中國公共政策文本分析

□文/劉 帥

（黑龍江科技大學管理學院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］歷次的五年規劃都是展示中國特色公共政策發展方向的重要組成部分。文本、尤其是重要的政策文件對于政策走向的分析具有重要的價值。本文以“十四五”規劃綱要文本為研究對象，采用文本分析軟件進行詞匯挖掘，匯總綱要中的高頻詞匯，并對其內容進行解讀分析，可以明確國家發展的戰略、總體布局及中國公共政策長期發展目標指向。

公共政策一般指國家執政黨在特定時期采取一系列謀略、法令、措施、辦法，以實現相關社會政治、經濟及文化目標。五年計劃作為黨的中長期政策設計，不僅是我國在經濟和社會發展上的重要綱領性文件，也是中國共產黨政策思想的深入貫徹。從1953年開始實行“一五”計劃到2021年3月13日剛通過的“十四五”規劃綱要，我國這一中長期政策規劃走過了十三個光輝歷程，每一個五年計劃都使我國社會主義現代化建設取得巨大成就，同時也展現出每個時代應對發展的政策創新，自然的成為中國公共政策發展走向的現實基礎與依據。

一、政策文本研究及方法

公共政策是作為傳統公共行政學的替代途徑出現的，并隨著德洛爾的政策科學“三部曲”而發展成為一門獨立學科。公共政策研究是指在研究政策系統和政策過程中綜合運用科學方法和知識，對現實的政策實踐、政策過程進行分析，解決所面臨的問題。主要目的是擺正一個國家或地區的社會發展方向，提供政策相關知識，改進其公共政策制定系統，并提高公共政策質量。

文本分析研究方法是將內容中定性和定量相結合，最早運用于情報學和信息科學中，后成為科學研究的基本方法。文本分析的基本問題是文本挖掘，即從文本中攫取相應詞匯進行量化。因此，通過組織行為認知，分析其行為特征并預測政策的未來走向，也是政策研究的重要內容，正確的領悟規劃綱要，對理解及把握政策走向意義重大。中國的政策文本研究經過多年的發展，也有了更開闊的新視野，研究的維度也逐漸增多，從價值維度、內容維度、創新維度、實踐維度等多維度開展研究，對政策文本的把握也愈發的成熟和靈活。此次“十四五”規劃綱要全文19篇65章，以其為文本來源展開相關研究涵蓋了國民經濟多個領域。當然，為了突出我國公共政策的特色，以習近平新時代中國特色社會主義思想作為政策走向體系構建不可或缺的思想支撐，加以新的視野從價值維度、現實維度、全球維度等著眼，提煉出當代中國政策設計風格及政策實踐走向。

文本作為規劃綱要的重要組成部分，對政策走向分析非常重要，德魯克曾說：“你如果無法衡量它，你就無法管理它”。選取“十四五”規劃綱要作為研究中國公共政策未來走向及發展的依據，以其提出的新舉措作為客觀數據，具有一定的合理性和可行性。五年規劃代表中國的發展動向也即政策的動向，對于明確國家總體布局、工作側重點以及引導市場主體行為具有重要指導意義，是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的風向標，也是黨的國家治理體系和治理能力的不斷體現，當然文本也是分析中國未來公共政策走向的重要文件。

眾所周知，國家性的政策文件在用詞及詞語結構表達方面都非常的規范和嚴謹，其中闡明未來中國政策在一定政策思想的指導下，政策內容等的一系列跟進，如改革、發展、創新等政策綱要中的關鍵詞與高頻詞更是直觀的反映出政策的轉變及走向。本文以《綱要》文本為研究對象，采用QSR NVivo11plus文本分析軟件進行詞匯挖掘，匯總《綱要》中的高頻詞語及詞匯，對文本內容進行分析，并相應地回顧“十三五”規劃，分析政策的演變及未來中長期公共政策的指向。研究的思路如圖1所示。（圖1）

