關優惠規定，征管實踐中發現：由于現代農業、養殖業發展，存在修建房屋進行種植、養殖情形，比如北碚區西山坪一農業公司使用簡易房屋種植蘑菇、菌類，按規定用于農林牧漁業的土地其土地使用稅可以免繳，但房產稅卻無相關優惠規定，納稅人對此完全無法理解，無論稅務人員怎么解釋，到現在該公司仍然沒有繳納房產稅，征管難度相當大。

3、部分政策明顯滯后。比如，財稅［2010］121號第三條規定“對按照房產原值計稅的房產，無論會計上如何核算，房產原值均應包含地價，包括為取得土地使用權支付的價款、開發土地發生的成本費用等。宗地容積率低于0.5的，按房產建筑面積的2倍計算土地面積并據此確定計入房產原值的地價。”此條款很多業內人士及納稅人都認為存在不合理的地方，對于土地來說，就征收了兩道稅：土地使用稅和房產稅，有重復征稅的嫌疑。其次，從當前中國國情加強資源保護的角度來考慮，都是鼓勵對土地的高利用，而不是浪費土地或者低利用率，但在本條款的規定中卻體現出相反的意愿。如果地價為1，那么如果建筑面積大于等于0.5的話，就要繳納以地價為1計稅的房產稅，如果容積率小于0.5，無論如何要繳納的房產稅都會小于以地價為1計稅的房產稅，容積率越小，所需繳納的房產稅就越少，也就是說土地的利用率越小稅收負擔就越低。反映出稅收法律法規明顯滯后，導致征管難的問題。

（二）監控系統落后導致征管漏洞。近幾年，雖然稅務信息化建設發展很快，但房產、土地的涉稅信息量也在急劇增加，房產、土地的涉稅信息監控相對落后，以北碚區為例，因稅務征管系統對房產和土地交易的涉稅信息采集不同步、不全面，如果財務人員不了解稅收政策或采用隱蔽手段，故意瞞報少報房產、土地稅源信息的話，就會導致征管漏洞。如，北碚區某企業在購地、建房等增資時，忘記了相關信息，使得計稅依據偏小，還比如，北碚區個別企業未按稅法有關規定將土地使用權計入房產原值，不繳房產稅；或者企業新建辦公樓的初次裝修或進行房屋改造支出未計入房產原值，房產稅未繳足；企業新增土地使用權未增繳城鎮土地使用稅；或企業將已竣工使用的房產長期掛“在建工程”賬戶，拖延計稅時間；或部分企業城鄉各地房產較多，有些房地產因年代久遠，房產和土地信息登記不全，納稅申報金額遠少于實際應納稅款。在北碚區稅務局稅收征管中，通過實地調查或點對點的風險排查也在不斷加強征管和堵塞漏洞，但這種事后監管始終“慢半拍”。由此，如何加快信息化建設，將房、土稅源信息掃描和比對工作前移，企業資產信息和稅務局稅源征管信息如何同步是當前需要解決的現實問題。

（三）不同部門間的涉稅信息未能實時共享導致征管滯后。目前，房產、土地的登記由規劃與自然資源管理部門下的不動產登記中心負責，不動產的原始登記信息存檔于不動產登記中心，稅務部門沒能同步共享。從北碚區來看，因為稅務局和規自局部門之間工作機制和數據系統的設置不一致，雖然有相關的稅收保障辦法，但仍然未能實現房屋、土地信息的實時共享，稅務部門難以第一時間準確、動態地獲取納稅人房產、土地登記情況。目前北碚區稅務采取的是，季末通過人工U盤拷貝不動產登記中心上個季度的房、土登記信息，然后再由稅務人員進行人工比對，此模式下工作量大，且數據滯后一個季度，由此房、土“兩稅”征管的及時性和準確性都大打折扣，如果納稅人不誠信納稅申報的話，必然存在征管滯后的問題。

三、加強北碚區房、土“兩稅”征管的政策建議

（一）加快頂層設計，推進稅制改革，完善稅收政策。一是對于個別有爭議的現行房、土“兩稅”條款，建議盡快出臺明確的政策。如對“個人所有非營業用的房產免征房產稅”條款中的“非營業用”直接定義為“非經營用”，對空置的門面就明確不征房、土稅，有利于減輕個人的稅收負擔。二是對于房、土“兩稅”部分政策不統一的問題，建議盡快統一協調。如對于農業用地和房都同樣給予免稅的優惠，真正從稅收政策上扶持現代農業的發展。三是針對當前征管中發現的房、土“兩稅”政策明顯滯后的問題，建議加快完善“兩稅”政策的頂層設計，如加快房、土“兩稅”的立法，盡快出臺“兩稅”合并的房地產稅稅制及配套政策，形成新的地方稅體系，重點可以從簡化操作、便于征收、統一協調等方面入手。因為房產稅、土地使用稅兩個稅種本就是針對土地和土地上附著的房產征收的兩個財產稅稅種，現實中房、地一般都是一體的，兩稅你中有我，我中有你，原有的稅制設計成兩個稅種，出現了諸多弊端，如兩稅不統一、優惠政策不一致等，“兩稅”合并成房地產稅將大大簡化稅制，很多征管難點和征納矛盾也迎刃而解。

