應急財政資金管理機制的構建研究
——基于突發(fā)性公共事件背景

薛溫馨

（哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院，哈爾濱 150028）

一、引言

近年來的突發(fā)性公共事件中，各級財政部門投入的應急財政支出數(shù)額龐大。2003 年“非典”期間，各級財政共支出150 億元；2008 年汶川地震期間，各級財政投入抗震救災資金151.11 億元；2020 年新冠肺炎疫情期間，截至3 月4 日，各級財政共安排疫情防控資金1104.8 億元。財政資金的足額撥付是應對突發(fā)性公共事件的重要保障，然而龐大的應急支出會給各級財政帶來較大的收支平衡壓力，構建和完善應急財政資金管理機制有利于增強財政的穩(wěn)定器功能。

二、預防階段

在日常財政工作中，應完善應急預算的編制，以保證應急財政資金的撥付有據(jù)可依。

應急預算應當包括公共危機下的公共收支安排，可能的突發(fā)性支出和應急收入的來源。編制時應細化應急資金支出項目，明確具體用途。事前預防階段，可設置突發(fā)性公共事件匯報制度、危機評價、預警系統(tǒng)培訓、專業(yè)機構的預防性科研等科目；事中處置和事后善后階段，可設置緊急狀態(tài)下的食品、醫(yī)療、住宿、生產(chǎn)資料救濟支出、金融優(yōu)惠貸款等諸多科目。此外，應對危機狀態(tài)下預算的調(diào)整、執(zhí)行和監(jiān)督的各法律主體權限范圍做出規(guī)定，明確各級政府部門在突發(fā)公共危機狀態(tài)下的事權和支出責任，以減輕危機狀態(tài)下政府支出壓力。

由于我國在應急預防體系建設方面投入的不足，導致應急財政資金支出結構存在不合理之處。公共危機事件爆發(fā)時，財政部門很可能由于政治因素和其他原因被動撥款，使得應急預算收支缺口陡增。各級政府為彌補原預備費安排不足，往往通過壓縮行政性經(jīng)費或調(diào)整其他支出科目來彌補。因此，可以考慮制定補正預算以規(guī)范現(xiàn)有的預算管理制度，一旦年度應急資金不夠應付相應支出，可選用一些工具籌集資金，如在未受災地區(qū)適當增稅、緊急發(fā)行國債、政府資產(chǎn)應急變現(xiàn)、外匯儲備應急動用等，從而彌補預算的不足。

三、反應階段

（一）資金保障調(diào)度機制

軍隊未動，糧草先行，財政資金的及時、足額、精準撥付，是解決突發(fā)性公共事件的重要保障。目前我國財政資金實行國庫集中收付制，此制度下資金的“申報—審批—撥付—到賬”需要一定的時間，應急狀態(tài)下，各級國庫部門應當采取“急事急辦、特事特辦”的原則，簡化業(yè)務處理流程和手續(xù)。資金撥付上，財政部門可協(xié)調(diào)人民銀行、代理和經(jīng)辦的商業(yè)銀行開通資金支付綠色通道，所有資金采取先撥付后按程序結算的方式處理，爭取最短時間內(nèi)實現(xiàn)“辦文報批—資金掛網(wǎng)文件下達—通知市縣”。內(nèi)部搭配上，應由某一科室部門統(tǒng)一歸集各種資金文件和資金需求，通過簡化流程減少撥付時間。

地方各級財政部門要加強對中央轉(zhuǎn)移支付以及地方一般公共預算、政府性基金預算、社會捐贈等各項資金的統(tǒng)籌，及時足額撥付各項資金。具體的職權劃分上，對應由地方財政負擔的支出，地方各級財政部門要足額安排資金；對應由中央財政負擔的支出，要求地方先行墊付的，地方各級財政部門要積極籌措資金，足額安排墊付資金，并做好建立臺賬、票據(jù)審核等資金結算基礎工作。

（二）資產(chǎn)配置響應機制

應急狀態(tài)下，可開啟政府采購綠色通道，簡化資產(chǎn)配置審批程序。在履行必要的內(nèi)部程序后，直接由相關部門自行組織采購活動，無需編制政府采購預算及履行進口產(chǎn)品審批等，快速高效配置資產(chǎn)，事后進行相關手續(xù)的補辦。可充分發(fā)揮網(wǎng)上詢價方式的效率優(yōu)勢，鼓勵采購人通過“云平臺”在線詢價、反向競價、網(wǎng)上服務市場等方式進行采購。

