中國電子政務服務創新研究20年：一個系統性分析

丁依霞，郭俊華

(上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030)

0 引言

自登哈特夫婦于20世紀90年代中后期提出新公共服務理論以來，政府作為服務者的角色越來越受到重視，政府創新和政務服務創新也日益成為公共管理關注的重點和追求的目標。與此同時，濫觴于20世紀90年代的互聯網技術社會化運動，為政務服務創新的實現提供了強大技術支撐。由此，世界范圍內基于信息技術的政務服務創新不斷

涌現。例如，2000年9月，美國政府開通 “第一政府”網站 (www.firstgov.gov)，并成為首個世界級中央政府電子服務平臺；2000年12月，英國政府推出由 “政府虛擬門戶”網站 (www.gateway.gov.uk)和 “英國在線”網站 (www.ukonline.gov.uk)組成的政府服務門戶網站系統；2001年，韓國政府構建 “唯一視窗電子政府” (Single Window E-Government)服務平臺；2002年，德國聯邦政府試運行政府網上采購平臺……以門戶網站開通為標志，世界各地政府積極開展和持續優化在線政務服務，在降低服務成本、提高服務效能、更好滿足公眾需求等方面取得了長足進步[1]。

自1999年啟動政府上網工程、2006年上線中央人民政府門戶網站以來，中國電子政務服務圍繞信息服務、辦事服務和公民參與進行了一系列改革， “一網通辦” “只進一扇門” “最多跑一次”等理念逐步成為現實。 《2018聯合國電子政務調查報告》顯示，中國的在線服務指數 (OSI) 為0.8611，列第34位，達到全球領先發展水平[2]。在電子政務服務創新實踐不斷推進的背景下，相關學術研究也隨之盛行。那么，在這20年左右的發展過程中，國內電子政務服務創新研究的圖景是怎樣的？有哪些重要的創新內容？其創新過程和機理是什么？未來的突破空間在哪里？為了回應這些問題，本文采用系統性文獻綜述對中國電子政務服務創新研究文獻進行系統回顧和再發現，總結已有研究的總體情況、特點、局限及未來趨勢，以期為推動電子政務服務創新領域的進一步研究提供參考。

1 研究設計

1.1 分析框架

本文借鑒5W1H分析法構建電子政務服務創新研究領域的分析框架。5W1H分析法也叫六何分析法，即對選定的項目、工序或操作都要從原因 (Why)、對象 (What)、地點 (Where)、時間 (When)、人員 (Who)、方法 (How)這6個方面提出問題并進行思考[3]。作為一種原理和一種工具，5W1H為人們提供了科學的工作方法[4]，能夠幫助應對復雜的社會情境和社會問題，從而被廣泛應用于企業管理、教學科研、業務流程優化等領域的研究。鑒于創新績效對于創新活動的重要性，本文在運用5W1H分析法對電子政務服務創新進行分析時，額外將創新績效 (Performance)納入考量，由此構建電子政務服務創新研究的5W1H1P分析框架，即從創新主體 (Who)、創新地點 (Where)、創新內容 (What)、創新歷程 (When)、創新原因 (Why)、創新過程 (How)、創新績效 (Performance)這7個方面對電子政務服務創新研究進行系統分析，如圖1所示。

圖1 電子政務服務創新研究的5W1H1P分析框架

1.2 數據來源與編碼過程

系統性文獻綜述 (Systematic Literature Review)是指 “采用一套事先確定且透明的文獻取舍標準，就某特定研究主題選取大量相關或相近的研究成果，并用一套特定的統計分析技術從這些分散的研究成果中總結出該研究主題的主要結論”[5]。與傳統的文獻綜述不同，系統性文獻綜述采用結構化和系統化的步驟對某一領域的已有文獻進行搜集、整理和評估[6]，是一個可復制的、科學的、透明的過程[7]。它通過盡可能詳細的文獻檢索確保覆蓋面的廣泛性、通過多次篩選和精煉提高樣本的針對性、通過對文本內容的統計分析降低人為的主觀性，從而幫助研究人員對某一特定領域進行深入和充分的認知。本文使用系統性文獻綜述的主要步驟如圖2所示。

