國家賠償制度與人權保障

何 靜

(湖南師范大學 湖南 長沙 410081 )

國家賠償制度的產生相對其他法律制度較晚，是在資本主義國家發展到一定階段才出現的一種國家侵權責任。在資本主義早期，由于深受主權豁免原則的影響，不存在國家賠償制度。直到十九世紀末期，以法國的布朗哥案為標志，產生了近代意義上的國家賠償責任。二戰后，國家賠償制度才得以在世界各國全面發展。國家賠償制度的發展階段受人權觀念的啟迪，與社會經濟的發展緊密相關，特別是受三代人權觀念的影響至深。

一、國家賠償制度的發展歷史與三代人權發展階段密切相關

20世紀70年代末，聯合國和平與人權司前司長卡雷爾·瓦薩克提出連帶權的理論，并且把連帶權視為第三代人權。[1]簡而言之，第一代人權主要是消極權利，要求國家不得侵犯公民的人身自由、精神自由和經濟自由；第二代人權主要指各種社會經濟權利；第三代人權則是指民族自決權、平等權等集體權利。

(一)國家賠償的早期階段與第一代人權發展階段相關

資本主義國家產生以后很長一段時間都沒有國家賠償制度。這一方面受主權豁免原則的影響，另一方面，也與第一代人權相關。第一代人權強調國家不得侵犯公民的自由，國家充當黑夜的守夜人。所以這一段時間，管的少的政府就是好的政府，相對侵犯公民權利的事件比較少。另外，政府對這些相對比較少的侵權事件采用公務員個人賠償或者受害人通過向議會請愿由議會通過法案等方式得以解決，也平息了社會怨氣。

(二)國家賠償的相對發展階段是第二代人權保障的需求

第二代人權強調國家不僅不得侵犯人權，還要履行國家保護人權之目的，增進社會福利。同時，隨著政府對社會公務承擔更大的責任，政府權力的擴張，侵權事件當然也在增多。

早在18世紀末期，就有學者提出冤獄賠償的思想。有的國家還在立法中做了規定。如，1786年意大利《賴奧普法典》的規定：“因司法機關審判錯誤而受損害的人，依法均得申請國家賠償。”1790年的法國《刑事訴訟法(草案)》也曾規定有國家對冤獄賠償的條款。但這時的冤獄賠償，尚未形成確定的法律制度。[2]法國1873年的布朗哥案件標志著國家賠償作為一種制度正式產生。布朗哥案件中，法國權限爭議法庭宣布國家適用不同于民事賠償的規則對公務員的過錯負責。自此，各國紛紛在一定程度上承認國家賠償制度，開始在國家賠償方面有小的實踐和突破，如，美國在1922年通過了《小額賠償法》，規定在1000美元范圍內進行小額賠償；同一時期，有些國家開始對國家行為進行分類，分為權力行為和非權力行為(如，20世紀初期的日本)，對非權力行為承擔民事責任。可以說，這一時期，隨著人權觀念的深入人心，最終突破了“主權豁免”原則，人們認識到，主權代表國民的意志，但多數人也可能會產生“暴政”，從而會侵犯到具體到可辨析的個人的人權，而近代的憲政是以保護可辨析的個人的人權為核心的，以保護人的權利和自由為核心，故即使是國家侵權也要承擔侵權責任，這是保護人權的應有之義。國家賠償也就進入了相對發展階段。隨著大多數資本主義國家力量的壯大，財政上不再窘迫，開始逐漸在一定范圍內出現了國家責任的承擔。

