基于有效性分析的創新政策組合模式研究

周 瑩

(華中師范大學法學院，湖北 武漢 430079)

在科技創新與經濟發展的融合過程中，創新的治理結構更加分散，管理層次愈發復雜，政策工具的功能呈現 “碎片化”現象。政策系統與政策環境的復雜性往往引發政策運行過程中系統功能低下的問題和事與愿違的結果。政策工具可以通過 “組合”來增強或緩解單一政策的正面效用和負面效用，創新政策需要藉由系統、均衡、動態的政策組合來促進創新。本文以105項文化產業創新政策的組合有效性分析為實證依據，以法治系統工程相關理論為視角，探討創新政策的組合模式，以期對創新政策的制定與實施從單因素、單方向的思維過渡到系統、綜合、整體的思維提供一個新的理論視角。

1 政策組合及其有效性相關研究回顧

“政策組合”一詞首次出現于20世紀60年代諾貝爾經濟獎得主Robert A.Mundell的經濟政策文獻中，直到20世紀80年代末/ 90年代初，政策組合的研究開始擴展到其他公共政策領域，主要探討不同政策工具之間的互動。2000年以后，政策組合進入創新研究領域，2002年國家RTD政策基準專家組提出 “了解政策工具在國家創新體系中如何結合成有效政策組合的方式”[1]。2003—2004年，歐盟科技研究委員會 (CREST)專家組推動該術語 “主流化”并用于歐盟政策分析活動，同時經合組織創新和技術政策工作組 (TIP)也開展了國家政策組合的研究，目的是更好地了解經合組織國家之間政策組合的不同之處以及這些差異對于創新政策整體績效的影響[2]。近年來，國內外創新研究中的政策組合問題受到越來越多的關注。

1.1 政策組合的概念與作用

Borrás等將政策組合定義為一套不同而互補的政策工具，以解決國家或地區創新體系中發現的問題[3]。Magro等提出了更廣泛的解釋，增加了政策目標和基本原則，以及政策制定和實施過程[4]。Rogge等將政策組合定義進一步擴展：為了促進創新以及解決創新過程中的問題而形成的一整套具有目標的一致性和運行協調性的政策工具的組合[5]。現有研究認為，政策組合的作用在于：減少市場失靈；減少單一政策造成的較高執行成本[6]；促進創新并實現政策的最大激勵效應[7]。也就是說，政策工具可以通過 “組合”來增強或緩解單一政策的正面和負面效用，通過政策組合內部的均衡性、動態性和系統性來促進創新。

1.2 有效的政策組合性質

早期政策組合研究主要涉及政策工具之間的互補機制[8]，近年來的研究主要集中于政策組合的性質以及其實現政策目標的有效性方面。現有研究認為，有效的政策組合需要具有綜合性、一致性、平衡性、戰略性、動態性等性質。

(1) 綜合性，是指以一系列具有不同相關性的政策措施，直接或間接地作用于某一政策問題。政策組合的核心是超越單項政策工具的作用而形成相互作用的組合，政策工具的綜合性很大程度上影響政策目標的實現[2]。

(2) 一致性，是指所實施政策之間相互作用、彼此支持而不是相互減損，即實現政策間的協同增效或建立積極聯系。Rogge等指出，政策組合的有效性在于不同政策工具之間積極相互作用時的一致性[5]。徐喆等通過對科技政策組合特征進行的測算與趨勢分析，也提出政策組合的一致性對創新具有促進作用[9]。

(3) 平衡性，是指需求拉動與技術推動的政策工具之間的平衡。Guerzoni等研究了不同政策工具及其相互作用對27個歐盟成員國創新投資的影響，發現政策組合及其有效性受到需求拉動與技術推動政策之間的平衡影響[10]。

(4) 戰略性，是指政策戰略決定著政策工具之間相互支持和共同合作的方式，從而有助于實現政策目標[11]。政策戰略是政策組合中不可或缺的部分，其中長期戰略方向和戰略政策框架的重要性日益突出[5]。

(5) 動態性，亦稱演變性，是指政策組合具有調整策略設置或重新設計的持續反應性質。Ring等指出，促進創新活動的政策組合具有 “演變”的動態性質，政策適應是政策組合過程的一個重要特征[12]。

現有研究在政策組合的有效性及其性質方面進行了很多具有啟發性的探討，如何形成具有上述性質的有效的政策組合，即政策的組合方法及過程是本文研究的重點。

2 中國創新政策組合的有效性分析——以文化產業為例

由前述可知，政策組合是在一定時期內基于政策目標為解決特定問題而形成的一整套政策工具的組合。一個有效的政策組合應具如下特性，即政策工具的全面綜合、互動關系的協同增效、組合過程的動態適應。在此，我們以國家及各部委2005—2018年發布的與文化產業創新相關的105項政策為實證依據，對中國現行創新組合進行有效性分析。

