政策跟蹤審計在去產能中的作用及問題研究

李 萌

（南京審計大學，南京 211815）

一、引言

《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》指出，在經濟穩增長壓力背景下，產能過剩企業連年虧損，供過于求矛盾突出，鋼鐵、煤炭、水泥、石化等幾大傳統制造業生產價格指數持續負增長，不僅造成大量資源浪費，也使得勞動力、土地、資金成本居高不下。另外，產能過剩呈現出程度高、范圍廣、時間長等特點，已從煤炭、鋼鐵等傳統行業擴展到了風電、光伏等新興產業，已成為制約中國經濟轉型發展的沉重包袱，加之供給側低效，中低端產品過剩而高端產品供給不足，供需關系結構性失衡極大阻礙制約經濟持續增長。因此，進行供給側結構性改革首先要化解過剩產能，淘汰落后產能，中央經濟工作會議也把去產能列為五大結構性改革任務之首。加之改革開放進程的加快，門檻低、投資收益高的鋼鐵、煤炭等行業在社會需求的拉動下迅猛發展，逐漸成為支撐各地經濟的支柱型產業。這些行業不僅創造了大量就業空間，也為各地政府增加了很多稅收收入，因此，相關企業運營狀況關系著當地國民生產總值的水平和地方政府的發展，這就無形中為去產能政策的貫徹落實增加了阻力，政策措施制定不完善、下達命令不及時、企業追求利潤最大化等因素，實施政策過程中可能存在力度不到位、效果不顯著的問題，無法充分發揮政策效應，因此亟需對去產能政策執行情況進行持續監督和評估，通過政策跟蹤審計發現問題并督促整改，確保政令暢通，落地有聲，進而促進經濟高質量發展和現代化經濟體系的建設。

二、研究背景

（一）供給側結構性改革和“三去一降一補”的提出

供給側結構性改革這一概念是2015 年11 月10 日習近平總書記于中央財經領導小組第十一次會議上提出的，旨在調整經濟結構，實現要素最佳配置，提高經濟增長數量、質量和社會經濟生產力。所謂供給側，是與出口、消費、投資三駕馬車的需求側相對應的，主要包括勞動力、土地、資本、技術創新等生產要素。與之前通過擴大內需、刺激消費的需求側經濟增長方式不同，隨著社會經濟的發展，居民生活水平逐步提高，單方面強調需求和刺激投資對拉動經濟增長的作用已經微乎其微，如今的供給側是從生產和供給端入手，解放生產力，提高全要素生產率，調整供給結構，減少無效和低端供給，擴大有效和優質供給，更好地滿足人民群眾的需要，從根本上挖掘經濟增長新動力。

供給側結構性改革主要涉及產能過剩、樓市庫存大、債務高等幾個方面，為解決這些問題，習近平總書記在2015 年12 月18 日的中央經濟工作會議上提出“三去一降一補”五大任務，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。《三去一降一補：深化供給側結構性改革》一書闡釋了“三去一降一補”對改善結構性問題、促進經濟增長具有重要意義，也是供給側結構性改革的主要抓手和首要任務。

（二）去產能相關政策文件

1.去產能政策

為解決產能過剩問題，國務院和相關部門制定了一系列配套政策和措施，主要有《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（國發[2010]7號）、《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（國發[2011]26 號）、《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發[2013]41號）、《國務院關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發[2016]6 號）、《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發[2016]7 號）和《關于利用綜合標準依法依規推動落后產能退出的指導意見》（工信部聯產業[2017]30 號）等。

2.去產能政策跟蹤審計

國務院于2014 年10 月發布《關于加強審計工作的意見》（國發[2014]48 號），正式提出通過政策落實跟蹤審計推動國家重大政策措施的貫徹落實。審計署于2015 年5 月發布的《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》對政策落實跟蹤審計的執行作了明確規定，并開始發布審計結果公告，向社會公眾披露審計內容、審計過程、發現問題及整改情況等信息。《關于印發穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況跟蹤審計工作方案的通知》（國辦發明電[2014]16 號）中規定了政策跟蹤審計的主要內容和政策依據，其中第16 條提出審計要特別核查地方政府及相關部門，單位對鋼鐵、煤炭、水泥等重點行業“十二五”化解過剩產能任務完成情況。

表1 去產能跟蹤審計工作重點及整改情況

三、去產能政策跟蹤審計內容

供給側結構性改革是我國當前經濟政策的主線，“三去一降一補”對于穩定經濟增長、改善結構性問題具有重要意義，它是供給側結構性改革當前和今后一個時期的重點和切入點，在改革持續推進過程中發揮了重要作用。堅持供給側結構性改革的主線地位，就要在“三去一降一補”這一重點任務上實現突破。去產能即淘汰實體經濟的落后過剩產能，產能過剩是全國各地存在的普遍問題，特別是在重化工業和出口導向型產業比重較高的地區更為嚴重，它帶來了大量資源浪費、債務負擔和金融風險，已成為各地企業發展的障礙，因此，去產能是“三去一降一補”的首要任務，是重中之重。

