河長制與水環境治理

常紹榮 劉治彤

[摘 要]河長制與水環境緊密相連。實施河長制是治理水環境的重要戰略措施和制度保障。我們需要提升對河長制和水環境的理性認知。對黑龍江省實施河長制開展水環境治理進行考察分析可知，黑龍江省實施河長制取得明顯成效，但也存在某些問題，遇到某些困難。需要推出相應的對策建議：一是在水環境治理中，加強水環境修復工程;二是健全創新跨省跨國流域水生態治理的互聯互動機制;三是加強水環境綜合治理;四是選拔培養實用人才，提升河長制實施和水環境治理的科技含量;五是增加河長制和水環境治理的投入;六是借助新媒體，加強對河長制的宣傳認知力度。七是研究探討河長制和水環境治理的相關法律機制;八是在實踐中，健全完善河長制體制機制。

[關鍵詞]河長制;水環境;黑龍江省

[中圖分類號]F062.9;F061.5 [文獻標志碼]A [文章編號]2096-1308（2021）05-0032-11

河長制，是指由中國各級黨政主要負責人擔任“河長”，實施和負責組織轄區內河湖生態環境保護與治理的工作規劃和規制[1]。它是我國針對水資源保護、水污染治理和水環境修復的一項重大制度創新、機制創新和戰略安排。它是一個經濟社會管理和生態環境治理的概念范疇。

水環境（Water Environment），是指由水體及水體中的生物、水體下的沉積物、水體周圍的岸邊湖濱及水體上的空間構成的一定范圍內具有自身結構和功能的有機體系[2]264。它是一個環境科學和環境工程的概念范疇。

河長制與水環境關系密切。實踐表明，河長制是我國水環境保護、治理、修復、升級的重要保障。本文擬對河長制與水環境的認知進行論述，對黑龍江省實施河長制的實踐進行考察，對如何深化實施河長制和水環境治理問題與困難進行分析，進而提出思路策略和對策建議。

一、總體論述：對河長制與水環境的認知

（一）河長制：緣起和任務

當代中國建立河長制，既有現實需求，又有長遠目標。

1.河長制的起因。

河長制是針對中國在經濟不斷增長過程中，出現河流污染和江河“消失”的問題，而推出的重要制度和重要舉措。在我國工業化和城市化迅速成長和發展的一段時期，由于我們對水資源和水環境管理及治理缺乏經驗，我國有相當多的地區，存在有法不依和執法不嚴的問題。在用水、排污、采砂、采礦、圍墾、設障等多個方面，都有不同程度甚至嚴重的水體污染、侵占水岸、破壞水資源的問題，又沒有采取有效的治理措施，致使水源、河流、湖泊遭到污染、退化、衰減以致“消失”。據有關統計，1983年在我國的國土上，尚有大約5萬條河流，到2013年，按照中國第一次全國水利普查的統計信息，已有2.8萬條河流消失。其原因是在我國經濟社會和人口快速增長中，出現了水資源利用的不斷增加，水資源供給嚴重缺乏的問題。既有水資源的過度使用，也有水資源的嚴重污染，造成水資源的嚴重缺失，江河污染，河水“消失”。針對水資源和水環境的如此不良狀況，我國經過試點之后，推出了河長制這一重大戰略措施。

河長制的建立，經過了試點試驗后，全面推開。早在2007年4月，江蘇省無錫市的太湖發生了大規模藍藻污染問題。問題出現后，該市啟動了應急措施。同時，又從環境執法和環境司法兩個層面實施了機制創新，實行了河長制，增設了市中級人民法院環境保護審判庭。在此之后，昆明、沈陽、大連、周口、黃岡、長興等地也推出河長制，加強河流污染治理和水流域保護[3]。至2016年底，我國的北京、天津、江蘇、浙江、福建、安徽、江西、海南等八省市全境實行河長制，16個省、區、市部分實行河長制。黑龍江省是首批實行河長制的省份之一。

2.河長制的任務。在2016年12月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），要求全國各地區各部門結合實際認真貫徹實施。《意見》在總結前段河長制試點經驗的基礎上，厘清了規律性、疑難性和分歧性問題;明確闡述了河長制重要意義、總體要求、基本原則、主要任務、工作職責、組織形式和保障措施。

從組織實施分析，《意見》明確了三項要求：第一，實施對象上的全面性要求，就是河長制實施覆蓋的范圍，應該是轄區范圍內的全部河湖流域及相關生態環境，而不僅僅是重點河湖和部分河湖。第二，組織形式上的層級性要求，就是河長制在組織形式上，要全面建立省、市、縣、鄉的四級河長制層級體系。由各級的黨委或者政府主要負責人擔任河長。第三，工作職責上的協調性要求，要求河長制進行縱橫整合協調。整合協調內容有：（1）水環境治理對象、水資源保護、水污染治理、水環境保護、水環境治理、水環境修復。（2）整合協調各層級河長、整合協調河湖上下游及左右岸，實現聯防聯控，整體互動。（3）整合協調各相關部門的服務、執法、監督。