圖2 系統性文獻綜述操作步驟

考慮到研究文獻的重要性和代表性，本文以中國知網的CSSCI期刊庫為依據進行檢索，檢索日期為2020年1月31日。結合已有研究及預檢索結果，最終確定的檢索關鍵詞為 “政務服務” “政務服務創新” “電子政務服務” “移動政務服務” “互聯網+政務服務” “政府電子服務” “在線公共服務” “行政服務”，時間為1999—2019年，所有檢索詞都使用 “OR”布爾運算符，共得到文獻332篇。隨后，對檢索結果進行初步篩選，去除會議綜述、新聞報道、征稿啟事、卷首語等非研究性文章后，導出相關文獻，在Excel軟件中建立初步文獻庫 (N=306)。逐篇閱讀306篇文獻，進一步排除和精煉，即排除與研究問題無關或相關度低的文獻。納入標準為：①文章的研究重點為電子政務服務創新，而非簡單提及;②文章探討的政務服務創新必須是基于信息通信技術實現的，即關注政府的電子服務，不考慮傳統意義上的線下政務服務；③關注重點為中國的情況，排除只涉及國外情況的研究。二次篩選后，確定最終樣本量為243。分別閱讀243篇樣本文章的標題、摘要、關鍵詞和全文，提取相關信息。

2 電子政務服務創新研究的基本情況

為了解中國電子政務服務創新研究的基本情況，分別從發表時間、重要期刊和重要研究機構3個方面進行描述性分析。

首先，243篇CSSCI文獻的年份分布情況如圖3所示。可以看出，1999—2019期間電子政務服務創新領域的文獻呈波動上升趨勢，尤其是2016年以來，該領域的研究越來越受到學界的重視。國家層面相繼發布 《推進 “互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》 《國務院關于加快推進 “互聯網+政務服務”工作的指導意見》等重要文件，表明 “互聯網+政務服務”成為深化 “放管服”改革、推動政府職能轉變的重要內容。

圖3 所選文獻年份分布情況

其次，243篇CSSCI文獻排名Top10的期刊及研究機構發文數量見表1。可以看出，電子政務服務創新研究的研究主要發表在電子政務、行政管理和情報學等相關期刊，其中 《電子政務》和 《中國行政管理》是該領域最重要的兩本期刊；重要研究機構主要分布在北京、南京、武漢、上海、廣州、成都等電子政務較為發達的城市，其中南京大學和中央黨校 (國家行政學院)這兩個機構的研究力量最為活躍。

表1 排名Top10的期刊及研究機構發文數量

3 基于5W1H1P的電子政務服務創新研究議題分析

3.1 Who：創新的實施主體

電子政務服務 (E-Government Service) 是政府等公共部門運用信息通信技術向公眾、企業和其他利益相關者提供公共服務的過程，也是社會公眾參與資源整合、實現價值共創的重要途徑[8]。從上述定義可以看出，政府等公共部門是電子政務服務最主要的提供者，故其也是電子政務服務最主要的創新實施主體。一直以來，作為電子政務服務供給方的政府等公共部門不僅決定了電子政務服務創新的內容與形式，也決定著電子政務服務創新的理念和價值歸宿。近年來，隨著 “互聯網+”戰略的實施以及公民社會的崛起，市場主體和社會公眾也越來越成為驅動電子政務服務創新的主體力量。其中，市場主體主要以技術供應商的身份參與到電子政務服務創新之中，成為公共部門發展電子政務服務的 “技術外腦”和 “平臺支撐”。與此同時，隨著數字政府的建設以及政府開放創新的實施，政企聯合創新成為電子政務服務創新的重要模式，如廣東通過發揮省內優秀信息技術企業優勢，構建了 “政企合作、管運分離”的建設運營模式[9]。而社會公眾作為電子政務最主要的服務對象，對電子政務服務創新的推動主要通過意見反饋、用戶體驗報告、民意調查等形式實現。例如，政務服務 “好差評”制度作為一項具有深度的創新之舉，強化了辦事群眾口碑對政務服務績效評價的決定作用，有利于發揮服務對象對服務創新的積極作用[10]。