研究發現，作為一種新常態背景下的審計類型，通過揭露政策措施實施中的問題并進行問責，督促進一步整改，政策跟蹤審計可以起到保障宏觀調控政策措施順利落實和重點項目平穩推進的作用。從2016 年8 月起，審計署開始發布“三去一降一補”政策跟蹤審計結果公告，聚焦五大任務落實情況，圍繞每個季度政策落實跟蹤審計基本情況、取得成效、主要問題、整改情況等進行披露。現將去產能政策跟蹤審計結果公告含量作為研究主題，以2016 年第二季度至2018 年第四季度政策跟蹤審計結果公告為研究樣本，綜合分析去產能政策落實情況、審計發現問題及整改情況，闡釋去產能政策落實跟蹤審計可以幫助推動供給側結構性改革進程，找出去產能政策跟蹤審計存在的問題，并從兩種作用路徑的角度提出改進建議。

根據審計對象不同，去產能政策跟蹤審計主要分為政策落實、財政資金兩大類，圍繞中央專項獎補資金使用效益、政策措施貫徹落實情況、相關配套政策制度健全性以及以往審計發現問題的整改情況等進行全面跟蹤審計。

2016 年第四季度到2018 年第一季度的審計結果公告中均披露了去產能政策跟蹤審計查出的突出問題，主要是中央專項獎補資金使用效益低下、政策措施貫徹落實不到位、相關配套政策制度不健全、以往審計發現問題整改情況，所反映的違規形式可概括為行為違規、制度缺陷、信息虛假與績效低下四種。

四、去產能政策跟蹤審計存在的問題

（一）發布時間存在滯后性

審計署于2016 年8 月3 日發布的2016 年第28 號：2016 年第二季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果公告首次提及重點關注“三去一降一補”五大任務落實情況，推進供給側結構性改革，其發布時間與審計結束時間跨度為1 個月。除此之外，10 份審計結果公告中還有1 份發布時間與審計結束時間跨度為1.5 個月，3 份時間跨度為2 個月，3 份時間跨度為2.5 個月，還有2 份分別跨了3 個月和3.5 個月。我們發現，去產能政策跟蹤審計結果公告發布時間主要集中在每季度審計工作結束后的2-2.5 個月，說明審計結果公告發布還不夠及時，存在滯后性，這在一定程度上會減弱政府信息公開的信號傳遞效應和政府審計透明度，從而限制了政府審計對政策的監督、評價和鑒證作用發揮，影響了對供給側結構性改革的推動力度。

（二）對政策制度健全性關注不足

從表1、表2 可以看出，去產能政策跟蹤審計工作的重點領域集中在政策措施貫徹落實情況和中央專項獎補資金使用效益方面，主要關注行為是否違規，財務、業務信息是否真實，相比之下忽視了制度健全這一審計主題，對相關配套政策制度的健全性側重不夠，僅2017 年第二季度審計結果公告指出了這一問題。實際上，政策跟蹤審計不應只著眼于政策執行本身，注重政策實施結果，而更應該強調全過程跟蹤，其中就包括定期對相關政策文件進行清理，及時廢止陳舊過時的制度，并幫助相關地區和部門出臺、修訂、完善新政策和制度，此舉可以有效規范政策執行行為，提高財政資金使用效率，對于完成去產能任務，推進供給側結構性改革具有十分重要的意義。

表2 去產能跟蹤審計內容

（三）整改情況披露較少且未一一對應

隨著理論與實踐的發展，審計工作不再局限于查錯防弊，糾偏功能日益突出，體現在通過處理處罰、提出建議、督促整改等方式，糾正不規范行為，抑制經濟社會運行中的各種“病害”，保障政策平穩落地，促進制度健全和體制機制完善，充分發揮抵御作用；以及采用結果公告的方式，配合有關部門處理地方政府違規違紀行為，通過政治威懾力發揮預防作用。審計準則中規定政府審計機關應在審計結束后對被審單位整改情況進行檢查核實，但在審計結果公告中只有2017 年第一、二季度，2018 年第一、二、三季度披露了以往去產能政策跟蹤審計發現問題的整改情況，且僅2017 年第四季度發現的云南省違規新增水泥熟料產能問題整改情況于2018 年第二季度的審計結果公告中予以披露，對去產能政策相關問題的整改情況披露較少，除此之外，上一季度的審計發現主要問題與下一季度的問題整改情況無法一一對應，對整改相關的信息披露不足、不及時，審計整改反饋存在缺失在一定程度上限制了審計成果利用的功效，使政府審計對去產能政策效果的推動作用大打折扣。