從工作任務分析，河長制有六項主要工作任務：一是水資源保護。要求全面落實最嚴格的水資源保護管理制度，守住底線，不越紅線，加強水資源管控和保障水資源質量。二是水污染防治。監控河湖污染源，管控河湖等水體污染。優化河湖監控進入河湖的排污口的布局和數量，統籌水上、岸上的污染防控和治理。第三，河湖水域岸線等水環境的保護監管。嚴格水域岸線等水的環境管理。嚴禁侵占河道和圍墾湖沼等。第四，水環境治理。要保證飲用水水源的潔凈安全，加強河湖岸邊水生態環境治理，加大黑臭水體治理力度，實現水清岸綠，環境潔美。第五，水生態修復。按照河長制管轄范圍加強河、湖、林、田、山的系統管理、生態建設和有效修復。第六，執法嚴管。按照有關法規，嚴格禁止、嚴厲打擊和懲治涉及河、湖水環境破壞的違法行為。

（二）水環境：理論與實踐

河長制與水環境密切相關。在當代中國，實施河長制對水環境治理至關重要。

1. 水環境：體系和系統。水環境是一個體系、系統。其中的水體，是水環境的主體和命脈。

（1）水體（Water body）。水體，一般是地面水域和地下水的總稱。水體自身及其相關的生物、沉積物、水體周圍的水岸及空間構成了水環境（如圖1所示）。

（2）水資源（Water resources）是水體和水環境的源頭和首位要素。世界上沒有無本之木，也沒有無源之水。保護水資源應是水環境治理的起點和重點。地球上，人類水資源有如下特點：一是水資源極其重要。水資源是地球上所有生命的生存之源，也是生態環境中最為活躍、影響最為廣泛的要素，是人類生存、經濟社會發展和社會進步中無可替代的重要資源。二是水資源總量豐富，但可利用的水資源有限。有關文獻顯示，地球上總水量約為1.386×109km3，其中海洋儲水約占總水量的96.5%;在總水量中，含鹽量不超過0.1%的淡水僅占2.5‰，其中有68.7%存在于冰川和高山上，其余部分的2/3深埋于地下，人類難以利用。人類直接可利用的地面淡水資源總量僅占淡水總量的0.3%左右。三是水資源分布不夠均衡。由于地理位置、地形、溫度和太陽輻射以及地面植被和人類活動的影響，受水資源豐缺程度等因素的影響，各國水資源豐缺程度差別很大。目前，全球有100多個國家缺水，有43個國家嚴重缺水。

在我國，水資源總量豐富。多年平均水資源總量為2 812Km3，居世界第六位，但人均占有量只有2 200m3，只有世界人均占有量的1/4，居世界88位。有文獻顯示[2]265，我國年總用水量已達7 000多億m3，占我國水資源的20%以上，占總可用水量的60%，占實際可用水量的100%，占實際可用清潔水資源的175%。不難看出，我國水資源也面臨嚴峻形勢。可見，無論世界還是我國，特別是可利用的水資源非常寶貴。因此，水資源的保護、治理與科學合理利用都特別重要，是水環境治理的源頭和首選。

2.水體污染：水環境的大敵

（1）水體污染類別和特點

水體污染（Water pollution）是破壞水環境的大敵。關于水體污染這一概念的科學解讀在有關文獻中已有明確表述[1]266。其含義是江、河、湖、海、濕地等水體在遭到污染物侵入后，使原有的良性水體水質，在化學、物理和生物群落上發生了改變，致使水體水質原有的使用功能和使用價值降低或者消失，進而影響了人們正常的生活、生產用水、影響了水環境，這種現象可稱為水體污染。

根據不同的來源，水體污染可以分為兩大類。自然污染（Natural pollution）和人為污染（Man-made pollution），其概念和內涵見表1。

第一，水體污染危害涉及許多方面，影響和危害人體健康。無論是化學污染物還是有機有毒物質的污染，例如化工廠、制藥廠等工業企業排放的化學污染物都會對排污附近居民身體健康產生不利影響。農村的各類農藥，對環境和各種農畜產品、食用性植物都會造成普遍性污染，并通過食物鏈進入人體，損害人體健康。第二，危害水生動物、植物的繁殖與生長。有的排污使水溫升高，有毒水體侵入，化學反應加快，致使水生物窒息死亡，臭味加劇，危害水生物的生存生長。第三，水體的生物性污染給人類帶來疾病。帶有大量病源菌、寄生蟲卵和病毒等的醫院污水和某些工業廢水排入水體，會帶來一些細菌、病毒、病源寄生蟲，極易傳播到健康人體中產生疾病。第四，其他污染物的污染。例如，油脂類污染、有機氧化物、芳香族化合物、酚類等化合物帶來的污染，可以給人類帶來不同器官的危害，影響人體健康。不難看出，水體污染危害極大，治理水體污染理應成為河長制實施和水環境治理的首要任務。

