我國“智慧市政”建設研究

□文/郝宏杰 林子涵

（鄭州輕工業大學政法學院 河南·鄭州）

［提要］智慧市政是現代信息技術與市政管理業務的有效融合，但目前我國尚未形成成熟的智慧市政建設模式和發展思路。本文在剖析我國傳統市政管理中存在的困境基礎上，提出智慧市政的內涵與目標。并從“智慧道路與橋梁管理平臺”、“智慧井蓋與管網管理平臺”、“網格化應急管理平臺”三個層面設計智慧市政整體建設架構。最后，從實施協同治理、優化組織管理體系；創新智慧市政融資模式、提高財政資金使用效益；強化智慧型、創新型市政人才隊伍建設等方面，提出智慧市政實施路徑，以期為我國智慧市政未來發展提供新思路，為智慧城市建設提供新模式。

隨著我國城市化進程突飛猛進，人口管理、交通擁堵、環境保護、公共安全等諸多問題接連出現，給市政管理帶來了很大壓力。然而，在傳統市政管理模式下，市政設施的日常監測不完善、安全隱患發現難、養護維修成本高、問題反饋解決機制不暢，帶來了路面塌陷、積水頻發、井蓋損壞丟失等一系列問題，不僅影響了市民正常生活，還影響著城市的形象甚至帶來嚴重的社會管理危機。在此背景下，近年來城市管理領域的重大變革即智慧城市模式所具有的全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用、以人為本的可持續創新等特征，則為變革現行的市政管理模式、提升城市市政管理水平提供了契機。本文聚焦于道路、橋梁、井蓋和管網等基礎性市政設施領域，針對傳統市政管理面臨的困境，廓清智慧市政建設的形態和構建思路，并提出推動智慧市政建設的實施路徑。

一、傳統市政管理面臨的困境

為深入了解當前市政管理的成效與困境，課題組對市政管理部門的實務專家、相關領域的學者和市民進行了結構性訪談，訪談人次共30人。通過訪談發現：面對日益增多的市政管理需求，市政管理部門也在道路、橋梁、管網等管理方面實施了一系列改革舉措，如建立網格化管理制度、加大市政設施巡查力度、加速井蓋更新換代等，但是這些措施沒有突破傳統管理體制的束縛，管理理念、技術和方式都比較落后，主要面臨以下四大困境：

（一）城市規劃預見性不足，缺乏頂層設計。我國城市化在加快推進，城市建設也在不斷發展，這就對城市規劃提出更大要求，然而城市規劃往往缺乏遠見，或者調整滯后。例如，鄭州市曾經有句廣為流傳的俗語“鄭州，鄭州，天天挖溝，一天不挖，不是鄭州”，這其實便是城市規劃不合理的一個簡單寫照。智慧市政屬于智慧城市建設的重要領域，目前許多城市的智慧城市建設還缺乏理論體系、系統的規劃、全局性的頂層設計與有效的組織實施機制，長期分散的應用開發所堆積的程序和數據“碎片”、形成的“信息孤島”和“信息煙囪”、各個部門信息不互通、重復建設等亂象叢生，極大地影響了智慧市政建設的健康發展，智慧市政建設亟須總體規劃和頂層設計方法論支撐和指導。

（二）政務資源共享程度低。市政設施布局在城市各個角落，傳統行政體制導致一些市政設施產權分屬于不同單位，同時市政管理涉及到許多領域的規劃、建設和管理的協同問題，共享政務資源是智慧市政的前提，然而目前政務資源共享度仍然比較低：一是智慧市政建設存在各自為政、重復建設現象。比如，橫向層面城市管理、社會治理、綜合治理等領域，縱向層面市級、區級和基層部門等機構的職能不清晰、政出多門、條塊分割、多頭治理、關系不順，造成重復治理、無人治理、交叉治理綜合癥。特別是原有的社會治理模式導致市政、交通等協管隊伍力量分散、多頭管理、信息不暢。二是政府部門平臺建設系統兼容性差、數據不互通。部門的追溯系統相互獨立，數據不共享不兼容，存在重復建設和數據割裂現象。三是在推進“互聯網+政務服務”的過程中，在加快政府職能轉變方面取得一定成效，但在實際調研中發現市民辦事排隊嚴重，多次辦理、多次提交的情況依然普遍存在。