（四）存在屢審屢犯問題

審計查出問題雖不是我們重點研究的內容，但是我們可以發現每年每季度審計查出的問題具有高度重復性和集中性，如應依法關閉煤礦未按時關閉、違規為產能置換指標未落實的項目辦理備案手續、違規新增產能、違規發放電費財政補貼、獎補資金閑置或未按規定用途使用、去產能任務未達國家標準問題等，反映出審計整改不到位、預防功能未能充分發揮等問題，要求政府審計機關對相關責任主體和責任人嚴肅問責，定期檢查，持續監督，探索破解“屢審屢犯”問題的辦法，使政府審計對政策落地、落細、落實的推動作用最大化。

五、政策跟蹤審計在去產能中的作用途徑

（一）直接傳導

1.領悟供給側改革內涵，加大政策跟蹤審計力度

去產能政策面臨很多矛盾和壓力，如職工安置、僵尸企業清理、企業破產清算或重組、經濟發展暫時減緩等，各地政府及相關部門可能會出現推諉塞責、不情愿、不作為等問題，這就需要政府審計機關把握供給側改革核心思想和發展方向，緊抓擴大有效供給這一目標任務，厘清改革中的難點和重點，發揮全國審計一體化優勢，加大相關政策的跟蹤審計力度，充分發揮“督戰”作用，綜合評估重大政策措施貫徹落實情況，從體制機制層面提出高質量的審計建議，從而推動改革進程。

2.統籌整合審計資源，提高審計效率效果

供給側改革審計是經濟新常態下一種新的審計模式，政府審計機關要提高對這項審計必要性的認識，同時將供給側改革審計與其他審計類型相結合，共同部署安排，如與經濟責任審計、績效審計、財政預算執行情況審計、投資審計等一同實施，節約審計資源，實現優勢互補。

3.提升審計隊伍專業素養，提出高質量的審計建議

供給側改革審計綜合性強、任務繁重、涉及行業多，對政府審計人員的能力提出了更高要求，提高政府審計人員的綜合素質尤為重要，既要提高專業勝任能力，又要鼓勵他們學習其他學科的知識，還要提高他們匯總分析、梳理總結、綜合評價等各方面能力，培養復合型的審計人才。

4.完善審計工作制度，健全政策法規體系

緊跟供給側結構性改革的要求，制定統一完善的標準和制度，明確審計重點和方法，使供給側改革審計有據可循，保障審計質量。因此，政府審計人員要堅持依法審計但不生搬硬套法規制度，辯證地看待新情況、新事項，客觀反映問題，而不做必改項，從而為改革發展留足空間。

5.與相關單位協調合作，加強全過程的跟蹤審計

供給側改革審計事項重大，范圍較廣，涉及單位較多，目前的政策跟蹤審計更側重于對政策執行效果的審計，研究認為應適當關注政策制定合理性，加強與相關部門的協調配合，積極進行事前控制與事中監督，將事后審查結果與政策制定目標相比較，為后期的政策出臺和完善提供更多有效的建議。在問題整改方面，為了加強問責和反腐力度，要建立完整實用、權威科學的審計整改長效聯動機制，審計機關要與紀檢、監察等各部門和單位密切配合，協調聯動，強強聯手，“借力打力”，打好“組合拳”，嚴肅問責整改，全面履行審計職責，提高審計監督水平，切實保障政策全面順利實施。

（二）間接傳導

1.增強公告發布時效性，提高政府審計效能

審計信息的及時披露可以更好地彰顯其信號傳遞功能，幫助實現即審即改、邊審邊改、持續整改，有利于改善審計透明度，發揮審計監督作用，提高整改效率和審計效能。

2.加大審計信息披露力度，優化整改反饋機制

首先，要提高審計信息公開力度和透明度，建立審計成果共享平臺，將審計監督與其他監督相結合，形成監督合力。其次，針對目前審計揭示問題整改力度不足，對整改情況的披露不及時，反饋的整改情況無法與問題一一對應的現象，應加大整改披露力度，優化整改反饋機制，進一步強化對審計結果的利用，使政策跟蹤審計更好地發揮作用，推動政策貫徹落實。

3.建立審計整改清單，破解屢審屢犯難題

針對各季度審計結果公告中披露審計發現問題較重復、集中的問題，研究認為可以進一步建立審計整改清單，細化清單內容，明確問題定性、整改對象、整改內容、整改時間、整改目的、整改標準等，要求被審計單位逐條逐項限期整改，對短期內無法整改和整改不到位的情況進行記錄說明，以便審計“回頭看”，根據檔案留底進行清理檢查。