（二）加強部門間合作，共享實時信息，實現大數據管稅。一是加強與北碚區規劃與自然資源管理局合作。建立不動產登記數據實時動態交換機制，加快部門間聯網，共享數據庫，以便稅務機關及時將新增的房、土信息納入稅源管理，從源頭上控制“兩稅”的計稅依據及納稅義務時間，堵塞稅收漏洞。二是加強與北碚區法院合作，建立司法拍賣或執行的房產、土地等信息交換機制，法院對稅務機關主張的待拍賣、待執行的房產、土地持有環節的房產稅、城鎮土地使用稅稅收按照法律規定處理，盡量避免出現稅款流失。三是加強多部門合作，形成社會化綜合治稅體系。同北碚區商委、經信委等政府經濟主管部門、區財政、各鎮街、各園區管委會等部門建立稅源聯動機制，協助稅務機關掌握房產出租情況、商業門面租金收入情況、僵尸企業資產處理情況等，及時把握北碚區內經濟發展趨勢，密切跟蹤房、土稅源。四是要完善北碚區的協稅護稅工作機制和績效考核制度。把協稅護稅工作成效納入到政府績效管理考核的體系當中，同時加強對各部門綜合治稅的宣傳和政策輔導，不斷提高社會的認同度。

（三）加速信息化建設，突出動態監控，實現以地管稅。一是要以金稅三期信息系統為基礎，強化北碚轄區內的房產稅、城鎮土地使用稅稅源登記監管，并定期開展稅源信息比對、分析、風險排查，提高“兩稅”征管實效。如，對繳納了土地、房產契稅（配套費契稅除外）的單位納稅人進行系統強制監控，在電子稅務局中強制要求單位納稅人進行土地、房產稅源信息采集，對繳納了土地、房產契稅但未進行土地、房產稅源信息采集的及時將相關風險疑點推送至對應征管部門，避免納稅人遲報、漏報房產、土地稅源信息。二是房、土“兩稅”征管方式應從“以戶管稅”轉到“以地管稅”上來，充分運用外部門獲取的稅源信息比對財產行為稅的稅源監控平臺，抓好動態數據監控，全面清查核實有地、房的所有納稅人（重點是單位納稅人）的稅源信息，實現“以地控稅”。三是加強日常實地核查和納稅申報管理，動態更新維護“兩稅”稅源數據信息，增強“兩稅”數據監控的精準度，實現精細化征管，最大限度地減少稅款流失。

（四）嚴把管理關口，規范監管流程，堵塞征管漏洞。重點把好三個關口：第一關是稅務登記設立關，對北碚區內新辦企業的房屋、土地信息要嚴格必讀和核實，如果屬于承租的房產，則需提供租賃協議，并同時登記出租方的產權證明信息；第二關是日常管理關，每年定期開展北碚轄區內的所有單位納稅人的土地、房產登記信息和房產稅、土地使用稅的稅源信息比對和核實工作，重點比對申報數據是否準確、足額；第三關是稅務登記注銷關，企業注銷前一般存在房產和土地權屬變更登記，變更權屬登記前，由房屋交易稅務所啟動房地產存續期間“兩稅”繳納情況的復核環節，把好“兩稅”征管的最后關口，只有在納稅人完清其持有期間的房、土“兩稅”后才辦理過戶和注銷。

（五）創新征管理念，建立專業團隊，實現精準管理。首先，需要在機構設置上，成立科學化、專業化的征管團隊。如，在北碚區局納稅服務大廳設置財產行為稅專窗，實行一窗式服務，在方便了納稅人的同時，突出面對面解讀政策和宣傳輔導，也實現了房、土稅源信息采集的匝口管理。其次，按照“行業加規模”的模式成立相應的稅源管理所，對重點行業和重點企業由專門的重點稅源所進行團隊化管理。再次，財產和行為稅科統籌房、土“兩稅”分析、事后征管風險排查等，形成一個閉環式的管理模式。最后，積極開展業務培訓，如通過脫產培訓和在崗培訓相結合等方式全面提高稅管員的業務素質，真正建立其一支高素質的房、土“兩稅”精細化管理隊伍，實現精準征管。