（三）市政管理技術水平較低。盡管我國很早就提出了智慧城市理念，但學術和實務界對智慧市政的認識都還較為粗淺，很多認識還局限于技術方面，缺乏全局性宏觀視野，城市建設沒有基礎技術的支撐，也缺乏統一的管理和技術標準，數據更新緩慢、數據也無法及時共享，沒有制定系統的市政管理建設總體構架，未形成有效的運行模式來支持智慧市政建設。與此同時，調查發現目前市政管理人員專業知識、管理能力和職業素養參差不齊，一些部門人員未受過專業的職業培訓，整體年齡偏高，學歷水平偏低，對新知識新技術的接受能力較差，大局觀不足，協調能力欠缺，缺乏科學管理的意識和手段，不能在市政管理中發揮良好的協調組織作用，許多人員的資質和能力不能適應智慧管理的需要。

（四）市民文明意識淡薄，公眾參與機制缺失。市民不僅是市政管理和服務的直接受益者，也是市政管理的參與者，其優良素質對于良好市政管理秩序的建立具有重要意義。但調查發現，一些市民存在素質低、文明意識淡薄等現象，如隨意占用公共資源，損壞市政設施，影響其他人的正常使用，這一定程度惡化了市政管理問題；另一方面相關部門對不文明行為的監督與處罰力度較小，違規成本較低。此外，市政領域文明行為的宣傳和示范作用發揮不足，一些市民能保證自身行為的文明，但看到其他不文明行為時采取了無視態度，弱化了社會良好風氣的帶動作用和市民之間相互監督的作用，不利于良好市政管理秩序和文明素養的形成。

公眾參與智慧市政建設，是維護社會公共利益，實現有效公共治理，構建和諧社會的重要方式。公眾參與智慧市政建設也是提升智慧市政建設規劃科學性和可行性的重要舉措，是保證智慧市政建設規劃順利實施，推動智慧市政建設的重要基礎。但在市政管理領域總體上公眾參與程度較低，監管機制不健全，只有建立政府部門和社會公眾相結合的監管體系，讓社會公眾參與到市政管理行動中，才能及時發現、及時處理各類問題。

二、智慧市政建設形態

（一）智慧市政的內涵。城市是一個包含政治、經濟、文化、社會和生態的復雜體系，城市中的人口、交通、建筑、能源、通信等構成了城市一個個的子系統，這些子系統之間形成一種相互聯系、相互影響、相互促進的關系。智慧城市建設就要在綜合考慮社會需求、經濟發展、財政收支、智慧技術、時空發展、管理水平和人才稟賦等諸多要素基礎上，著重解決管理體制機制創新、理論與應用創新、建設運營模式、大數據開發與信息共享、人才培養與激勵、信息安全及標準體系等問題。

智慧市政是智慧城市建設中的重要組成部分，是智慧城市發展的基礎，對智慧城市的發展具有十分重要的作用。目前，學術界還沒有明確的智慧市政概念，本文從破解傳統市政管理問題，滿足城市快速發展帶來的市政管理需求，為智慧城市建設提供有力支撐的視角，認為“智慧市政”是以地理信息系統、城市網格化管理系統和數字化城市管理系統為基礎，充分利用物聯網、云計算等現代信息技術，從城市規劃設計、城市建設、城市運營管理、市政設施設備運行管理等全部生命周期的過程，對各類信息資源進行收集、整理分析，對市政設施及相關系統的各方面數據進行全方位的信息化處理和利用，對城市公共資源進行有效的感知、監控和管理，實現自動監測、預警、告知、反應的城市設施智能監測及控制體系。

（二）智慧市政的目標。針對傳統市政管理方式存在的“碎片化”、“脆弱性”、“監管失控”、“應急處理處置緩慢”等問題，整合鄭州各級各領域市政管理資源，依托現有的智慧市政建設基礎，充分應用計算機網絡技術、物聯網技術、“3S”空間信息技術、網格化管理等技術，建立城市管理部門統一領導指揮，相關規劃、建設、管理、維護、監管等機構職能清晰、通力協作、高效運轉，企業與社會公眾廣泛參與的智慧市政管理體系，涵蓋智慧市政管理平臺、一體化組織管理體系、智慧井蓋監控系統、智慧管網系統、智慧應急管理系統、公眾參與系統等子系統，實現城市市政設施和事件管理的信息同享、網絡化、空間可視化、一體化和智能化。

