環境權入憲研究

□文/張雙雙

（青島大學法學院 山東·青島）

［提要］環境權的發展及環境權被寫進憲法的歷程與各個國家的經濟發展路徑和各國公民的環保意識的覺醒密切相關，各個國家的環境權入憲歷程及后續的立法、司法實踐均有不同。本文立足于我國的憲法傳統和憲法實踐，以闡述我國憲法中應當有所體現的“環境權”。

隨著全球化的環境危機逐漸凸顯，人們逐漸認識到以保護自然環境為目標，構建人與自然和諧共生的發展機制的重要性。憲法對于人權保障具有根本作用，必須針對公民的“環境權”保護有所體現，才能促使其在整個國家的法律體系當中得以貫徹，在公民當中得以遵守。

一、環境權的概念

環境權作為第三代“人權”，在許多國家的憲法之中已經得到了確認。我國《憲法》作為“人權保護法”卻未對其進行明確規定。環境權的內涵及應當包含在內的各項具體化的權利，在我國的學術界仍未形成一致的看法，這也極大地影響了環境權現實作用的發揮。

有學者主張環境權的主體應當涵蓋公民、法人、國家和其他組織等法律主體，同時強調環境法的宗旨在于保護自然環境防止對自然資源的濫用，環境權利與環境義務具有統一性，憲法和法律在規定環境權的同時，應當規定環境權主體保護、改善和治理自然環境的義務。亦有學者主張將環境權的主體限定為“公民”（含當代人與后代人）。環境權益可以被具體化為生存環境不受污染和破壞、合理使用環境資源的權利。公民同時享有相關的程序性的權利，包括知情權、使用權、請求權等。認為環境權是指所有環境法律關系的主體均享有在不受一定程度污染和破壞的環境里生存和在一定程度上利用環境資源的權利。環境權包含以下兩項權利：一是生態性權利，體現為環境法律關系的主體對一定質量水平環境的享有并于其中生活、生存、繁衍，其具體化為生命權、健康權、日照權、通風權、安寧權、清潔空氣權、清潔水權、觀賞權等；二是經濟性權利，表現為環境法律關系的主體對環境資源的開發和利用，其具體化為環境資源權、環境使用權、環境處理權等。

二、環境權入憲的必要性

環境權益引發的熱議，反映出的是經濟的發展模式片面依賴于對自然資源的開發利用，而資源的有限性與開發過程中造成的環境問題，引發的人們關于發展模式的可持續性的思考。憲法環境權及相關的環境法制訂對于解決環境問題至關重要。憲法作為人權保障法，應當保障公民環境權不受非法的侵犯，這是基本人權原則的體現。其次，與環境權相關的公民的知情權、參與權、決策權，只有在環境權首先被寫進憲法之后才能得到實現，這也是“人民主權”原則的應有之義。

十九大報告深化了對于環境保護問題的認識，強調生態文明的可持續發展。環境管控的長效機制急需建立，綠色發展急需制度性的創新變革。可持續發展是我國必將長期堅持的一項基本戰略，處理好經濟發展與環境保護之間的良好關系，對于我國社會的長期發展至關重要。我國當前的社會主要矛盾凸顯了人民對美好的生活環境的需要，過往粗放式的發展模式，對生態環境造成的破壞具有持續性，嚴重降低了人民生活的幸福指數。大氣污染、水污染、垃圾處理、自然資源利用效率低，這些問題急需從法律的層面上進行規制。生態環境問題倒逼我國在道德意義上已將環境權確立為應有權利，并在具體制度層面規定了實有的、可救濟的權利，但我國憲法層面始終缺乏環境權的明確規定，即整個邏輯結構中缺乏法律權利形成階段，邏輯結構出現斷裂。

三、環境權的理論基礎

（一）人權保障學說。古希臘時期，自然法學說主張的天賦人權中包含著“人的自然權利”，自然權利是人最本質的權利之一。文藝復興之后，許多思想家紛紛轉向了對于環境權的重新解讀，代表性學者如洛克，他提倡人的環境權的獨立與平等，同時將環境權上升到與人的健康、私有財產等不可被侵犯的權益同樣的高度。從本質上說，環境權是人權發展的必然產物，環境權包含于人權當中，健康、舒適和優美的環境直接關系到人的生存與發展，關涉人格尊嚴實現與否。

（二）環境正義原則。環境正義是一種實質性的社會正義，20世紀80年代“環境正義運動”在美國興起，當時美國有毒廢物的處理場40%都集中于有色人種的聚集區，對他們的生活環境和身體健康造成了巨大的傷害，于是美國有色人種團結起來，為他們的生存和生活的權利進行抗爭。之后在紀錄環境正義運動的著作中，對“環境正義原則”一詞進行了具體的闡釋。1991年“全國有色人種環境領袖會議”召開并對環境正義原則的定義進行了討論。在該會議發布的《環境正義原則》聲明中，具體闡述了“平等、平衡和共贏”為環境正義原則的三個分原則。

（三）公共信托理論。這一理論的核心在于，認為環境資源是公民的“公共物”，任何人未經法定理由和法定程序不允許其隨意處分該項權利。全體公民對于各種環境要素（如空氣、水、光照）是一種共同共有的關系，基于對政府的信任，以信托的方式將環境資源交由政府管理。政府作為受托人應當依據自然財產本身的性質對其進行最大限度的保護。據此可以推斷出的是，公眾中的任何人，在政府怠于履行該項義務時，有權尋求救濟，向法院提起訴訟。