（2）水體污染源及其特點

水體污染源（Water pollution source），是造成水體污染物的發生源，一般是指排入水體的污染物，或對水體產生有害影響的場所、設備和裝置。由于污染的不同來源，水體污染源可以分為天然污染源和人為污染源。在理論和實踐中，人為污染源是環境保護、治理和修復研究與工作實踐的重點。對水中污染源和水體污染物進行考察分析，可以看出其具有的特點。

特點之一：人為污染源釋放復雜。從人類活動分析，有工業、農業、生活、交通等污染源;從污染物中分析，有物理性、化學性、生物性污染源;從污染物排放空間分布方式分析，有點源、線源和面源污染源;從排放污染物種類分析，有單一污染源、多種污染源、混合污染源。

特點之二：水體污染物的種類繁多。按照污染物的不同特性，從總體上可以分為化學性污染物、物理性污染物和生物性污染物三大類。每一類都有眾多種類。化學性污染物是指由化學物品污染造成的水體污染。化學性污染物包括無機有毒物質、有機有毒物質、需氧污染物質、植物營養物質和油類污染物質;物理性污染物包括懸浮物質污染、熱污染和放射性污染等;生物性污染物是由病源微生物、病毒、寄生蟲等引起的水體污染。

二、實踐分析：對黑龍江省實施河長制和水環境治理的考察

我們以黑龍江省實行河長制實踐為例，進行考察分析。

（一）黑龍江省實施河長制的起點與成效

黑龍江省不僅水資源豐富，而且中蘇界河很長。水資源保護、水污染防治、水環境治理特別重要。黑龍江省有五大江河水系和眾多湖泊。有黑龍江、烏蘇里江、松花江、嫩江、綏芬河等流經黑龍江省，有1918條河流面積在50平方公里以上的流域。還有興凱湖、鏡泊湖河、五大連池等千余湖泊，也有扎龍、三江平原等眾多的水源豐澤和大小不同的濕地，還有眾多的大小水庫資源。

但是，在相當長的時期內，黑龍江省也出現過嚴峻的水污染。有一段時期，黑龍江省有29條主要江河的51.4%的河面水體污染，有15%的河面水體嚴重污染。這兩個數據，都高于全國平均水平。這種水體，已經喪失了使用價值。造成這種狀況的主要原因：（1）工業廢水污染。黑龍江省是工業大省，工業廢水排污數量大、種類多、成分雜、毒性強，凈化和處理比較困難。處理不到位，這些廢水通過明溝暗渠排入江河，成為嚴重污染源。（2）農業排水污染。黑龍江省也是農業大省，農業農藥、化肥的大量使用，隨雨水或灌溉水排入水渠源源流入江河湖泊，成為嚴重污染源。（3）城市居民污水排放造成的污染。隨著城鎮化的發展，城鎮居民污水排放數量不斷增加，甚至超過了工業和農業污水。如果處理不及時、不合格，排放到江河，就會造成嚴重污染。（4）上游臨界化工企業事故造成的嚴重污染。在松花江上游就曾發生過吉林某化工廠事故后化工污水排入松花江，不僅造成了黑龍江省內松花江段內的污染危機，還威脅下游的中蘇界江黑龍江的水資源。

同時，也有兩種自然原因影響水資源保護和水環境保護。（1）水資源相對短缺。由于經濟社會的不斷發展，水資源需求不斷增長，水資源供需矛盾日益突出，水道水量減少，水生態環境弱化。（2）水土流失嚴重。水土流失會造成河流水質污染，破壞水環境，使土壤肥力下降，引發環境問題。

黑龍江省在實施河長制之后，水資源保護和水污染治理取得明顯成效。截至2020年，黑龍江省水環境62個國考斷面優良水體比例指標全部完成，均超出國家的考核目標要求。黑龍江省持續突出抓好松花江流域治理，打響碧水保衛戰。62個國考斷面全部消除V類，44條黑臭水體完成治理，完成43個縣級以上水源地保護區，208個水環境問題整治。同時開展城鎮污水提質增效三年行動，城市、縣城污水處理率達到95%左右[4]。