3.2 Where：創新的發生地

此議題主要涉及電子政務服務創新在不同地區的具體表現。雖然均衡普惠是電子政務服務發展的重要方向，但電子政務服務創新在地區間的發展并不平衡，具體表現是大城市發展快、小城市發展慢；東部地區發展快，中西部發展相對落后；城市發展快，農村發展慢；試點地區發展快，非試點地區發展慢；信息化發達地區發展快，信息化落后地區發展慢等。丁藝等通過對338個城市的調查評估發現，我國地區間在線服務發展差距大，各地域城市在線服務指數排名呈現出華中地區>華東地區>華南地區>華北地區>西南地區>東北地區>西北地區的趨勢。馬亮指出，中國城鄉二元結構在電子政務領域表現的 “數字鴻溝”令人擔憂，農村可能是 “互聯網+政務服務”被忽略的角落[11]。此外，由于各地在政府傳統、資源稟賦、技術條件、地域文化等方面的差異，不同地方的電子政務服務創新的偏好和形式也不盡相同，如長三角地區傾向于率先發展基于支付寶的移動服務，而珠三角地區則更偏好微信小程序。

3.3 What：創新的主要內容

電子政務服務創新的內容涉及方方面面，包括服務渠道、服務模式、服務主體、績效評估等。在服務渠道上，中國的電子政務服務創新濫觴于1999年的政府上網，歷經20年左右的發展，電子政務服務創新平臺生態系統已基本形成。這些平臺包括興盛于2003年的政府網站、2001年的政務微博、2013年的政務微信、2014年的政務客戶端、2016年的政務頭條號和2018年的政務短視頻等[12]。政務媒介的出現和創新轉型，既是政府實現信息服務、辦事服務和互動服務的主要平臺，也是公眾參政議政、建言獻策的重要渠道。在服務模式上，表現為以下3種趨勢：①一體化政務服務平臺是電子政務服務的最主要渠道；②多渠道的集成化服務；③線上線下融合發展，線上模式的建設重點在接入渠道、內容體系、技術支撐平臺，線下模式則更加強調實體大廳的空間布局與功能定位、組織結構、審批業務流程調整和再造[13]。在服務主體上，作為電子政務服務創新執行主體的政府多采取建設政府創新團隊和建立公司合作伙伴關系兩種方式來推動創新的實施[14]，前者的措施有建立創新工作機制、引入專業人員、培育創新文化等，后者包括政府招標、入駐第三方平臺、完善監督審核機制等。在績效評估上，由政府供給導向向公眾需求導向的轉變是主要趨勢，如建立和完善政務服務 “好差評”制度，服務績效由企業和群眾來評判。

3.4 When：創新的演進歷程

在電子政務服務創新演進方面，張望等指出電子政務是信息技術應用于公共行政的表現和結果，根據應用特征可將其劃分為單一部門的數字化階段、跨部門的網絡化階段和公眾參與的交互化階段[15]。翟云[16]基于歷史唯物主義發展觀將改革開放以來的中國電子政務發展階段分為萌芽孕育階段 (1978—1992年)、開始起步階段 (1993—2001年)、全面建設階段 (2002—2011年)和創新發展階段 (2012年至今)。張銳昕等則將政府上網的20年發展歷程分為初步摸索的 “+互聯網”階段 (1999—2005年)、積極探索的互聯網化階段 (2006—2014年)和追求普惠的 “互聯網+”階段 (2015—2019年)[17]。