2.1 中國文化產業創新政策組合中的現存問題

(1) 缺少對知識產權發展過程的整體性關注。政策組合的綜合性和戰略性都強調，不僅要把政策組合本身視為一個系統整體，還應將政策所作用對象的變化過程也視為一個整體。知識產權發展是包括創造、運用、保護和管理的相互交織且彼此支持的一個邏輯過程，而現行文化產業創新政策組合卻極少關注知識產權發展過程的整體性，因而影響政策組合的有效性。例如，2012年2月文化部印發 《 “十二五”時期文化產業倍增計劃》，雖然20余次明確提到知識產權，但該計劃主要強調知識產權開發和保護，而鮮少涉及知識產權運用和管理的內容。在105項文化產業創新相關政策中，有41項為促進型政策，包括58個發展目標、94項重點任務和23個專項工程，從這三個政策欄位的統計來看，涉及知識產權運行和管理的內容僅占約13%左右 (見表1)。此外，由地方政府的不當資助、盲目追求數量等引發的中國專利數量失控問題[13]，很大程度上源于政策制定片面強調和激勵知識產權 “創造”與 “保護”而忽視 “運用”和 “管理”。可見，有效的創新政策組合不僅應從全局出發，還需要系統分析知識產權創造、運用、保護和管理的邏輯過程，以保證政策組合的整體化。

表1 文化產業創新政策的知識產權相關內容統計

(2)產業不同發展階段的實施路徑偏差。實現政策組合的動態性，需要發現和分析不同產業發展階段的關鍵節點，針對不同階段的預期目標設計不同的實施路徑，以實現每一階段的價值最大化，而現行文化產業創新政策組合卻由于實施路徑設計偏差而導致創新目標虛化和政策引導功能喪失。中國文化產業從2006年開始就把戰略目標定位于 “產業創新”，而創新發展的實施路徑卻仍重在促進規模經濟，而不是提高創新能力。例如，經過對105項政策資料的原始語句統計發現：涉及 “產業規模化、集約化”的政策表述，如骨干企業、龍頭企業、大型企業、集團、基地等原始語句為112個，而涉及創新能力培育的政策表述，如原創能力、科技創新、自主研發及生產、自主知識產權等為31個。此外，知識產權保護政策制定的數量較少、時間跨度大且行動滯后，與中國數字化發展和產業發展的速度嚴重不相適應。實施路徑是確保政策目標實現的方向指引，同時也是政策執行的控制條件，如果在不同時期和產業發展階段，多重目標的擇優排序不清而導致政策的實施路徑模糊，將減損政策組合的整體運行績效。

(3)政策供給不平衡與政策工具運用失衡。政策組合的一致性和平衡性都涉及廣泛綜合各領域的信息、知識和手段并通過協同努力實現政策的總體目標，而現行文化產業創新政策組合的突出問題就是政策供給不平衡以及政策工具運用失衡。從政策供給上看，現行政策側重于激勵創造者或生產者，僅有7.6%的政策涉及創造者、生產者、消費者等多方協同激勵。 “數字革命”使得當今時代幾乎每個人都既是知識產權的創造者、生產者又是使用者，生產和消費強烈地交織在一起[14]，而現行政策組合雖然強調知識產權創造與保護，但卻忽視了以消費者為主導的 “需求拉動型政策”的供給。從具體政策工具來看，表現為促進型政策工具與限禁型政策工具的運用失衡。政策統計顯示，雖然2010年以后有所轉變，但限禁型政策仍占政策總量的60% 。即使在所有的限禁型政策中，也是絕大多數內容涉及內容監管、經營監管、生產監管等，極少涉及知識產權保護的內容 (見圖1)。這種 “促進”與 “限禁”的失衡、 “監管”與 “保護”的失衡對政策組合有效性的影響表現在——國有企業表現出對表象化績效的執著和對創新風險的厭惡，企業發展戰略具有鮮明的機會主義特征，而創新的能力十分薄弱。此外，很多鼓勵原創能力、內容創新、自主知識產權的激勵措施效用也常常被各種監管類的限禁型措施所抵消。