圖1 研究思路圖

二、文本內容計量

（一）總體高頻詞計量。從研究樣本的完整性出發，本次《綱要》全文共計62，013字，分為19篇，共計65章。相較于“十三五”規劃的20篇80章，在結合發展環境及各種形勢后內容有所精簡。用文本分析工具對高頻詞進行統計發現“安”字貫穿全文，出現了200多次，新冠疫情的來襲，是什么讓偏遠孩子安心上課；武漢按下暫停鍵，是什么讓老百姓每天早上安穩醒來；以前的貧困區，是什么讓數以萬計的人民安居樂業；全球疫情肆虐，是什么讓經濟恢復得到安全保障；疫苗供應不足，是什么讓國人共享安康生活。根據這個總體高頻詞與前面的政策走向研究維度相匹配，將這個總體高頻詞歸類到政策指導思想上，反應中國今后公共政策走向隨處可見“安”字樣。

（二）各領域高頻詞計量。為研究《綱要》文本中的體現的各個領域的政策焦點，本文對《綱要》中出現的高頻詞匯進行檢索挖掘，設置字符為2，在剔除無效詞匯影響后，對各領域高頻詞進行匯總，其中有10個高頻詞位于前列，再對比“十三五”規劃高頻詞?？梢钥闯?，各階段的總體高頻詞差別不是很大，只是根據發展環境的變化側重點不同，如“十三五”規劃是在新發展理念指導下進行“十四五”規劃在此基礎上還是全面振興小康社會開局之年等。（表1）

表1 “十三五”及“十四五”規劃綱要高頻詞一覽表

三、文本及政策內容分析

（一）以人為本的理念貫穿中國公共政策走向的始終。中國共產黨自成立以來，就以為人民謀復興、求發展作為初心和使命。從毛澤東第一個喊出“人民萬歲”到習近平的“人民就是江山、江山就是人民”，我黨從一開始就知道人民的重要性。新中國成立以來，在制定政策時始終堅持以為人民服務為落腳點，同時在歷代領導人思想理論世界觀指導下，政策的制定、選擇、執行始終是代表人民的利益，反映人民的意愿。習總書記也曾說，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。此次《綱要》的制定突出一個“安”字就深刻的反映以人為本的核心理念，在20個經濟社會發展的主要指標中，有7個是涉及民生的，是歷次五年規劃中最多的，對公共服務的質量、公共服務的落實、政府治理效能的提高等都有說明。綱要專欄一中就提到要使社會全員的勞動生產率大大提高，并持續推動城鎮化常住人口增長，從2020年的60.6%到2025年預期的65%。這些都反映了我國努力提升人民的滿意感和獲得感，也反映了國家意識形態的根本以及以前政策的延續性，展示出中國未來公共政策的走向——建設以人為核心的中國特色社會。

（二）習近平新時代中國特色社會主義思想是現階段中國公共政策設計的依據。實踐出真知，中國公共政策的發展也必須符合政策實踐的要求，立足中國國情，解決現實問題。方向決定道路，道路決定命運，我們始終堅持以思想理論創新引領實踐創新，又不斷總結升華實踐經驗推動思想理論豐富和發展。所以，在科學認知時代變化時，有繼承的基礎上提出了習近平新時代中國特色社會主義思想，作為全國今后實施政策的核心指導思想，這對各個發展戰略和政策走向有決定性的影響?！笆濉睍r期，我國面臨國際上貿易保護主義抬頭、地緣政治形勢動蕩，國內全面建成小康社會關鍵時期等一系列問題，我們在指導思想的指引下，推進“一帶一路”倡議，貫徹新發展理念，實施精準扶貧等，以使國家的發展繼續保持平穩健康。此次“十四五”規劃綱要正值全球疫情肆虐，中美貿易戰，國內全面小康社會建成后開啟全面振興之路等復雜環境，《綱要》中針對這些展現出了一系列新想法、新展望、新宏圖，可以說綱要中關于今后我國公共政策發展及走向，也是以“習近平新時代中國特色社會主義思想”這一理論核心來構建與展開的。