三、智慧市政建設構架

要實現智慧市政建設目標，需要理清市政管理工作職能，整合市政管理優質資源，優化市政管理業務流程，增加智能化設備和應用性軟件，最終形成智慧市政管理平臺，其中最基礎的平臺是智慧道路和橋梁管理子平臺、智慧井蓋和管網管理平臺及網格化應急管理平臺。

（一）智慧道路與橋梁管理平臺。智慧道路與橋梁管理平臺整合了基本信息、管理決策和計劃、人員管理、巡查管理、應急管理等方面的數據，將道路、橋梁等基礎設施由傳統的“單純承載型”設施，提升為“可感知、有思維、云統籌、泛連接”的整體式城市市政服務體系，實現信息采集、科學決策、智慧巡養、實時監控、應急指揮等功能，為政府和管理部門提高城市科學化、精細化、智能化管理水平提供支撐。與傳統的道路和橋梁管理模式相比，該系統主要實現以下功能：

1、基礎信息采集和大數據管理。規范道路、橋梁各種信息的統計標準，進行標準化采集和錄入，形成統一的數據庫，借助大數據可以檢測關鍵性能指標、分析處理重大市政問題和政策功效、進行預測，其中基礎信息包括道橋靜態信息與動態信息，靜態信息為道橋屬性信息及附屬設施等，動態信息為道橋的巡查、檢測、施工和檔案信息等。

2、智慧巡養管理。采用道路、橋梁巡檢在線檢測傳感器、專用無人機等智能化手段進行定期巡檢并利用特殊設備錄入數據庫，同時鼓勵城市市民通過城市管理APP及時上報道路橋梁病害信息，實現管養工作的可達性、高效率、高頻度檢測，以及道路、橋梁安全管理的時間、空間全覆蓋；同時，重點對突發事件和漸變性風險進行檢測。

3、實時監控管理。一方面通過與交通等部門的視頻接入、車流量數據的接入，實現攝像頭的全控制，通過視頻監控全方位查看道路、橋梁實時情況；另一方面通過橋梁限高架，超限超載檢測儀，結合牌照識別和無線通訊技術，實時監控橋梁限高、超限、超載的動態數據。這些信息和數據經過專業的統計分析，監測道路的疲勞程度，了解橋梁運行荷載，協助系統更加精確地生成道路橋梁維修建議，確保道路、橋梁安全，便于道路橋梁設施管理。

（二）智慧井蓋和管網管理平臺。智慧管網系統以智能機器人探測器為基礎，全方位構建排水管網的分布圖，將管網走向、每個檢測扣（窨井蓋）的位置、管網分布、管網功能、管網運行狀況以大數據智慧化形式呈現，方便管理者實時查看、實時管理、排查故障，并采用智能化方式進行智能清淤、智能修復管道，極大提高工作效率、降低人工成本，有效保障管網安全。智慧管網系統的核心功能如下：

1、智能井蓋監控：所有道路井蓋安裝芯片，具有定位和自動報警等功能，如井蓋傾斜或移動，芯片數據傳送到智慧平臺終端，會及時報警并組織人員實施警示和維修工作，預防井蓋損壞發生傷人風險。

2、智能水位管理：在井壁內側安裝液位儀，可以實時檢測污水、雨水等水位高低，如果水位超過警戒線，便會及時反饋到智慧平臺終端，相關部門及時安排專業人士進行處理。

3、智能機器人檢測：智能管道檢測機器人是把檢測器投入管線內部，對管道的幾何形狀、變徑、管壁的內外腐蝕情況、焊縫缺陷、裂紋、漏點等提供全方面的檢測診斷，有效規避了傳統人工檢測和氣體壓差驅動檢測所存在的效率低、精度低、數據通用性差、檢測成本高、檢測程序復雜等問題。