對重要物資可進行統(tǒng)一管理、分配，編制《政府兜底采購收儲的產(chǎn)品目錄》，突發(fā)性事件結束后，由政府統(tǒng)籌財政資金兜底采購收儲無法通過市場渠道消化的多生產(chǎn)的物資，保證商品價格穩(wěn)定，調(diào)動私人部門生產(chǎn)積極性。同時建立健全內(nèi)控機制，首先，各采購單位應當加強采購文件和憑據(jù)的管理，留存?zhèn)洳椋岣卟少徺Y金的使用效益。其次，由于應急狀態(tài)下資金直接撥付至相關需求部門，因此，要“關口前移”，督促指導相關部門建立健全資金使用明細賬和各項物資入庫登記、領用發(fā)放及使用管理等規(guī)章制度，確保手續(xù)完備、憑證齊全，確保資產(chǎn)安全完整、流向可查。

（三）多元籌措應急資金

應急資金的籌措來源可分為預算范圍內(nèi)資金和預算范圍外資金，預算范圍內(nèi)包括預備費、轉(zhuǎn)移支付和社會保障基金等，預算外資金包括發(fā)放債券、設立基金和社會捐贈等。

應急狀態(tài)下，可以在預算法規(guī)定的1%-3%的基礎上適當調(diào)增預備費提取比例；可提前下發(fā)一般性轉(zhuǎn)移支付或新設專項轉(zhuǎn)移支付，采取先預撥后清算方式保證所需資金在第一時間撥付下達，而不再適用《預算法》中省級專項轉(zhuǎn)移支付在預算批準后60 日內(nèi)正式下達，中央轉(zhuǎn)移支付在收到后30 日內(nèi)下達的條款。

中央財政可提前下達地方政府債務額度，省級政府可通過發(fā)債方式籌措資金。可在證券交易所及中央國債登記結算公司等發(fā)放新增專項債券，增發(fā)新債的同時也要關注債務風險的防控。

為預防突發(fā)性公共事件發(fā)生時經(jīng)費緊張問題，可設立國家應急管理基金，籌措資金通過市場化運作實現(xiàn)保值增值，基金應當選取收益率較穩(wěn)定的投資方式，且應能及時變現(xiàn)，偶遇突發(fā)事件集中發(fā)力。中央和各省分別設立母基金和子基金。基金來源可分為兩部分，一是鼓勵上下級政府按照市場化原則互相參股基金，從各級財政每年財政收入增量中按一定比例劃撥；二是引入社會資本入股。

（四）資金使用監(jiān)管制度

由于應急狀態(tài)下財政資金的需求數(shù)額較大，應與其他部門建立聯(lián)動機制，財政部門內(nèi)部應建立應急財政資金統(tǒng)計報送制度，動態(tài)跟蹤督促專項資金及時下達使用。

應加強地方財政和有關部門的協(xié)調(diào)配合，財政部監(jiān)管局可與駐地相關部門共商構建市—區(qū)—縣（街道辦）三級聯(lián)防聯(lián)控機制，實現(xiàn)“信息共享、統(tǒng)一指揮、協(xié)同配合”。各級財政部門應明確1 名總調(diào)度人員和具體聯(lián)系人，實行“雙報告”制度，重要事項除及時向當?shù)攸h委、政府報告外，同步向當?shù)刎斦块T報告。選取部分重點市縣建立財政庫款和經(jīng)費“日報告”制度，實時掌握財政庫款水平和經(jīng)費保障情況，各級財政向上一級財政報告前1 日資金收入支出情況，各相關單位向當?shù)刎斦块T報告資金收入支出情況，特殊情況及時溝通并動態(tài)調(diào)整。

各級財政部門應切實加強財政資金的監(jiān)管，及時制定撥付資金使用管理的具體辦法，重點關注財政專項補助、財政融資貼息、政府物資采購等項目，關注資金的審核、撥付、管理和使用等情況。

四、恢復階段

（一）稅費優(yōu)惠政策

為減小突發(fā)性公共事件的影響，財政部門和稅收部門應制定優(yōu)惠的稅費政策，幫助企業(yè)和個人恢復政策生產(chǎn)生活秩序，如調(diào)減小規(guī)模納稅人增值稅征收率或免征增值稅；對一線工作人員的補助工資免征個人所得稅；免征部分行政事業(yè)性收費和政府性基金；延長小微企業(yè)虧損結轉(zhuǎn)時間；擴大捐贈扣除范圍等。

（二）財政補貼政策

當發(fā)生突發(fā)性公共事件時，應對受影響的企業(yè)和個人進行一定的財政補貼、財政補助和財政貼息等。

針對參與一線搶救、建設的人員，應給予一定數(shù)額的發(fā)放臨時性工作補助，激發(fā)參與人員的積極性，各省市根據(jù)自身情況單獨設定，也可統(tǒng)一設定。在居民的救治費用補助政策制定方面，在基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助、商業(yè)保險等按規(guī)定支付后，個人負擔部分應由中央和地方財政給予補助。具體比例可參考中央和省級6:4，省級和市級5：5。