（三）改革是中國公共政策具有強大生命力的保證。改革是任何一個想取得長足發展國家所必須經歷的，我國也不例外?！案母铩边@個詞對于我們國家顯得分外重要，1978年十一屆三中全會正式提出改革開放，這無疑對我國政策發展提供了第二次生命。自此，在政治、經濟、社會等各個政策領域，“改革”始終相伴其中，對公共政策的制定及質量的把握也更加科學，特別是在2001年我國加入WTO，堪稱中國第二次改革開放，面對全球化、市場化的沖擊，使我國的公共政策實踐及發展更加的深刻。到如今步入新時代，隨著網絡化、智能化、數字化等不斷發展，我國的政策制定更是緊跟時代，公共政策相應地不斷提出新思想、新論斷、新觀點，政策創新擴散也不斷加快，對我國的政策思想體系構建等“頂層設計”和政策實踐風格提供有力的支持，此次《綱要》，“改革”一詞出現118次，對比“十三五”規劃中出現115次，顯示出改革在我國政策中的重要地位。簡而言之，自改革開放以來，我國的公共政策發展走向始終是圍繞“改革”二字展開的。

（四）發展始終是中國公共政策走向的主線。五年規劃作為重要的政策文件，其內容也必然伴隨著社會發展的腳步，不斷與時俱進。《綱要》各領域高頻詞語中，發展、建設、創新等詞匯出現次數多，其中發展就出現了468次。充分說明了我國公共政策在新變局、新發展理念下，經濟、創新、民生等眾多領域的政策變化，表明未來我們會重點衡量些什么，也就表明，“發展”是未來我國公共政策發展的主線或重心。

1、經濟領域發展。我國自實施五年計劃以來，在經濟上提出了許多發展，也大都取得了實質性進展，特別是十一屆三中全會我國在政策設計上以經濟建設為重心，20世紀90年代又創新性地提出要發展有中國特色的社會主義市場經濟，此后我國經濟取得了舉世矚目的發展成就，至今已成為全球第二大經濟體?；仡櫋笆濉?，我國經濟政策雖維穩發展，但經濟實力更上一層，經濟總量持續增長，2019年國內生產總值達到99.1萬億元，占全球經濟比重達16%，對世界經濟增長的貢獻率達到30%左右。此次“十四五”規劃我國政策設計在維穩上有進，不搞急轉彎，保持政策的連續性、穩定性和可持續，操作更加精準有效。從綱要專欄一中可以看出這次我國經濟總指標設計上與以往相比沒有明確的增長指標，而是保持在合理區間，各年度視情況而定，顯示我國公共政策在貫徹新發展理念，在新發展理念下中國從數量到質量強國邁進。在促進經濟發展上我們持續推進“放管服”，優化營商環境，激發各類市場主體活力。在以市場經濟為主體地位下，推動各自貿區高質量發展，促進國內國際雙循環格局，構建經濟發展新格局。產業方面，推進企業管理體制改革，產業結構優化升級，加大科研投入，大力發展大數據，區塊鏈等數字經濟重點產業發展，2025年數字經濟核心產業增加值占GDP比重達到10%。加快發展現代產業體系，鞏固壯大實體經濟根基，同時改進效率，提升水平，使產業基礎更加高級化，大大增強產業鏈和供應鏈效能。擴大內需，著力打通生產、分配、流通和消費各個環節，構建一個完整的上下游產業分工合作的生態，推進先進制造業集群發展。并持續推進供給側結構性改革。再者，培育新型消費，提升品牌形象，在吃住行等方面打造高端品牌，培育“興趣電商”，滿足用戶潛在購物興趣，提升消費者的品質。這些充分顯示我國公共政策在經濟方面政策質量不斷提高，對建設和諧經濟，構建高水平社會主義市場經濟體制大有裨益。

2、創新領域發展。創新是一個國家把握時代脈搏的重要推動力，其意義非凡，當今世界的競爭也早已變為科技實力的競爭。習近平在調研時說：“要努力成為世界主要科學中心和創新高地，建設世界科技強國”。此次規劃中“創新”出現了161次，從國家到個人都在強調創新，從國家創新體系建設到大眾創新。回首“十三五”時期，我國通過《專利合作條約》（PCT）提交國際專利申請躍居世界第一，并且在航天、探月工程、5G通訊等領域取得重大科技成果。本次規劃在政策創新上依舊堅持創新驅動發展，強化創新科技力量，并指出要加大全社會研發經費投入，力爭投入強度高于“十三五”時期。并優化科技資源的配置，建立資源共建共享平臺，努力攻克關鍵核心技術，發力人工智能、芯片、生物、醫藥、機器人等，智能制造，科技賦能，打造高端制造業高地?！毒V要》指出深入實施科教興國戰略、人才強國戰略。要加大在教育領域的投入，培養創新型人才，提高科技成果轉化率與產業鏈有效銜接，同時要加快構建現代職業教育體系。社會上要形成鼓勵創新、敢于創新、包容創新的良好氛圍，要尊重人才、用好人才、發揮人才是第一資源作用，培養高水平人才隊伍。奮力建成一個“天下英才聚神州”的創新型強國。