4、智能管網修補：智能管網修復技術是將特殊的材料（通常是玻璃纖維混合特殊樹脂）編織成型，然后將其拉入需要修復的管道內充氣擴張緊貼原有管道，以原有管道為外模，軟管為內模，然后在紫外光的作用下使樹脂固化形成具有一定強度的復合內襯管，該方式避免了傳統開挖式修補所存在的影響道路通行、效率低等問題。

（三）網格化應急管理平臺。網格化應急管理平臺在市政管理“三級網格化”管理體系中明確各級網格管理主體的應急管理職能，建立從巡查發現、問題解決、問題反饋到績效考核“閉環式”應急管理工作機制，提高市政應急管理的快速反應和應急處理能力。

1、巡查發現和快速解決機制：基層網格管理主體定期對負責的網格進行認真巡查，針對巡查發現的問題通過智慧市政管理平臺績效及時上報，并啟動立即響應機制，解決職責范圍內的問題；超出職權范圍的，在采取有效措施避免事態擴大的同時，向上級網格管理部門逐級上報，上級網格管理部門協調相關部門解決上報問題；所有上報問題解決完成后都要提交文字、圖片或視頻證據。此外，上級網格管理主體要協調基層網格管理主體定期對重點部位、重點領域、重點行業的市政管理問題進行集中排查、集中梳理、集中治理，化解矛盾，消除隱患。

2、問題督查機制：最高網格管理主體通過智慧市政管理平臺對所有上報問題的完成情況進行排查，對已經解決的問題進行結案，對尚未完成或完成質量不好的問題啟動二次應急響應機制，督導相關部門盡快解決問題。

3、績效考核機制：根據各級網格管理主體的職責，形成系統的績效考核指標，依據智慧市政網絡平臺數據和相關資料，采用“歷史比較、橫向比較、綜合評價”等方法，對各級網格主體的網格化管理工作進行績效考核和排序；考核結果作為領導職務晉升、單位財政預算劃撥等重要依據，形成績效考核倒逼和促進績效管理的良性機制。

四、智慧市政實施路徑

智慧市政建設要引入先進設備，優化管理手段，突破各種體制機制障礙，這都需要實施相關政策、資金和人才等方面的配套改革措施。

（一）實施協同治理，優化組織管理體系。針對當前市政管理領域管理主體的“碎片化”問題，應實施協同治理，建立多元主體參與的一體化組織管理體系：該體系中城市政府是最高決策機構，城市管理局（或委員會）代表政府行使職能，市政部門是執行主體；智慧市政相交叉的領域，如國土、規劃、交通、公安等部門都是重要參與主體，他們要服從和協助城市管理委員會、市政部門來開展統一規劃、建設和管理；市民是參與主體和受益對象，具有反饋、監督等職能，要著力提升市民的文明市政素養，建立有效的公眾參與機制，充分了解市民市政服務需求，并為智慧市政相關的公共決策提供建議。

（二）創新智慧市政融資模式，提高財政資金使用效益。智慧市政建設初期，設備、技術等方面的投資較大，可以選擇困難較大的項目，采取PPP融資模式，鼓勵企業通過資金、技術或人才等入股的方式實施混合所有制經營，解決智慧市政建設中資金、技術等難題，同時為其他領域的智慧化管理提供要素積累和示范作用；另一方面智慧市政的實施會增加設備軟件支出，相應降低人工費用支出，由此會導致市政領域財政資金的內部結構發生動態性變動，為此需要建立以“零基預算”為原則的資金預算編制方式，并加強專項資金管理，動態優化財政支出結構，提供財政資金的使用效益。

（三）強化智慧型、創新型市政人才隊伍建設。人才團隊是智慧市政實施的核心，智慧市政也對管理類、技術類人才都提出了更高要求。為此，在智慧市政建設中要不斷強化智慧型、創新型人才隊伍建設：一方面應積極加強與當地高校、科研機構等單位的合作，交流智慧市政建設訴求，強化智慧市政理論和核心技術的研究，夯實服務本地實際的智慧市政理論研究、技術支撐和決策咨詢人才；另一方面圍繞智慧市政建設對各類崗位的新要求，對現有市政管理人才隊伍進行分類培訓，培訓不合格者調離該崗位，并通過引進相關領域高校畢業生的方式彌補相關崗位的人才缺口，以此促進人才梯隊建設。