圖1 限禁型政策的作用方向

2.2 政策組合有效性問題的成因

(1)還原論思維。由前述中國創新政策組合現存問題的分析可見，現行政策的制定與實施是典型的還原論管理方法：在政策制定中，各決策部門根據宏觀戰略目標進行分解并制定本部門的相關政策，信息僅在上下級之間流動，各決策部門之間缺乏有效的溝通和反饋；在政策實施中，由于政策大系統被分解為幾個割裂和孤立的子系統，且彼此關聯和互動不足，尤其是在中觀和微觀層次，由于缺少總體設計和總體協調使得政策組合無法發揮整體優勢。總體來看，創新政策組合是個開放的矩陣式復雜系統，需要運用系統思維方式，而由還原論思維導致的部門分隔是這種非線性復雜系統運行障礙的主要原因之一。

(2)結構性缺陷。中國現行創新政策組合的結構性缺陷也是影響其有效性的原因之一。政策組合追求的并不是單一目標，它所追求的是一個彼此聯系和相互支持的目標體系，政策組合的工具和內容由不斷變化的各種顯性和隱性目標所左右，其中有許多沖突表現為，一個目標的實現只能以另一個目標為代價[15]，缺少一個統籌型的決策支持系統是現行政策組合中的一個結構性缺陷。雖然在很多政策的制定過程中已引入政策智囊團/智庫，但從專家甄選到建議采納仍是決策部門各自主導，因此從結果來看仍是 “各為其政”和 “各行其政”，只具現代化決策系統之 “形”而不具其 “實”。

(3)管而不理。政策制定通過接收和聚集社會行為信息，根據一定的目標或價值選擇，以行為規范的形式傳輸給社會中的行為者，從而調控各主體的行為和整合社會關系[16]。在政策制定與實施中，任何一個決策都或多或少牽涉到其他子系統的信息反饋，如果信息反饋失靈就會導致政策運行中的無序狀態。 “管理=管+理”， “管”強調的是對被管理系統所擁有的權力，而 “理”是為使特定系統實現特定價值目標而進行的協調活動[17]。中國創新政策運行中的沖突問題很多源于 “管而不理”。雖然在某些配套政策制定中也吸收了系統思維方法，但在實際操作中，現行政策并沒有真正運用系統方法將各項政策工具組合起來，使政策組合本身并不系統。

3 基于法治系統工程理論的創新政策組合模式

創新政策組合是一個內在關系復雜、互動效應較強的大系統，而系統整體性問題往往不能還原為元素層次的簡單性線性問題進行處理。因此，需要以一種新的方法論構建形成有效政策組合的科學模式，以此發揮系統整體效應。

3.1 法治系統工程理論下的創新政策組合特征

法治系統工程是錢學森先生提創的一個有關法治現代化的綜合性交叉科學新領域。法治系統工程是指從系統思想出發，以達到最佳的法治效果為目標，廣泛研究復雜法治系統的總體功能設計和運行，以維護社會整體最大利益和局部合理利益的一種現代思維方式，同時它也是一種現代化的組織管理技術[18]，其相關理論可以幫助政策制定者從整體觀點出發，在系統分析的基礎上正確地認識部分之間、部分與整體之間以及整體與環境之間的聯系，據以優化決策并實現其預期的政策效果。

法治系統工程觀點提示我們：解決政策系統及其環境的復雜性問題，不能只孤立地研究單項政策的制定與實施，而應在國內經濟技術社會發展和對外經濟及貿易關系的現實環境下，基于信息集成對多因素進行動態的綜合分析，使之相互作用、協調發展，才能充分發揮其整體效能，構建有效的創新政策組合。因此，將法治系統工程理論運用于政策組合模式構建，可以使之具備如下特征：以還原論+系統觀為思想方法，以協同與優化為實施綱領，以綜合集成為組織管理的技術路徑，以信息處理與轉換為核心環節。

(1)思想方法：還原論+系統觀。由前述有效性分析可見，現有創新政策組合是一種基于還原論思維的封閉系統，具有直線性和單向性的思維特征，其功能僅限于孤立地解決某一方面的問題；忽視系統內部互動及其與環境的信息交換，因而不能有效反映系統運行的實際狀態。法治系統工程從思想方法上是將還原論和系統觀兩種方法結合起來，在對系統進行分解和研究的基礎上再綜合集成為整體，以達到系統地研究問題和整體解決問題的目的。其 “輸入-分析”方法是還原論，即將實踐中錯綜復雜的問題進行結構分層，而其 “輸出-運行”方法則運用系統觀，這種思想方法既吸收了兩種方法的優點，同時也彌補了各自的局限性。基于法治系統工程理論的政策組合模式的思維方式側重多維性和多視角的全面、系統把握，從而達成政策組合的綜合性、一致性和平衡性。

