社會信用立法困境及規制

□文/周博涵

（湖南師范大學法學院 湖南·長沙）

［提要］社會信用立法是維護社會、經濟發展秩序，保證全體公民、組織機構等切身利益的重要手段。近幾年來，由于我國信用立法尚不完善，加之法律監管約束不足，各類失信事件層出不窮，給社會經濟發展帶來諸多負面影響。本文首先交代我國信用立法現狀，其次分析我國社會立法面臨的困境，最后探討社會信用立法的有效路徑，以期有助于加快推進建設完善的社會信用法治體系，以保障我國社會經濟的平穩、持續發展。

社會信用立法要求以誠信為基礎，以法律為載體，對失信對象及其行為依法追究責任，以構建科學、完整的社會信用體系為立法目標，在立法上，將誠信規范的諸多內容納入法律規范，以法律法規的威嚴實現強制性固化，使之成為規范全社會主體行為的統一準則。近幾年來，我國社會因誠信問題而引起的各類矛盾日益突出，社會信用環境受到較大威脅，偷稅漏稅、“老賴”、假冒偽劣產品、虛假廣告惡意欠薪等現象頻出，嚴重影響了社會和諧風氣，亟待建立適應現代社會需要的信用體系，弘揚誠信精神。以立法手段來建立社會信用規范是諸多建設手段中最直接、最有效、最有保障的方法，但由于社會環境的復雜性，誠信問題所牽連的關聯利益眾多，社會主體的誠信意識及守法意識差異較大等因素影響，我國信用立法困難重重。筆者在此對相關問題進行分析和探討，希望能為我國社會信用體系建設提供一些有益借鑒。

一、我國社會信用立法發展現狀

（一）全國社會信用立法的需求意識逐步增強。近幾年，“惡意貸款”、“惡意欠薪”、“電信詐騙”、“盜版侵權”等失信問題頻繁發生，引發了全社會的廣泛關注和激烈的輿論探討。理論界和實務界均就政府主動作為、加強對不良信用行為的監管和整治發出了呼吁；全國各地人大代表及民主黨派人士也提出了各種建議和議案，期望以法律形式來改變當前的社會信用危機現狀。根據民眾對社會信用立法的意愿調查顯示（不完全調查結果），約67%及以上的群眾希望擁有一個誠信的社會環境，尤其是需要大力治理“套路貸”、“電信詐騙”、“農民工工資拖欠”等行為；55.6%的企業渴望有一個誠信的營商環境，希望依法大力懲治“惡意侵權”、“商業欺詐”、“不道德營銷”等行為。由此可見，加快、加強社會信用立法，建立完善的社會信用體系已經成為了全社會各階層的共同期望。

（二）地方信用立法探索進入實踐階段。黨的十八大以來，黨中央及人民政府對加強社會信用體系建設越來越重視，提出了一系列方案和建設要求，為加快社會信用立法實踐打好了基礎。2014年，國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》，在其中專門明確了社會信用體系建設和部際聯席會議制度建設，同時統籌推進建立全國信用體系。《征信業管理條例》公布實施后，一批信用體系建設的規章和標準相繼出臺，一定程度上推進了金融信用體系及小微企業和農村信用體系的建設工作。2016年，中央深改組審議通過了有關《完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度》《對失信被執行人進行信用監督》，以及加強政府誠信、個人誠信體系和電子商務領域誠信建設等議案，為社會信用立法和體系建設指明了道路；2017年10月，上海率先頒布施行《上海市社會信用條例》，針對嚴重失信主體創設了限制進入相關市場和行業等制裁措施；2018年，信用立法納入十三屆全國人大常委會立法規劃。截至當前，上海、河北、遼寧、浙江、山東、河南、湖北、陜西等8個省已經先后出臺省級社會信用地方性法規。同時，全國60%以上的省市、自治區等皆已開展探索研究出臺地方信用法規，相關信用條款在26部法律、28部行政法規中都有所體現。