考慮到信息通信技術發展對電子政務服務創新的重要性，本文主要基于技術變遷的視角對電子政務服務創新的演進歷程進行分析。19世紀末20世紀初，互聯網技術迅速發展，給社會生活的各個領域帶來深刻變化。在此背景下，中國電子政務服務借助政府上網的東風，通過政府網站發布政府信息，并嘗試提供在線服務。隨著移動互聯網與社交媒體的發展，包括短信模式、基于移動互聯網的服務模式、無線廣播服務模式和移動辦公4種模式[18]在內的移動政務服務隨之興起，成為政府為公眾提供政務服務的新途徑，為公眾提供無時不在、無處不在的信息和辦事服務。新一代產業革命和信息技術發展的背景下，大數據、云計算、人工智能、物聯網、5G、區塊鏈等技術創新成為電子政務服務創新發展的新機遇和新可能。例如，基于大數據的服務能夠識別公眾的差異化需求，從而提供更加個性化、精準化的定制服務；運用云計算搭建的政務云平臺有利于實現政務資源的互通和共享；人工智能在機器人、語言識別、圖像識別、自然語言處理等方面的優勢也為政務服務創新提供新的可能與方向；基于物聯網的實時傳感和響應動態能力將極大促進電子政務服務全程留痕等。

3.5 Why：創新的影響因素

從服務提供的過程角度看，電子政務服務是一個連接供給方 (主要是政府部門)和需求方 (主要是個人和法人)的過程，連接的中介即信息技術。基于此，可以將電子政務服務創新的影響因素分為供給因素、需求因素和技術因素，見表2。

表2 電子政務服務創新的影響因素

供給因素包括領導支持、團隊建設、機構設置、財政資源、制度結構、制度安排、府際競爭、最佳實踐、創新文化等。魏娜娜認為組織開放性、財政資源、中央政府支持等是生成網上政務服務高能力的重要因素[19]。譚海波等指出，作為主觀可控條件，技術管理能力和注意力分配是地方政府克服客觀稟賦條件制約、推動政府網站建設的可行手段[20]。需求因素包括公眾和企業需求規模、網民比例、教育程度、收入水平等。提升政務服務水平是建設服務型政府的基礎，其出發點和落腳點就是滿足不斷增長和變化的政務服務需求[21]。反之，不斷增加的網民數量和在線政務服務用戶數量也必然會對電子政務服務產生影響。馬亮研究發現網民比例與省級政府電子政務發展水平顯著正相關[22]。技術因素信息包括基礎設施建設、互聯網普及率、新技術運用、互聯網思維等。賈聰聰指出信息技術的發展為電子政務服務帶來新的契機，使其朝服務資源共享化、載體網絡化、理念透明化、手段多樣化、方式智能化等方向發展[23]。而實證研究也印證了信息技術對電子政務服務發展的促進作用。湯志偉等[24]基于對334個地級行政區相關數據的回歸分析表明，信息基礎設施越完善，地方政府的互聯網服務能力就越強。

3.6 How：創新的過程及發生機制

作為一項系統性的復雜工程，電子政務服務創新不僅涉及新思維、新技術的運用，也包括資源整合、要素優化、模式轉變、流程再造等環節。雖然給出關于電子政務服務創新過程的準確定義是很難的，但仍可從體制創新、管理創新、技術創新3個維度出發理解電子政務服務創新的過程[25]。從體制層面看，電子政務服務創新是一個突破傳統行政體制桎梏和部門利益羈絆、釋放改革紅利的過程；從管理層面看，電子政務服務創新是一個著眼于突破組織條塊壁壘、構建整體性數字政府的過程；從技術層面看，電子政務服務創新是一個通過對新技術的應用構建服務平臺、創新服務模式的過程。電子政務服務創新過程有以下4個特點。

(1)頂層設計和地方試點相結合。一方面，國家通過頂層設計、制度安排和試點計劃等指導著地方的電子政務服務創新工作；另一方面，地方的探索與創新以及在此過程中形成的地方經驗也會上升為國家方案。