(三)國家賠償進入了爆發式的發展階段與人權進入國際領域出現集體人權第三代人權相關

二戰后，美國于1946年通過了《聯邦侵權責任法》，英國于1947年通過了《王權訴訟法》，日本于1947年通過了《國家賠償法》，韓國(1967年)、奧地利(1948年)、我國臺灣地區(1980年)、德國(1981年)通過了本國的國家賠償法。[3]那么，為什么國家賠償法直到二戰后才獲得突飛猛進的發展呢？主要是與第三代人權的發展密切相關。在整個二戰期間，全世界共死亡約7000萬人，人權被肆意踐踏，生命權被蹂躪；種族歧視，種族屠殺，種族清洗，非常地殘酷。為了吸取教訓，二戰后，成立了聯合國作為解決國際爭端的機構，1948年12月10日，通過了《世界人權宣言》，重申人權，人權進入了國際法領域。繼之，聯合國在1977年通過了一個《關于人權新概念決議案》，其中指出人權不僅包括個人權利，還包括民族和國家的權利與基本自由。這就等于承認了民族和國家可以作為國際法上人權的主體。[4]既然在國際法上，國家平等地享有人權，這是集體人權，同時承擔國際義務。反饋到國內法上，國家也要承擔普通成年人的責任，美國《聯邦侵權責任法》規定：“美國聯邦政府，依據本法關于侵權行為求償之規定，應于同等方式與限度內與私人一樣，承擔民事責任。”英國《王權訴訟法》第2條規定，國家在侵權行為方面的責任，與“有責任能力的成年人相同”[5]從而全面突破了主權豁免原則，全面建立了國家賠償制度。

二、我國國家賠償制度對人權的保障

我國《國家賠償法》也是在人權觀念的啟迪下獲得發展，保護人權是我國國家賠償法的一個重要宗旨。我國國家賠償法第1條規定：“為保障公民、法人和其他組織有依法取得國家賠償的權利……制定本法。”應該說，整部法律都體現了這一宗旨。具體說來，我國國家賠償法中以下條款更能充分體現人權保護：

(一)對生命權的保護

所謂生命權就是指人活著的權利。 生命權作為憲法權利最早規定在1776年美國的《獨立宣言》，“我們認為下面這些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主賦予他們若干不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。”德國《基本法》第2條第2款規定：“任何人享有生命權與身體不受侵犯的權利，人身自由不可侵犯。”日本憲法第13條規定：“一切國民作為個人受到尊重。生命、自由與追求幸福的權利在不違反公共福利的范圍之內，在立法及其他國政中受到最大限度的保障。”生命權是我國公民基本人權。不能因為憲法未作規定而否認它的存在。我國憲法第33條第3款規定“國家尊重和保障人權”，人權首當其沖是生命權，沒有生命，不能稱其為人，沒有生命權保護，不能稱其為人權保障。具體到國家賠償法，我國國家賠償法第3條、第17條、第34條、第35條都體現了對生命的尊重，這里不再贅述。在這里著重討論一下《國家賠償法》第17條第(3)項。第17條第(3)項規定“依照審判監督程序再審改判無罪，原判刑罰已經執行的”，國家予以賠償，一般認為，這條款確認的規則就是無罪羈押賠償原則。也就是說輕罪重判羈押國家不予賠償。但假設有一種情形，罪犯確實存在犯罪行為，但罪不該死，卻被錯判并被執行了死刑，國家賠償與否呢？對此問題，有兩種態度，第一種態度是沒有明確在此條中提出此問題，籠統解釋國賠法第17條第3項就是無罪錯判國家賠償，輕罪重判不予賠償。大多數教材采用此種論述；另一種觀點認為，這里涉及到生命權，不是人身自由權，所以即使是有犯罪行為，但罪不該死，如判死刑并已執行，則應該給予賠償。[6]如果從保障公民生命權角度來講，應該以第二種觀點為妥。

(二)人身自由權、生命健康權、身體權的保護

賠償方式主要是支付金錢賠償。體現在國家賠償法的第3條、第17條、第33條、第34條中，分別視不同情形對受害人給予賠償誤工費、護理費、醫療費、后續治療費、殘疾輔助具費、殘疾賠償金、死亡賠償金額、對受害人扶養的人支付扶養費等。