（三）全國性信用立法較為滯后。雖然已有不少行政區域試點實施了一些相關的地方性信用規則及法案，某些行業也初步建立了信用約束機制，但在國家層面，除2013年頒布的《征信業管理條例》以及2014年頒布的《企業信息公示暫行條例》外，至今無最新的全國性信用法律法規出臺。由于現行信用立法與當前社會經濟環境存在代差，新的信用危機無法得到有效預防和處理。與之同時，因國家信用法律法規滯后，現有《條例》及規范性文件只能起到方向指引作用，導致地方社會信用立法和體系建設缺乏有力的法律保障，各地信用立法標準各異，內容不一，執行力度和程序存在差異，存在諸多治理漏洞。同時，各地關于社會信用立法的理解也存在一定偏差，政府部門和市場領域在信用執法方面也不夠規范，潛在侵權風險難以得到有效解決，立法漏洞仍未得到有效填補。

二、我國社會信用立法面臨的困境

社會信用立法是社會信用體系建設中的關鍵內容之一，立法為信用監管和失信懲治提供了法律依據，也是確保社會信用長期效益的有力保障。目前，我國社會各界對于信用立法的呼聲越發急切，中央政府針對其中部分立法缺失現象作出了相應的頂層設計，制定了相關規范性文件，但全國性信用立法進程緩慢，主要面臨著以下困境：

（一）關于立法目的和規范對象的定位困境。法律法規的建立是為了便于管理者加強社會治理，為了保障各方合法主體的切身利益，任何體現單一主體權利的法律不可能真正被全社會認可。信用立法的根基和依據是社會誠信原則，立法目的是維護社會公共信用秩序，法律保障及約束范圍應覆蓋涉及誠信關系的所有個體及組織機構。各方主體對信用立法的訴求與期待各有不同，那么信用立法是該偏向公權限制還是以私權保護為重呢？如果偏向公權限制，那么標準如何制定，如何做好恰如其分仍舊有待解答；如果強調私權保護，如何界定保護范圍和保護程度、避免公權過度干預現象尚且存在爭議。規范對象方面，信用立法究竟是立足于商務誠信及社會誠信領域，還是涵蓋四大領域，當前學界也尚未達成一致觀點。前述問題均是目前我國信用立法中爭論最激烈、意見分歧最多的問題，因相關內容遲遲未得到落實致使全國性信用立法的探索周期延長，這對于推進信用立法規范而言無疑是十分不利的。

（二）關于社會信用身份界定的邏輯困境。社會信用立法既要體現誠信道德公理，也遵守立法原則和法律權威，誠信道德公理對行為人的信用評判多基于其社會威望和公共作為，是非常重要的信用行為判定依據，但具有較大的容錯度和主觀影響性；法律法規對個人的信用行為裁定具有強制性和穩定性，但也可能違背公理原則。基于此，信用立法應該遵循道德公理多一些還是法律原則多一些呢？這也是造成“又紅又黑”邏輯困境的主要原因。

以網紅“辛巴”售假事件為例論述，知名網紅“辛巴”曾在疫情期間為武漢捐獻1.5億元人民幣，成為公眾心目中崇拜的“偶像”，也贏得了極高的個人聲譽，從社會道德公理來看毫無疑問應劃入“信用紅名單”。但其后不久，“辛巴”卻因直播售賣假燕窩而被封禁進入“黑名單”。因涉案金額巨大，公眾普遍猜測“辛巴”將以詐騙罪入刑15年，然而事實上，辛巴售假事件很難以刑事案件立案，如果以詐騙罪論處的話，主觀要件上需要當事人明知燕窩有假，才能夠在行為上成立采用欺騙手段占用他人財務；但就客觀實際而言，購買其代言產品的消費者幾乎都是其粉絲，從個人情感來看，受害人普遍不愿意為了幾十塊錢而追究偶像責任，造成該事件中的加害人“辛巴”因犯罪證據不充分而難以詐騙案為由立案，社會道德與法律規范之間的沖突在此得到了鮮明的體現。近期，“辛巴”又以下跪致歉的方式尋求回歸，讓公眾產生“時間是名人凌駕社會信用的有效工具”的疑惑。那么，是否需要對類似行為人實施失信聯合懲戒制度，懲治力度、范圍、期限的邊界該如何界定，這類行為人的信用身份又該如何認定，以上司法實踐中的問題都有待立法加以回應。