（二）黑龍江省實施河長制的做法和特點

一是導向明確，認知到位。黑龍江省堅持以習近平總書記生態文明思想作為根本遵循和行動指南，認真貫徹落實國家兩辦《意見》。認識高，立意遠，認識到河長制是生態文明建設中一個具有普惠性、歷史性、戰略性的重大課題和任務。通過河長制和生態環境建設一系列有效的貫徹實施，有利于持續保護和建設生態龍江，保衛綠水青山常在，造福子孫萬代，普惠民生福祉。

二是組織落實，建立方案。（1）建立省、市、縣、鄉、村的五級河長制體系，全省河長總數35 119人，實現全省河流湖泊河長制全覆蓋。（2）設立河長制工作機構。成立省、市、縣三級河長制辦公室1 197個，設立河長制公示牌1.63萬塊。

三是制度細化，督查推進。（1）出臺多項工作制度。根據國家兩辦意見，探索出臺了省、市、縣三級七項工作制度。（2）堅持各級河長巡河督查，有日常巡查，也有專項巡查;有各級河長巡查，也有多部門聯合巡查，形成常態化、全覆蓋、多方式的督查制度的工作機制和工作狀態。

四是河長掛帥出征，“有名”“有實”。（1）發布1-3號省級河長令：1號令是解決河湖“四亂”和水污染問題;2號令是開展全省河湖管理范圍劃界工作;3號令是進行取用水管理專項整治。（2）實施河長制，力度大，落得實。

五是多個部門，有力配合。除了自然資源、生態環境、水利、林草、農業、農墾、城鄉建設等直接相關職能部門，還有省人大、省委宣傳部、團省委、《黑龍江日報》、省檢察機關、公安機關等部門單位的積極配合。

六是實施河長制又有新舉措、新進展。（1）采取掛圖作戰，實施河湖綜合治理。（2）創建幸福河湖工程已經啟動。（3）水域岸線管理任務正在落實。（4）水資源保護工作穩步推進。（5）河湖劃界工作任務接近完成。（6）編制岸線保護規劃正在實施。（7）編制采砂規劃完成目標任務。

（三）沿江的哈爾濱、佳木斯兩市的做法和特點

1.哈爾濱市落實河長制的做法和特點。該市2018年全面建立河長制，逐漸形成了四個體系，全面見效[6]。一是組織體系健全。全市設立湖長7 597人，河道警長884人，市級和18個區縣工作機構和組織體系全面建立，河湖全覆蓋。二是建立制度體系。工作制度和工作方案全部印制下發，規定市、區（縣）、鄉鎮三級河長巡河的長遠要求，做好“四個到位”。三是責任體系落實。明確各層級河長工作任務和職責，細化了市水務局等部門的任務，形成網絡責任系統。四是保障體系硬化。有河長制管理信息系統平臺的設置和運行，有河湖保護特約監督員的聘任上崗，有相關人員的學習培訓，有檢查機關的協同推進等。五是開展專項治理。開展多個專項治理，通過“清四亂”完成多項河流湖泊整治任務，制定和實施多項拆除整治、美化方案，使馬家溝、河家溝、信義溝、阿什河、呼蘭河這“三溝”“兩河”的違建拆除，開展河岸整治、河岸河邊公園美化建設，受到市民稱贊。

2.佳木斯市落實河長制的做法和特點。

一是身居水鄉，認知明確。佳木斯有“北方水鄉”之譽。江河水道千余公里，大小支流幾百條，天然濕地百萬公頃，灌溉、滋潤良田3 000多萬畝。佳木斯市深刻認知實行河長制的使命、責任重大，是踐行新時代生態文明發展理念、貫徹中央和省委要求的需要，是佳木斯市全方位振興和高質量發展的要求，是滿足人民群眾對優美生態環境的需求，涉及民生福祉，功在當代，利在千秋。