中央財政和省級財政可對部分企業(yè)給予一定比例的貼息，幫助企業(yè)有效降低融資成本。如新冠肺炎疫情期間，中央財政將對與疫情防控相關的重點醫(yī)療防控物資（衛(wèi)生防疫、疫苗生產(chǎn)及檢測、醫(yī)藥產(chǎn)品、醫(yī)用器材等）和生活必需品生產(chǎn)、運輸和銷售的重點企業(yè)包括小微企業(yè)重點保障企業(yè)貸款給予貼息支持。在人民銀行專項再貸款支持金融機構提供優(yōu)惠利率信貸的基礎上，中央財政按人民銀行再貸款利率的50%給予貼息，引導金融機構優(yōu)化金融服務，降低企業(yè)融資成本，發(fā)揮資金集聚效應，更好滿足疫情防控保障企業(yè)合理融資需求，貼息資金從普惠金融發(fā)展專項資金中安排。

表1 2020 年新冠肺炎相關稅費優(yōu)惠政策

（三）民生保障的財政政策

應制定應急民生保障機制，保障人民生活不因突發(fā)性公共事件遭受過大影響。

農(nóng)業(yè)方面，對于彈性較小的農(nóng)產(chǎn)品，各級財政可給予農(nóng)產(chǎn)品價格補貼或出資購置農(nóng)產(chǎn)品保險，增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給的彈性和抗風險能力，防止因農(nóng)產(chǎn)品價格波動過大影響農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售；教育方面，中央財政可提前撥付教育專項轉(zhuǎn)移支付，教育補助經(jīng)費，教育發(fā)展資金等，支持學校購置所需物資及開展學生資助等工作，保障教育不斷檔，各層級教育有序進行；醫(yī)療方面，財政應對醫(yī)療機構購置醫(yī)療器械、設備、物資等給予全額支持或一定比例的補助，對于患者救治費用可在扣除基本醫(yī)療保險和商業(yè)保險后給予一定比例的補助。

制定出臺各項穩(wěn)崗穩(wěn)就業(yè)政策。對重點物資生產(chǎn)企業(yè)給予一次性穩(wěn)崗補助；對生產(chǎn)、配送急需物資的企業(yè)，發(fā)放一次性吸納就業(yè)補貼；對提供職業(yè)介紹的人力資源服務機構，發(fā)放就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務補助。強化就業(yè)支持，適當安排財政專項扶貧資金用于組織穩(wěn)定貧困人口就業(yè)崗位，如安排財政支出對農(nóng)民工技能再培訓等。

（四）資金績效評價制度

突發(fā)性公共事件結束后，各地財政部門和財政部各地監(jiān)管局應當及時對相關財稅政策落實和財政資金使用效果開展績效評價，有利于完善應急財政資金體制的構建。財政應急資金的績效評價，從層次上來看，應當分為宏觀、中觀和微觀三個層次，即中央政府、省級政府和地方各級政府應急資金的績效評價；從包含的內(nèi)容上來看，應當涵蓋資金投入、過程監(jiān)管、目標實現(xiàn)、社會滿意等方面。

對于針對突發(fā)性公共事件出臺的財稅政策和財政補助資金，應當科學設計績效評價指標，全面收集各項數(shù)據(jù)信息，進行必要的現(xiàn)場調(diào)研。在績效指標的設定上，應當針對不同層級的政府、公共事件影響程度不同的區(qū)域，差別化設定績效目標和指標。圍繞政策落實和資金管理使用的時效性、公平性、有效性開展評價，重點關注政策和資金是否及時、精準到位，資金補助標準是否科學合理，資金分配是否公開透明、公平公正，防控政策和資金是否達到預期效果等。根據(jù)評價情況，系統(tǒng)總結政策落實和資金使用中好的做法和經(jīng)驗，分析存在的不足和問題，有針對性地提出意見建議，作為調(diào)整完善財稅政策、加強資金管理的重要參考和依據(jù)。

應急財政資金管理機制的構建，有利于在突發(fā)性公共事件發(fā)生時，及時有效地撥付財政資金，并在突發(fā)性公共事件后，促進恢復生產(chǎn)生活，以保障社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行。應急財政資金管理機制的構建，有利于完善應急預算的編制、增強應急狀態(tài)下資金的籌集、撥付及監(jiān)管。應急財政資金管理機制的構建也還有待進一步的研究和完善。