3、社會民生領域發展。社會民生歷來都是國家關注的重點，一切公共政策的制定都是為了服務于民。各個高頻詞所包含的領域沒有不涉及民生的，比如教育、就業、社會保障、鄉村振興、住房、醫療健康”等。我國的社會矛盾也發生了轉變，《綱要》著力解決這些問題。面對人口問題，我國已經進入老齡化階段，“十四五”較“十三五”雖然依舊堅持計劃生育國策，但已經淡化了，并提出要制定人口長期發展戰略，提高優生優育服務水平、降低養育成本、鼓勵生育等創新政策并給出相應的政策實踐，如增加嬰兒床位、增加幼兒園等。同時，政策設計上提高養老保障，首次提出漸進式的推遲退休政策。在住房問題上，除政府擔責、金融調控、稅收調節房價外，此次《綱要》較多強調發展租賃行業。就業方面，要發揮“勞動力、人才、零工”三個市場作用，著力解決就業問題。城鄉建設方面，堅持區域協調發展戰略，大力發展城市群建設，加強政策創新的擴散，在政策試驗的基礎上擴大政策實踐，進而帶動鄉村振興、建設新農村。在精準扶貧上，習近平說打贏脫貧攻堅戰的制勝法寶是精準扶貧，中國特色減貧道路的鮮明特征即開發式扶貧。在全面推進鄉村振興之年，我們在不斷總結經驗基礎上于2021年4月6日發布了《人類減貧的中國實踐》白皮書，該書全面回顧了中國戰勝貧困的波瀾壯闊偉大歷程，全景式反映了中國減貧事業發展成就和世界貢獻，著力推進同心奔小康。與此同時，強調一二三產業不斷融合，要高效率、低成本，產業可分化，基建可共享。公共服務方面，致力于構建更高水平的全民公共服務體系，加強基礎公共服務在醫療、教育、交通等方面的建設。并于4月21日出臺了《國家基本公共服務標準（2021年版）》，明確了現階段國家提供基本公共服務項目的基礎標準。努力完成綱要要求，實現公共服務均等化，著力保障人民的幸福感、獲得感、安全感，展示出我國公共政策走向趨勢依舊是以人為本。

四、結論

通過對此次五年規劃報告文本及政策分析，可以發現我國在制定五年規劃時，其政策指向具有鮮明的時代性、階段性和引領性。其一，在政策理念上，踐行“江山就是人民”，中國公共政策的指向明確，政策的設計、創新、落實，一切都是為了人民的發展，從嬰兒到養老退休保障等都明確地表達了公共政策以人為核心的理念。其二，在政策導向上，始終圍繞發展這條主線進行政策設計與政策實踐。在經濟上構建新發展格局促進雙循環，推動高質量發展，社會方面的構建大城市群及鄉村振興的全面推進，都是國家基于實際情況和中長期政策目標的重要部署，民生方面推動人的全面發展，建立服務型社會，滿足人民的高質量需求。顯然發展這個政策設計依舊是今后中國公共政策走向的第一要義。其三，在政策內容上，創新及改革始終在綱要文件中字樣醒目且占據重要位置，是我國在分析國內外新形勢、新問題，應對各種風險挑戰及提升自身實力的根本保證，是我國政策制定和政策創新的應有之舉。

五年規劃不僅是中國經濟發展的重要風向標，更是下一階段中國公共政策的全面部署，是深謀遠慮后的中長期重大政策舉措。因此，要格外注重在發展過程中的政策實踐，及時在政策設計上創新，并注重政策創新擴散，確保中國公共政策行穩致遠。