(2)省級統籌是電子政務服務的主流發展趨勢。省級政府承載著頂層設計落地與區域統籌推進的重要使命[26]，是地方層面負責統籌電子政務發展的最高層級決策主體，對促進地方電子政務服務發展而言起著決定性作用。

(3)數據共享與數據開放是電子政務服務創新發展的重要保障。通過跨地區、跨部門、跨層級、跨業務的信息共享和數據開放破解公共服務供給的 “碎片化”問題，促進政務大數據的深度開發和增值利用[27]。

(4)技術創新和技術管理標準是電子政務服務創新發展的 “賦能者”。蘇中林等[28]認為標準化是提高政務服務效率的重要抓手，應通過構建領導參與和協調的有效機制、推行PDCA循環的管理機制、創建鼓勵全員參與的運行機制、建設主體多元的監督考評機制等路徑，深入推進 “互聯網+政務服務”標準化建設。

3.7 Performance：創新的影響及評估

自20世紀90年代末以來，電子政務服務創新取得了顯著進展，并對政府、公民及政民互動產生了積極影響。首先，從政府角度看，電子政務服務創新的積極影響有改善公共服務、降低行政成本、提高政府效率與效能、完善電子政務發展環境、促進政府轉型發展、建設服務性政府、增強政府公信力、增進社會價值和賦值等[29]。其次，從公民角度看，電子政務服務創新的積極影響有降低公眾的學習成本、服從成本、心理成本等行政負擔、提升公眾采納行為、促進公眾對電子政務服務的持續使用、提升公眾的滿意度等[30]。最后，從政民互動角度看，電子政務服務創新對實現電子政務服務價值共創而言意義重大。電子政務服務價值共創是一種新的價值創造模式，由消費者和生產者共同創造。電子政務服務的價值共創分為兩種，一是政府與用戶合作共創，二是以服務用戶為最終目標，政府間或政企合作共創價值[31]。價值共創體現著一種超越政府中心主義的治理邏輯。一方面，作為政務服務供給者的政府，其職能由管理轉向服務，其權力由控制走向分權，不僅要關注服務供給的質量和水平，也要重視公眾的需求與體驗；另一方面，作為服務接受者的公眾，不僅通過在線平臺獲取服務，也能夠通過咨詢、建議、投訴等與服務供給方進行互動交流，并擁有參與民主決策的機會。

由于電子政務服務連接著政府與公眾，因此中國學者對其的評價也主要從供給和需求兩個視角，即政府視角和公眾視角進行考量。從供給/政府角度看，這些指標包括服務質量、發展水平、服務能力等；從需求/公眾角度看，有公眾使用意向、公眾接受度、公眾采納、公眾體驗、公眾的持續使用、公眾信任、公眾參與等，具體評估內容、評估指標和代表性研究見表3。

表3 電子政務服務創新評估的內容、主要指標及代表性研究

進一步地，基于供給—需求的服務邏輯，對電子政務服務各項評估內容之間的邏輯關系表述如圖4所示。在電子政務服務供給的過程中，供給側的績效表現影響著需求側的公眾態度和行為，而需求側的績效表現作為一種外部反饋反過來也影響著供給側的績效表現。

圖4 供需視角下的電子政務服務創新績效評估

4 研究總結與未來進路

4.1 研究總結

自1999年政府上網以來，電子政務服務一直受到黨中央、國務院的高度重視，并被視為改善政府公共服務水平和質量的重要途徑。綜合上述內容，對電子政務服務創新研究的5W1H1P分析框架的完善和補充如圖5所示。從電子政務服務創新時空維度看，現有研究涉及創新的地區表現和演進歷程；從創新主體和內容看，電子政務服務創新是由政府等創新主體發起并執行的、針對服務渠道、服務模式、服務主體、績效評估等內容的一系列改革措施；從創新的過程看，頂層設計、地方試點、省級統籌、數據開放、技術賦能等在不同程度上發揮作用，成為創新實現的重要依托；從創新的績效看，評估的內容有服務質量、服務能力、公眾采納、公眾信任等；從創新原因看，由于電子政務服務連接著政府與公民，且依托于一定技術媒介，因此來自政府、公民和技術3個方面的原因共同影響著電子政務服務創新的歷程、現狀及未來趨勢。總之，這些不同層面關于電子政務服務創新的解讀和分析為理解電子政務服務創新這一問題奠定了研究基礎。