（三）守信激勵與失信懲戒機制存在較大爭議。首先，沒有明確區分道德、法律、信用三者之間的相互關系，對于三者的內涵理解不夠清晰和透徹，導致社會信用立法存在模棱兩可的現象。信用作為道德范疇的一個構成部分，又有自身獨特屬性和實用范圍，需要與普遍概念上的道德有所區分；道德與法律之間應是一種互補關系，而不是強制取代。其次，對于“黑名單”和“失信懲戒”的效力區分不清，二者經常被等效使用，然而實際上，“黑名單”只是一種身份劃分，不具備“失信懲戒”的實際懲治效力，“失信懲戒”不可被“黑名單”取代。此外，失信懲戒的法律邊界較模糊，為數不少的學者質疑失信懲戒是否違背了“一事不再罰”、“過罰相當”原則，與行政處罰法相關內容存在交叉；一些失信懲戒措施還容易引發人權異議，信用評價也涉及“人格減等”的嫌疑。基于這些種種不確定因素，致使我國社會信用立法長期處于“立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證”的第三類項目。

三、社會信用立法路徑研究

盡快建立完善的社會信用法律體系，支持社會經濟的有序、健康發展，是推進中國特色社會主義建設事業的必然要求。立法機關必須以實現公民的實體權利和義務為出發點，無論是價值選擇還是技術規則確立，都應堅持科學、審慎、合情、合理、合法的工作原則。

（一）以地方立法試點結果為依據盡快出臺統一法規。在全國信用規范未建立之前，各地信用立法呈現出多種類型、多種標準的混亂局面，但也正是由于地方的積極嘗試，才暴露出了各種各樣的問題，為全國性信用法律規范的建立提供豐富的經驗。從某種意義來說，地方立法先于國家立法具有更加強烈的試錯意義和實踐意義，雖然該立法模式存在一些前期弊端，但有益于立法者更快速地找到解決機制，縮短全國性信用法律法規出臺時間。中央立法部門需要在總結地方經驗的基礎上，及時形成共識、推動全國范圍內的統一立法工作有序開展。

（二）探索在商務及社會信用領域先行立法。社會信用體系的內容十分廣泛，涉及到政務信息透明、商業信譽、社會誠信以及司法公正等多個領域。雖然人們對信用的理解較為多元化，但是信用的重點使用范圍集中在社會生活、商業等領域，社會信用也是在社會環境變化及商品經濟發展中逐漸建立起來的，它直接反映了社會生活的基本要求，對商業活動和社會活動具有直接的支持作用。由此，基于我國當前的社會實際情況，信用立法應選擇需求性最急切、影響性最大、效果最明顯的商業及社會信用領域為突破口，通過重點領域的先行立法來帶動更多領域的信用立法工作。信用立法首先從商務領域和社會誠信領域入手，符合我國國情需要，也解決了“開頭難”問題，亦是當今世界各國的通用做法。

（三）區分法律規范與道德標準。長期以來，誠信在中國社會都是一個道德范疇討論的問題，是社會中約定俗成的一種行為準則和評價標準，社會信用立法既要體現法律的權威，又要兼顧道德因素，如何處理法律與道德的關系，是推進信用立法不可回避的問題。基于道德的不穩定性，裁判標準的人為主觀性，道德意義上的社會信用不具備強制性，無法有效懲惡揚善。法律法規以社會公共倫理道德為建立基礎，具有特定的規制程序。信用立法不能直接將道德變成法律法規，而應兼顧考慮多方因素，以維護多數人的根本利益為宗旨，將混亂的道德概念及評判標準轉化為清晰、統一的法律規范和司法程序。

四、結語

社會信用立法是我國社會法律體系建設的一個重要內容，目前全國信用立法進程相對滯后，但頂層規范設計已經成型，地方試點工作也陸續推開。社會信用立法需要以商務和社會領域為側重點，妥善處理好道德與法律以及其他相關法律法規之間的關系，以此加速我國社會信用立法并確保其科學有效。