二是組織健全，責任明確。設立四級河長湖長3 036名，河湖警長158名，配備11名河道長，形成“三長”責任體系。

三是制度完善，系統全面。在實踐中逐漸完善了6+4的制度，構成“六制四有”。

四是五圖作戰，解決難題。在解決難題時，創造了五圖作戰法，并且跟蹤檢查督辦，考核問責，典型引領，形成了健全的工作機制、有效的工作格局。

五是增加投入，保障治理。適時投入6.98億元資金，用于治理水土流失、濕地保護修復、砂場整治、治理“四亂”等方面，取得明顯成效。

（四）兩個沿江區域創新治理案例分析

1.哈爾濱市新區銀水灣創建幸福河湖[8]。一是立意深邃，目標高遠。2021年哈爾濱新區按照黑龍江省河湖管理工作要點提出的開展幸福河湖建設的目標任務，創建人水和諧、生態宜居銀水灣幸福河湖。這是在一般的江河湖治理的目標基礎上，又打下了一個“幸福”的烙印。上升到了河湖治理的新層次，新境界。二是科技支撐，標準細化。為了更好地實現建設幸福河湖的目標，哈爾濱新區招標確定由省水利科學研究院河湖環境研究所負責銀水灣幸福河湖的技術支撐工作。該所已經制定實施方案，確定銀水灣幸福河湖建設的“四河”目標：碧水暢流河、生態健康河、惠民宜居河、冰雪體娛河。該所還細化了幸福建設標準。從防洪保安全、優質水資源、宜居水環境、健康水生活、繁榮水文化、科學水管理等6個方面，提出了銀水灣幸福河建設標準。實施方案正在有序進行。三是重拳出擊，專項治理。長期以來，哈爾濱新區江北一體發展區堅持“控源、截污、清淤、治黃、綠岸、管理”的思路治理水環境。“四亂”專治，“四水”并進。“四水”即水資源保護、水污染防治、水環境改善、水生態修復。特別是近三年來，新區鐵腕重拳出擊，開展河湖“清四亂”專項行動，實現問題動態“清零”，為建設幸福河湖奠定基礎。四是摸底建檔，擴展監測。哈爾濱新區江北一體化發展區，還率先在全省擴展區域內的松花江、呼蘭河、肇蘭新河、銀水灣、發生渠和四排干等河湖，開展水體、水生態、水環境等健康評價工作，建立河湖健康檔案，摸清“家底”，為各級河長制治水決策提供參考，以對癥施策，對癥治理。新區在開展水環境健康評價中，還增加對魚類等相關的水生動物、水生植物的監測。這些水生動植物種群結構狀況可以直接反映水生態、水環境狀況。此外，還設置了管理成效指標體系，督促各級河長履職盡責，推進水環境治理。

2.雙鴨山“探索區域跨界河流治理”新模式[7]。一是有大局意識，擔當生態建設責任。雙鴨山市是以煤興起的城市。但河湖眾多、水源豐富也是這座城市的一大特點和優勢。在雙鴨山市2.2萬平方公里的土地上，大小河流98條，分屬于松花江和烏蘇里江水系。還有湖泊3個，水庫30座。該市管理者認識到，治理好這龐大豐富的水系，為全市人民造福，是他們的神圣職責，他們在大力推行河長制中，特別注重探索“區域跨界河流治理”的新模式。二是區域部門聯動，實現長期治理。雙鴨山市的安拜河和撓力河等河流，不僅在市內跨縣，并且在省內跨市。例如，撓力河流域跨越七臺河、佳木斯、雙鴨山市和農墾建三江的七八個區縣。雙鴨山市在實施河長制中，多方面協調省河長制辦、七臺河市和佳木斯市，制定聯防方案，簽訂工作協議，設立聯防聯控信息公示牌，加強跨界區域協調，合力加大河流治理保護力度，使河長制跨區協同有效推進。三是“清四亂”，治河道，實現水清岸綠。通過綜合整治、污染防治等一套“組合拳”有力出擊，全市生態環境煥然一新。例如，昔日“母親河”安幫河，通過整治煥發生機，上游水庫年供水3 000萬噸，解決了人們的吃水難。2020年以來，河湖水環境專項整治河湖長巡查河湖167次，暗訪巡查26次，參加巡查600余人次，拆除非法采砂點10個，非法采砂船10條。拆除兩個濕地違章建筑173處。退耕還濕面積1 103.5公頃。通過清淤疏浚，加固河床，綠化美化，綜合治理。市轄區內環路水清岸綠，藍天碧水，環境宜人。四是編制規劃，實施河湖生態相關工程。流經雙鴨山市的撓力河，由于流域內過度捕撈，流域岸邊濫采濫伐，使這條河沿岸生態環境破壞嚴重。解決地區污染河跨界污染，必須采取有效緩解水環境污染和水生態破壞的項目建設工程。該市籌集5.67億元資金，實施6項涉河工程，全面推進河湖綜合整治，修復項目建設。寶清縣預計投資近19億元，提前儲備了5個項目開展流域水生態整理。全市列入國家“十四五”水污染防治目標責任書的6個斷面，水質優良比例力爭達到66.67%以上。

三、問題與對策：對深入實施河長制和水環境治理的研討

在進一步推進河長制實施、強化水環境治理中，還有需要研究和解決的問題，需要推出相應的對策建議。

問題之一：在水環境治理中，水環境修復還需要加強。水環境修復技術（Water environment restoration technology），是指利用物理的、化學的、生物的和生態的方法減少水環境中有毒有害物質的濃度，或者運用其他無害化的方法措施，使被污染了的水環境，能夠部分或者完全恢復到少污染或者無污染的原有狀態的過程[2]270。在黑龍江省乃至我國，在實施河長制、水環境治理中，已經自覺不自覺地進行了水環境修復工作。由于水環境修復涉及多學科、多門類、多側面;又需要投入大量的人力物力和財力;有的修復過程經歷慢，費時長。因此，還需要借鑒許多成功經驗。在水環境修復方面，無論是黑龍江省還是省外，仍然存在相對薄弱的環節需要研究改進和強化。