圖5 基于5W1H1P的電子政務服務創新研究框架

4.2 未來進路

結合上述內容，對現有研究局限和未來研究空間的總結分析如下。

在創新主體、地點和內容方面，需進一步加強對電子政務服務創新體系研究。電子政務服務創新的目標是為公眾提供一個無縫隙的政務服務體系結構，正如頂層設計的那樣，加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推進各地區各部門政務服務平臺規范化、標準化、集約化建設和互聯互通，形成全國政務服務 “一張網”。為此，學術研究應充分考慮實際情況，結合電子政務服務創新的實施主體、地域協調、服務渠道、服務模式、服務主體、服務流程、績效評估等重要內容，構建電子政務服務創新體系，以更好地在理論層面詮釋電子政務服務創新現象。

在創新階段和演進方面，需進一步加強對電子政務服務發展階段的研究。已有研究多基于電子政務發展成熟度探討電子政務的發展階段問題，并就此提出 “三階段” “四階段” “五階段”的階段性假說，但鮮有專門針對電子政務服務發展階段的研究。隨著電子政務服務實踐的推進和發展，未來需進一步針對電子政務服務的演進進行探討，以分析和總結不同階段的發展規律。

在創新過程和影響因素研究方面，首先，理論研究的欠缺導致對創新路徑和影響因素的研究不夠深入。少有人從制度角度對信息技術進行理論解釋，也少有人按照政治學或者社會學的主流模式對信息技術進行理論闡述[46]。因此，有必要對技術和組織相關的理論進一步探討，以更好地解釋電子政務服務創新的產生。其次，技術因素對電子政務服務創新的影響探索多，但組織和制度層面因素的探索少。新興技術改變政府運作和提供服務的方式，因此技術對電子政務服務創新的影響顯然是十分重要的。但在政府信息技術運營領域，其最主要的成本不是來自于信息技術投資，而是對這些能力的管理，因此有必要進一步加強對組織因素和制度因素的研究。再次，受數據獲取的限制，不少研究在探討電子政務服務的影響因素時多采用城市層面的統計數據，而非政府層面的具體數據，這在很大程度上降低了相關研究的效度。最后，多渠道視角分析不足。現有研究在考察電子政務服務表現的影響因素時，主要基于政府網站，忽視對其他如政務微信、政務小程序等新興電子服務渠道的考量，即多渠道視角分析不足。

在績效評估方面，首先是現有量化評估多從用戶角度切入，基于政府組織內部視角考量少，這可能是因為用戶角度的數據更好獲取；其次是缺少對電子政務服務績效某一環節的深入探究與分析，當前學者們熱衷搭建大而全的評估框架來衡量電子政務服務創新的績效，這雖然有助于從宏觀角度看待整個 “互聯網 +政務服務”的建設情況，但對電子政務服務的某一環節的考察和評估也同樣重要，尤其是目前存在的電子政務服務 “數字鴻溝”問題、全流程網辦問題、地區間服務能力差異問題等。未來的績效評估可從重點環節出發，以點帶面。其三，創新績效評估中對技術指標衡量的缺失。縱觀已有研究，不論是供給側的績效評估指標，還是需求側的績效評估指標，都忽視了對技術的考量。而事實上，隨著電子政務的深入發展，作為創新驅動者的電子政務技術也越來越重要。未來可結合技術標準、技術應用等指標進一步評估技術的作用。