(三)對人格權的賠償

人格權是指人之為人的資格。侵犯公民的人格權要承擔相應的法律責任。對受害人進行精神損害賠償。廣義的精神損害賠償，指因違法侵害人侵害人格權造成非財產性損害而產生的財產給付義務；狹義的精神損害賠償限于因精神狀態不正常而產生的財產給付義務。[7]

2001年3月10日，最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》使我國在民事賠償中確立了精神損害賠償制度。民事精神損害賠償包括侵害人格權造成非財產損害這種情況；從國家賠償的第3條、第17條、第35條的具體規定來看，侵權行為主要限于人身自由權，生命健康權，身體權，沒有直接對其他人格權侵權的行為進行列舉。但這不妨礙國家對損害其他人格權的情形進行國家賠償。國家侵權行為造成人格權損害有個特點，就是可以通過對人身權、財產權的損害間接地損害了公民的其他人格權，如違法拘留、錯誤逮捕、錯誤判決等直接針對公民人身自由，但間接對公民的名譽權產生損害。對此，應該按國家賠償法第35條規定進行賠償。

(四)財產權的損害賠償

國家賠償法對財產權的損害行為的列舉主要限于第4條和第18條，賠償請求人可以按照國家賠償法第6條和第20條的規定，按照第36條的標準請求國家賠償。賠償請求人一般都是財產所有人，那么，財產的使用權人是否可以請求賠償？對此，國家賠償法沒有明確做規定。但最高人民法院《關于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十七條規定，“用益物權人、擔保物權人、承租人或者其他合法占有使用財產的人，依據國家賠償法第三十八條規定申請賠償的，人民法院應當依據《最高人民法院關于國家賠償案立案工作的規定》予以審查立案。”從而明確規定財產使用人也可以以自己的名義提出賠償請求并可以被受理，意味著經國家賠償處理、審理后可以獲得國家賠償。

(五)除人身財產賠償之外，其他權利損害一般不能提出賠償

作為人權，除了人身財產權，還有平等權、選舉權等政治權利、勞動權、受教育權利等社會經濟權利。這些權利受到來自于國家的侵犯時，能否獲得賠償呢？比方說著名的齊玉苓案，齊玉苓以受教育權受到侵害請求法院判令被告濟寧商校、山東省教育委員會等被告停止侵害并賠償損失。本案，是民事訴訟還是行政訴訟，是民事賠償還是應進行國家賠償？如果我們對比田勇訴北京科技大學案，會發現，高校在招生、頒發畢業證等過程中是以法律、法規授權組織之行政主體的身份出現的，行為是一種行政行為，由此進行的訴訟當然是行政訴訟，產生的責任當然也是國家賠償責任。但由于國家賠償法中沒有規定對受教育權利的賠償，故最后還是按民事訴訟、民事賠償進行賠付的。我國的國家賠償主要限于對公民、法人及其他組織的人身權、財產權進行賠償。當然，隨著我國社會主義建設事業的推進，國家賠償范圍會隨經濟的發展，隨著人權保障更加全面而獲得進一步發展。