對策建議：根據已有的研究和借鑒國內外經驗，感到有這樣幾個原則至關重要。一是科學性原則。首先要尊重水生態、水環境科學專家的意見、建議、方案。同時，要借鑒國內外先行國家地區的實踐經驗。在國際有美國、歐洲、日本等發達國家經驗;在我國有中國科學院水生物研究所治理和改善污染嚴重的湖北鴨兒湖地區的經驗;在黑龍江省有像哈爾濱新區銀水灣創建幸福河湖的先行經驗，可以借鑒。二是生態學原則。要根據環境生態系統自身和周圍的演替規律，分階段、分步驟地有序進行修復。特別是要注意根據生態位和生物多樣性原則恢復和構建健康的水環境生態系統。三是地域性原則。要根據不同地理位置、氣候特點、河湖類型、功能要求、經驗實力等因素，制定適時、適地、適速、適效的水環境修復路徑和指標體系，適當推進。四是效益性原則。水環境修復，往往耗資巨大，技術復雜、風險猶存。需要認知水環境變化的規律，預測修復工程帶來的全面影響和后果。科學論證、降低風險，力求環境效益、經濟效益、生態效益的結合和優化。四是創新性原則。在水環境整治、修復中，創新思路、創新措施、創新目標。例如，全省要打造幸福河湖。哈爾濱市新區銀水灣已經開始創建幸福河區，不僅凈化、美化河湖，還要為民造福。

問題之二：跨省跨國流域的水生態治理互聯互動機制，還有待健全、強化和創新。黑龍江省不僅有豐富的轄區境內的眾多江河、湖河濕地，還有毗鄰吉林省和內蒙古自治區的跨省區的河流，也有跨越國界的流經中國、俄羅斯、蒙古國的河湖水流水體。

在省際間，有多個支流匯集到吉林市的松花湖，再流經松源市后，流進黑龍江省的肇源縣;還有內蒙古的卓爾河、雁魯河、阿倫河、甘河、多布庫爾河等水流，流經兩省的部分界江，再到黑龍江省的松花江。對于松花江流域的水環境治理，需要在實施河長制的實踐中，不斷健全、完善互聯互動機制和措施。

在中俄國際間，有黑龍江為跨國界水域。其東部和北部以烏蘇里江、黑龍江為界河與俄羅斯毗鄰，有3 045公里水陸邊界，在黑龍江轄區內還有跨越中俄邊界的興凱湖。這種跨越國境的江河湖水域，跨界性、流動性、綿長性、復雜性、差異性和難治性特點突出。在黑龍江省實施河長制河水環境治理中，就必須特別重視和探索這種跨國界的互聯互通、互助互動問題。

過去，無論省際間還是國際間，都有多年來、多方面的經濟和貿易的互利合作的互動經驗和規制建設基礎。在東北四市之間有沈陽、長春、哈爾濱、大連四個城市的合作互動機制，也有國家牽頭的松遼委對東北相關水域的協調機制。在中蘇界河的互動合作方面，有黑龍江省海事部門及下屬分局，與俄羅斯相關部門簽署和實施的預防、應對界河突發事件的相關文件。這些，都在相關領域發揮了重要作用。目前，需要進一步解決的問題是，這些跨省、跨國的流域治理合作機制，需要適應新形勢，與時俱進。特別是我國實行河長制后，對跨省、跨國的水環境治理，需要在合作機制和法律規制上，深化、細化、創新發展。

對策建議：跨國跨省水環境治理的合作機制的探索創新，這樣幾點很重要：第一，要提升合作機制的層級，包括國際間和省際間的合作機制與合作規制。國內合作，應有省級河長制的合作機制與合作規范。有必要建立相關的合作聯動協調組織，共同落實國家的河長制。第二，要明確流域合作的內容和目標。在以往經濟、貿易、航運、海事合作的基礎上，制定、完善和實施河湖保護治理合作的日常事務具體規制。第三，設立專門或兼職的合作工作組織和機制，實施合作的日常事務。第四，加強相關信息平臺和系統建設，完善信息交流機制。以往，省內外、國內外都有各自的信息平臺，需要構建并完善跨界水域和界江兩岸信息平臺的互聯互通網絡。第五，探索構建跨省、跨國的沿江水資源保護的護江命運共同體。這一共同體不僅應有管理者，還應有沿江、河、湖的民眾參與。第六，加強跨界的科學研究。