（四）代際公平原則。代際公平原則旨在平衡當代人與后代人的利益，又稱為“世代間公平”理論。1989年，美國法學家魏伊斯認為，作為同一個物種，當代人與后代人對于地球上的所有資源是共有關系，當代人對自然資源的利用，不可剝奪后代人對于地球上的自然資源進行利用的權利。我國亦有學者對代際之間的資源利用關系進行了探討，徐顯明教授主張以“負債”的角度來看待當代人與后代人對于自然資源的利用關系，“我們當今社會的人們所利用的資源，是從子孫萬代那里借來的”，所以必須審慎的開發和利用，以維護整個社會的可持續發展。

四、國外環境權入憲淺析

（一）美國。20世紀的美國環境污染較為嚴重，在公民的積極參與和環境運動的推動下，美國于1969年制定了《國家環境政策法》，并在該法的指導下集中進行了環境政策和相關法律的制定。公民環保意識的提升和對環境立法的普遍關注也極大的促進了美國“環境權”入憲的進程。由于歷史原因，美國聯邦憲法的修改極其困難，所以至今美聯邦政府的環境管理權，仍未被寫進聯邦憲法。但是，美國各州的環境權入憲進程相對順利，除了對公民的“環境權”直接規定，基于公共信托原則明確政府的環境義務也在州憲法中有所體現。

（二）日本。在20世紀50年代至70年代，日本的經濟持續高速發展，但卻誘發了影響范圍極大的“環境公害問題”，日本當局自此致力于解決環境問題。1970年東京公害國際會議圍繞“環境公害”問題開展，會后起草的《東京宣言》將環境權列入了基本人權的行列。《日本國憲法》第25條規定了國民的“生存權”，享有的“最低限度的生存”的權利。同時，判例在日本具有很強的參考性，“龍美環境公益訴訟”即日本影響力最大的環境訴訟判例，該訴訟中，各界的環保勢力代瀕危的珍稀動物為原告，針對當地政府一味追求利益而嚴重有損動物生存權益的開發行為提起了訴訟。

五、我國環境權的憲法設計

（一）環境權入憲法的路徑選擇。環境保護的相關內容首次被寫進我國憲法，是在1978年憲法。但現行憲法，仍在公民的基本權利和義務一章明確“環境權”。環境保護的相關條文側重于對國家環保職權的規定：憲法第9條明確了國家應制定相關法律政策，保障森林、草原資源的合理利用；第26條對國家防治污染和其他公害提出了要求。這些規定過于原則，無法從中延伸出公民的環境權。

當今世界各國環境權入憲的方式，主要有三種，即憲法解釋、憲法修改及法國式的單獨設立環境憲法。顯而易見，單獨設立環境憲法在我國無法實現，從我國現行憲法的第9條及第26條之中也很難解釋出公民享有“環境權”。所以，采用修憲的方式將環境權寫進憲法最為適宜。其次，我國的現行憲法先后經歷了五次修憲，修改內容涉及我國的基本經濟制度、公民權利與自由的保障、國家權力機關的組成與任期等國家的根本制度。采取憲法修正案方式入憲，能夠在保持憲法連續性的基礎上促使其與時俱進，滿足時代發展的新需要。由此可見，將環境權以修憲的方式寫進憲法更為可取。

（二）環境權的內容設計。一是健康、舒適的環境權。對環境權的基本定義應該是保障公民身體健康、對生活環境感到舒適的權益，當代人對于環境的利用不可影響后代人的持續發展。對于健康、舒適的環境，全體公民及后代人是共同享有的關系。該權利應當在其他下位法律之中被具體化為清潔空氣權、潔凈用水權、環境文化權等各項具體的環境權益，這些應當在下位法中予以明確。筆者贊同陳泉生教授主張的采用環境質量標準或污染物排放標準等具體的指標對環境質量進行評定，以便進一步采取具體的措施提升環境質量。同時，建議環境主管部門采取申報許可證制度以及環境評價審查制度。二是環境知情權和決策權。保障公民的知情權與決策權等程序性權利對于實現環境立法決策的科學化、民主化具有重要意義。環境知情權是指公民依法獲取、知悉環境信息的權利。掌握環境信息的行政機構應當積極推進環境信息的公開，確保公民和組織能夠有效獲取。環境決策權旨在確保涉及環境利益的政府決策、政策制定的過程中公民獲得發言權和決策權，通過這項權利的行使，激發公民參與環境保護的積極性，平衡各種社會利益，減少社會矛盾。三是保護環境的義務。應當結合公民、組織、國家等不同環境權的主體各自的特點和優勢，分配其環境保護的義務。基于公共信托理論，政府應妥善管理公民基于信托關系交付的各種環境資源，積極促進公共福利。并且，在環境問題預防與環境污染治理中，經濟、技術、人力等各方面的支持必不可少，國家這一主體在調動這些要素方面具有得天獨厚的優勢，公民法人等主體應當通過行使知情權、參與權和監督權等方式對國家環保義務的履行進行監督。

六、結語

美國式的入憲進程與人民爭取環境權利的“環境正義運動”相關，日本式的入憲進程源于“公害病”的防治，環境公益訴訟判例在司法實務中也發揮著重要作用。我國當下的環境問題已經無法忽視，公民的“環境權”入憲具有重要性和急迫性。然而，公民的環境權被寫進憲法僅僅是公民環境權保護的第一步，相關的立法、執法、司法也相當重要，有待更加深入的探討。