(2)實施綱領：協同與優化。系統及其環境的復雜性決定了創新政策運行是一種多目標決策和系統化實施的過程，采用法治系統工程的思維方式和管理技術，首先可以實現政策系統的目標協同、管理協同和功能協同，使整個系統對人力、物力、時間、空間和信息的利用率最高，并可降低達到相同目標所需付出的代價和成本；其次可以通過有效的管理技術增強政策系統的整體功能，追求整體最優化。因此，基于法治系統工程觀點的政策組合模式具有不同于傳統模式的根本屬性是以協同和優化為綱領：不是各領域的機械混合，而是各相關領域在觀念、知識和方法上的有機融合；基于戰略目標通過政策工具之間的互動與互補實現政策組合的綜合性與一致性；避免政策工具之間的矛盾或沖突，促進相互支持和協同增效，并以此實現政策制定與實施的有效性。

(3)技術路徑：綜合集成。錢學森先生先后提出 “從定性到定量綜合集成方法”以及 “從定性到定量綜合集成研討廳體系” (簡稱綜合集成)，并把運用這套方法的集體稱為總體設計部。法治系統工程的管理技術強調建立由有關領域的專家組成的跨學科、跨建制、跨部門的開放的綜合性決策支持機構進行總體分析、論證、規劃、設計、協調，提出現實可行的具有可操作性的決策，從而為決策部門提供科學的決策支持[19]。現行創新政策組合的信息面較窄且分門制戶，信息貫通性差，信息分析也一般滿足于較為粗放的定性描述。基于法治系統工程方法論的政策組合模式的特征是以綜合集成為組織管理的技術路徑，強調跨領域的信息獲取開放性；注重在定性的基礎上尋求更為清晰和精確的定量分析方法；集成各類情報、資料和信息，集合各類主體的思維、知識、經驗和智慧，以發揮政策組合的綜合優勢和整體優勢。

(4)核心環節：信息處理與轉換。政策制定與運行也是一種信息輸入與輸出的過程，信息輸入是收集、鑒別、分析政策系統和政策環境信息的過程，信息輸出是將信息轉換成各種具有實施效力的經濟杠桿 (乃至政治杠桿)、經濟參數和信息并進行輸出，作用于經濟生活和規范、引導人們的各種行為，從而調節和控制社會發展與經濟運行的過程[20]。現行創新政策制定雖然也追求決策的規范化和體系化，但基于法治系統工程觀點的政策組合模式還注重在創新政策制定與運行過程中實現對所集成信息的整體利用，并通過信息輸入和處理實現 “實體集成”，通過信息的輸出和轉換為政策規范并作用于人的行為而實現 “關系集成”。因此，信息的處理與轉換是將實體集成轉化為關系集成以實現政策的組合效應的核心環節。

3.2 創新政策的組合過程與關鍵環節

運用系統科學或系統工程的語言，可將 “模式”理解為在特定環境中由特定要素/元素基于特定關系形成的具有一定抽象性的類型模型，每個模式都代表了特定背景、特定問題以及特定解決方案，都描述了一種在特定背景中重復出現的問題，以及該問題解決方案的核心所在[20]。任何一種模式的提出都是基于環境并適應解決具體問題的需要而產生的，法治系統工程本身就是現代復雜系統關于非線性和不確定性思維范式的產物。根據有效政策組合的性質以及基于法治系統工程理論的政策組合模式特征，針對創新政策組合中的現存問題，可以構建出創新政策的組合過程模型，如圖2所示。

圖2 創新政策的組合過程

(1)分解還原。將從社會系統中獲取的復雜狀態信息和環境信息還原分解為若干子系統，即規范 (現行法律制度與公共政策等)、資源 (人力資源、社會經濟資源、基礎設施資源等)、主體 (市場主體、政策制定主體等)和環境 (自然環境、社會經濟環境、制度與文化環境、國際環境等)等子系統，并對所獲取的復雜信息進行條理化以明確各子系統的當前狀態。

(2) 綜合集成。將構成系統的各個部分、層次、過程、因素等認識聯結起來，形成對系統的統一整體認識；根據政策系統的總體目標，對各子系統的信息進行系統化整合，找出不良運行狀態的系統性障礙 (互動關系障礙和要素流動障礙)。

(3) 設計轉換。將各子系統目標與政策系統的總體戰略目標聯系起來，基于前述集成信息，提出消除當前不良運行狀態的 “對策目標”；基于戰略目標，提出對策目標的優先排序，設計系統的 “目標體系”；提出實現各項目標的 “政策工具”并對策定位設計詳細的 “責任體系”。