問題之三：水環境綜合治理還有待強化。黑龍江省河長制的建立和實施，重要江河改造和城市水環境，都有明顯改善。但是還存在一些問題.（1）按國家要求，一段時期、一定范圍內的優良水體還沒有達到比例標準[9]。（2）有的流域水體水質時有退化的現象[10]。（3）黑臭水整治還有死角和反復。（4）集中整治中，還有難點和漏洞。（5）非法排污、隱性排污、暗道排污，還有發生。（6）農村和農業污染源、工業工廠污染源、城市居民污染源、還有待進行加強整治。

對策建議：開展系統整治，抓實具體問題。（1）依法依規采取明查暗訪、環保督查、群眾監督、集中約談、媒體曝光、經濟懲罰、法律法規等手段，嚴格檢查、督查和執法，加大壓力、推力和動力。依法嚴厲打擊、處理各種違法違規問題。嚴格治理水體污染、黑臭水體，解決清理“四亂”中的遺留和疑難問題。（2）在集中攻堅克難啃硬骨頭的同時，繼續強化省內跨地區、跨部門的協同動作，突破傳統格局，強化聯合互動、聯合執法，力求產生合力效應、綜合效果。（3）將水環境整治，由專項整治轉向常年常態治理，堅持整治常態化、常年化。（4）繼續強化對農業、農村、工業、工廠、城市居民排污的治理。在強化城市工業污水處理廠建設的同時，加強對農村、農業污水排放的管理。倡導發展綠色農業，指導農村農民對農藥化肥的科學使用和剩余品、包裝品的合理收集，安全處理。也要搞好農村垃圾、人畜糞便的合理處理，盡量減少其對農村農業和水土的污染。（5）在落實和鞏固省級河長1號令（集中整治）和2號令（河管理劃界）的基礎上，集中落實好第3號令的任務要求，搞好取水用水管理專項整治工作。

問題之四：選拔培養實用人才，提升河長制實施和水資源整治的人才效用和科技含量。在黑龍江省河長制落實中，也很重視專業人才的作用和信息管理系統的建設。有關部門單位建設和運用了衛星遙控技術定位、無人機執法檢查手段和測繪信息動態監測技術手段等。這些技術手段在助力河長制落實中取得良好的效果，但同時，也有進一步提升的空間。在如何使這些手段形成科學的網絡體系，如何研發和運用相關的信息手段，如何培養相關的技術人才等方面，還有待加強。

對策建議：更好地培養專業人才，強化創新技術在實施河長制中的運用。首先，要擴展實施河長制相關的技術手段的應用內容和范圍，加強技術手段的互聯互通，并加強基層應用相關技術人員的專業教育、培訓，提高技術手段應用的效率效果。其次，要加強相關技術的科研和創新。再次，加大技術手段建設和加大人員培訓的經費投入。最后，要加強河長制辦事機構的聯系和互動，發揮水環境科研機構的作用。

問題之五：河長制工作的財力投入還需加大。河長制的實施和水環境治理，既要解決多年積累的水資源、水環境污染問題，又要為未來的水資源優化積累后勁;既要解決水環境污染問題，又要解決水環境修復問題，對于整治需要保障的投入，對于修復需要更大的投入。所有這些，需要從中央到地方給予人、財、物方面的支持支撐。到2019年上半年，黑龍江省四條流域的生態修復補償資金已經達到1.268億元[1]，不但助推了水生態修復，也助力了黑龍江省經濟發展。今后，還需要加大投入，鞏固河長制落實的財力基礎，助推黑龍江省生態補償機制的形成和發展。

對策建議：要爭取國家的支持，加大對河長制工作的資金投入。首先要繼續爭取國家對中俄界江黑龍江中國一岸的水生態修復的資金支持。中俄界江中國一岸生態保護、修復至關重要，江水沖刷江岸岸邊植被損壞，江岸水土流失，有侵蝕我國國土的跡象。江岸保護、生態修復任務艱巨，需要資金較多，有必要向國家申請專項資金或者設立專項基金，做好黑龍江中國一岸的水生態保護和水生態修復工作。其次，設立省級和地市級包括水生態補償在內的生態補償基金或者專項基金。再次，支持和鼓勵有條件的社會力量，為落實河長制、水資源、水生態、水環境保護籌資助力。最后，要搞好河長制專項資金的合理配置和審計監督，以保障資金的合理有效、依法依規的運用。