三、結合人權發展，我國國家賠償制度的發展趨勢

改革開放以來，我國人權保障得到長足發展。我國憲法從第33條到第50條共有十八條內容保障公民的基本權利，如果按類別進行劃分可以分為六大項人權，分別是平等權、政治權利、人身權利、精神自由、社會經濟權利和獲得公正裁判的權利。2004年修憲在第33條第3款增加了“國家尊重并保障人權”。人權首次入憲，意義重大，涵蓋了許多憲法當中沒有列舉但必須要保障的人權。我國憲法第13條增加規定“公民合法的私有財產不受侵犯”,保障公民的私有財產權，第14條第4款增加規定“國家建立同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，保障公民社會經濟權利。隨著我國人權保障的發展，我國國家賠償賠償范圍當然也要擴大。應當擴大國家侵權賠償的權利的范圍，即不應只局限于人身財產權賠償，應對更多權利承擔損害賠償責任。有些國家的國家賠償法中沒有排除對人身財產權之外的其他權利損害予以國家賠償。比方說日本的國家賠償法第1條規定，“行使國家或公共團體權力之公務員，就其執行職務，因故意或過失不法加害于他人者，國家或公共團體對此應負賠償責任”。這里并沒有指明國家或公共團體之公務員侵害了公民什么權利，那也就是說，只要國家侵權，就要承擔賠償責任。日本國家賠償法第2條第1款規定：“因道路、河川或其他公共設施設置、管理有瑕疵，致使他人受損害時，國家或公共團體對此負賠償責任”。如，大阪國際機場，飛機起飛、著陸的噪音而影響周圍的居民，被當做機場的缺陷，追究國家的賠償責任。[8]本事件中侵犯的當然不是公民的人身財產權，而是一種環境權，國家也承擔了國家賠償責任。具體怎么賠，日本國家賠償法其第4條規定：“國家或公共團體之損害賠償責任，除前三條規定外，依民法之規定。”

從我國實踐來看，盡管《國家賠償法》第3條、第4條、第17條、第18條規定只限于人身財產權國家賠償，但其實有些法律對人身財產權外的其他權益損害也不是沒有救濟規定的，如《行政復議法》第6條第(9)項規定，“申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的”，可以提起行政復議。如果因為受教育權沒有獲得保護而提起復議后經受理、審理后認為，行政機關沒有依法履行保護受教育權造成侵權損害的，當然也應該進行國家賠償。但具體怎樣進行國家賠償，因為《國家賠償法》中沒有受教育權的賠償規定，就有一個銜接的問題。再如《行政訴訟法》第12條第(8)項“認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”，是可以行政訴訟的，這里侵犯的是公民平等競爭權，如果侵權行為成立并有損害后果，申請國家賠償，也有一個和《國家賠償法》相銜接的問題。

國家賠償的侵權范圍的擴大，不僅是由人權保障事業的發展所要求的，也與國家賠償法的性質有關。關于國家賠償法的性質，有三種觀點：一是公法說，如法國和瑞士等國家支持此觀點。持公法學說的學者認為，國家賠償主體是不同于民事主體的國家機關或公務人員，從行為的目的來講，國家機關及其工作人員是為社會公共管理行為，與普通的民事行為性質不同，故只能由公法進行調整；二是私法說，有的國家將國家賠償法置于私法體系之中，如英國美國等。在英美法系中，由于傳統上不存在公私法之間的正式劃分，所以，假定一般的侵權法既適用于個人，同樣也適用于公共機關；三是折中說，日本學者田中二郞認為，國家賠償法并非純市民法原理的表現，國家賠償法實具有社會性的傾向，不必拘泥于公法與私法的區別。[9]我國承襲了大陸法系的傳統，目前仍然有公法私法的劃分，也制定了專門的國家賠償法，故以堅持公法責任說為宜。[10]國家賠償發端于民事侵權賠償，雖然帶有侵權賠償的共性，但始終不能擺脫公法的性質。國家公權力機關基于社會管理，其行為與民事行為有很大不同，對公民權利的侵犯不可能只局限于人身財產權。公民所有的權利都可能被國家侵犯并造成損害。包括平等權、精神自由、政治權利、其他的社會經濟權利，如果說精神自由、政治權利的損害一般不會引起財產權益的損害的話，但其中特別是受教育權、勞動權，環境權、平等權等，與經濟利益聯系特別密切，如果構成侵權，則應當進行賠償。這是國家賠償法作為公法與民事侵權責任法不同之處。

綜上所述，國家賠償制度與人權保障的發展密切相關，隨著人權保障的進一步發展，國家賠償的范圍也會擴展。特別是不應只局限在公民的人身財產權賠償，而是對其他權益造成損害也要進行國家賠償。