(4) 反饋調適。針對政策組合的實施反饋信息，作為新的狀態信息輸入，調適現有政策組合，確保政策組合的持續有效性。

上述過程模型的關鍵環節包括：①開放性獲取信息。系統科學中的非平衡態理論認為，開放系統越是接納環境新因素的輸入，自身形成新結構的機會就越大，因此政策組合過程的基礎環節是各種狀態信息、環境信息、實施反饋信息的開放性獲取。②目標設定與工具組合。政策組合是一個多目標系統，而達成這些目標所需要的是一項項具體的政策功能。政策組合過程的重點環節是設計政策目標體系，并以此將所需的具體政策工具組合起來，形成支持各子系統之間相互連接的接口，以實現目標之間的協同調和與功能之間的最佳配置。③形成持續的互動結構。集合不同領域和不同部門的信息或方案，并將其有效綜合起來形成政策的互動結構以實現協同增效是政策組合的主要目的，因此組合過程中的核心環節是通過充分交流和有效的綜合集成方式，建成開放的、可持續進化的系統[20]。

4 創新政策組合的核心機制

根據前述組合過程模型及其關鍵環節，我們認為創新政策組合模式的有效運行依賴于以下核心機制的建立。

4.1 用戶導向的政策信息機制

政策系統獲取信息的準確性和充分度，以及信息處理方式和能力及其與當前復雜系統和復雜環境的適應性，是實現政策組合的目標優化與決策優化的基礎。法治系統工程的思路是建立基于網絡的綜合集成決策支持系統，在擴展信息源和擴大信息量的基礎上進一步集成專家智慧進行動態研討，提高決策信息處理能力，其實質是專家經驗、統計數據和信息資料、計算機技術三者的有機結合，構成一個以人為主的高度智能化的人-機結合系統。我們認為，應在此思路的基礎上建立用戶導向的政策信息機制：內容上包括三類，即政策主體的規范信息和資源信息、政策客體的需求信息以及態度與行為信息、系統環境信息；過程上包括信息采集、信息導入和信息綜合分析。其中 “用戶導向”是指以滿足政策主體和政策客體的需求為目標，即在信息采集、導入和綜合分析過程中，關注政策客體的需求信息以及態度行為的變化，關注相關政策主體規范信息和資源信息，以幫助各政策主體動態調整其政策目標和政策工具，實現政策主體之間的目標協同和資源共享，形成政策組合的互動結構。

4.2 政策目標的價值管理機制

系統目標是系統所希望達到的結果或完成的任務，它對系統的發展起著決定性作用。但在目標體系中存在總體目標與子系統目標的沖突、各子系統目標之間的沖突、子系統內部的顯性目標之間及其與隱性目標之間的沖突。創新政策組合的目標體系設計決定各類子目標之間相互聯系與相互依存的狀態，同時也決定政策工具之間的組合結構。如果多重目標的擇優排序不清將導致政策的實施路徑模糊，減損政策組合的有效性。任何政策領域的行動者都存有特定價值取向的思維基礎，其顯現于對特定價值的取舍及優先排序[21]。因此，我們建議建立政策目標價值管理機制：首先，清理目標關系，從系統總體目標的原點出發，通過框架性工具梳理政策系統中不同層級和層面的各類政策目標，清理目標之間的從屬關系、對等關系和交叉關系；其次，價值擇優排序，通過政策總體目標明確政策價值取向，并對各類政策子目標基于政策價值觀，按其價值實現程度進行子目標的擇優排序。政策目標價值管理的目的在于防止各決策部門基于利益最大化追求，破壞政策系統賴以持續發展的價值體系，造成決策部門的短期行為；推動各決策部門從單一價值思維向系統價值思維的轉變；實現子目標服從且服務于總體目標，并與其他子目標相互配合和相互促進。

4.3 政策效能的綜合評價機制

由于政策組合的內在結構多元性和多層次性，任何一環上的薄弱或脫節，都會影響或破壞其系統整體功能的發揮。政策工具的影響是一種有效的混合或組合，政策工具之間相互作用和權衡的理念是政策組合概念的基礎。效能代表目標實現的程度，以效率、效果、效益為衡量依據。我們建議，建立政策效能的綜合評價機制，從以下三個方面對具體政策工具的運行效能進行評估：一是成功度量，通過政策工具運行結果反饋與期望目標的對照，評估政策工具對預期目標的貢獻程度；二是協同度量，即評估在政策組合的系統總體目標之下，政策工具與其他政策工具之間的協同程度及其對系統有序度的影響；三是效益度量，即在前述兩項評估的基礎上評估政策工具的執行成本與執行效益。政策效能綜合評價目的在于對政策組合的有效性進行反饋控制，保障政策組合處于持續穩定的有序狀態。