問題之六：借助新媒體，對河長制的宣傳力度還有待加強。過去，省級各地報紙、電視等媒體對河長制的相關宣傳，發揮了良好的效用。今后，還有必要堅持和加強。

對策建議：首先，以《黑龍江日報》為樣板，充分發揮各種媒體特別是新媒體的宣傳作用。過去《黑龍江日報》記者深入一線采訪百名河長治理江河的故事，收到良好的效果。但是，訂閱讀到《黑龍江日報》的讀者還很有限，有必要動用電視、廣播、網絡、手機等傳統媒體和新媒體等宣傳工具，大力宣傳河長制的重要意義、重要任務，以及各地區、各階段河長制，以及各部門參加與支持河長制落實的故事，以增強公眾對河長制工作的參與意識和責任意識。其次，讓河長制宣傳進部隊、進校園學區、進工廠企業、進城市社區、進農村農戶，開展專題解讀和專門宣傳，營造形成“河長制+河民制”的輿論氛圍。第三，在適當地點場所，設立人們喜聞樂見、通俗易懂的宣傳欄目。第四，鼓勵和支持有條件的地區、部門建立和完善護河（湖）志愿者隊伍。第五，建立與河長制相關的表彰獎勵機制，尤其是要注重表彰為實施河長制做出突出貢獻的基層優秀工作者，制定相關獎勵辦法，長期堅持。

問題之七：與河長制的相關法律機制有待研究探討。河長制必然是一個長期堅持的有效的制度。河長制制度，有其內生的既有的環境法律、環境行政管理的制度基礎，但同時，也會有制度與法律的摩擦甚至抵觸之處。需要深入研究河長制的制度機制與相關的法律機制的關系，及如何轉化與升華的問題。有關專家指出，從環境法視角看，河長制也存在一些制度內生困境[3]。認真研究和構建相應法律保障機制和相互協調機制，就非常必要。

對策建議：應不斷總結經驗，加強理論研究，探索河長制的制度與相關法律的融合、升華關系和路徑。首先，在河長制落實中，應不斷總結實踐中帶有規律性的經驗，應研究河長制由制度層次和經驗層次上升為法律層次的相關內容和合法程序。其次，建立有專兼職研究人員參加的相關學會、協會、研究會、研討會，法規研討相關課題和問題，為河長制中的某些制度升華到或者融合進相關法律，提供理論依據和智力支撐。

問題之八：河湖長體制機制還需要健全完善。按照國家《意見》和各地的貫徹實踐，河長制的體制機制在不斷完善，但實踐還在不斷發展，已經發生和還會發生新的變化。河長制的機制、體制、規制也需要不斷完善健全。

對策建議：適逢其需，《黑龍江省強化河湖長制工作方案》（以下簡稱《方案》）近日印發[11]，《方案》提出為了強化河湖長制重大決策部署落實落地，到2025年，全省河湖治理、管理、保護能力要進一步提升，全省河湖長體制機制需要進一步健全。并提出，到2035年，全省要全面建成人水和諧共生的修復河湖，基本實現河湖治理體系和治理能力現代化。這是黑龍江省在實施河長制方面的重大決策和目標創新。《方案》集中提出了七個方面的工作要求：（1）安全保障體系;（2）科學保護利用水資源;（3）依法管控河湖岸線;（4）跨水污染源頭治理;（5）提升水生態修復水平;（6）推進江河流域綜合治理;（7）打造水文化發展高地。并提出了10個方面的重點工作。為此，需要全省上下共同努力、研究、落實這一宏偉的目標任務。

[參 考 文 獻]

[1] 劉治彤，劉鐵.河長制與流域生態環境治理考察——以黑龍江省為例[J].黑龍江社會科學，2020（04）：78-81.

[2] 趙景聯，劉萍萍，主編.環境修復工程[M].北京：機械工業出版社，2020 ：264.

[3] 劉超.環境法視覺下河長制的法律思考[J].環境保護，2017（9）.

[4] 吳玉璽，孫思琪.污染防治攻堅戰完美收官[N].黑龍江日報，2020-12-30（6）.

[5] 李剛，張長虹.河湖綜合整治任務完成近七成[N].黑龍江日報，2020-09-01（2）.

[6] 馬志博，邢漢夫.系列行動推進河長制全面見效[N].黑龍江日報，2019-03-19（5）.

[7] 董力剛，馬淑芬，等.雙鴨山探索“區域跨界河流治理”新模式[N].黑龍江日報，2021-8-14（3）.

[8] 薛婧，李愛民.哈爾濱新區銀水灣創建幸福河湖[N].黑龍江日報，2021-09-09（2）.

[9] 王彥.嫩江水質退化嚴重[N].黑龍江日報，2018-09-11（2）.

[10] 閆紫謙.為龍江清水長流[N].黑龍江日報，2019-08-08（3）.

[11] 李剛.健全河長制體制機制[N].黑龍江日報，2021，-09-13（2）.

〔責任編輯：劉 陽〕