雄安新區管理體制改革創新研究

□文/周淑芬 劉婷婷 王 康 關佳音

（石家莊郵電職業技術學院 河北·石家莊）

［提要］在京津冀協同發展背景下，綠色發展是雄安新區開發和建設的必由之路。在雄安新區綠色發展進程中，離不開高效行政管理體制的有力保障，因此與時俱進地對現有管理機制體制進行改革創新，是促進雄安新區綠色、高質量發展的基礎。本文以雄安新區行政管理體制改革創新作為研究內容，在雄安新區綠色低碳發展視角下，深入分析新形勢下雄安新區進行行政管理體制改革的必要性，并在借鑒國內新區管理體制改革先進經驗基礎上，提出雄安新區管理體制改革創新發展路徑建議。

一、雄安新區綠色發展的必要性

（一）綠色發展理念和內涵。黨的十八大提出了“五大發展理念”，“五大發展理念”是指引我國全面發展的思想核心。其中，綠色發展理念是我國發展的基礎，綠色發展要實現的經濟增長方式為高效、環保、可持續的方式，同時也要實現人與自然、社會和諧發展的發展方向，在發展思路和發展模式上體現出人和自然之間的相互統一。

綠色發展理念是遵循人類發展規律，立足于中國特色社會主義現代化建設所提出的一項戰略，具備一定的價值內涵。其內涵可理解為一種發展模式的創新，即在限定的生態環境承載力的前提下，同時實現經濟與環境的可持續發展模式。

綠色發展的主要原則就是低碳、環境友好發展，在保護生態文明的同時區域實現經濟增長，低碳循環、綠色發展已經成為當今產業革命和轉型升級的主要方向，也是國家大力扶持，鼓勵發展的方向；在我國產業結構優化、轉變經濟增長方式的進程中，離不開綠色發展理念的價值引導。同時，綠色發展關系到每一個公民的切身利益，也關系到國家、區域的長遠發展，根據公共產品理論，良好的生態環境，包括空氣、水、土地資源是我們最公平的公共產品，保護好生態環境是對廣大公民最大的福祉。如何實現國家和區域的綠色發展，也是國家各級政府需要持續研究的重大課題。

（二）雄安新區綠色發展的必要性。對雄安新區而言，其所處的特殊的地理位置和所承擔的歷史使命，決定了從其設立之初，就將堅持生態優先、綠色發展作為基本發展思路，將建設綠色低碳新區作為發展目標之一。綠水青山同樣是雄安新區非常可貴的資源。綠水青山既是自然財富，也是“金山銀山”。雄安新區的發展與當地的自然、人文緊密相關，充分融合了當地自然資源和人文資源的產物。自然資源的合理開發與充分利用，能夠給新區經濟發展帶來非常好的助力，形成良好的經濟文化生態圈，帶來雄安新區經濟的良性發展、可持續發展。

生態優先、綠色發展是經濟高質量發展的基本要求。生態興則文明興。保護生態環境就是在保護生產力。黨的十九大將“美麗”二字寫入社會主義現代化強國目標，提出“堅持人與自然和諧共生”的基本方略。“綠水青山成為金山銀山”，其實質是使資源環境可持續成為生產力，促進經濟增長。擁有豐富自然資源的雄安新區，其經濟發展必須堅持綠色發展的理念，充分依托大數據、云計算、人工智能等技術，推廣先進的綠色工藝技術，向綠色、高效、數字化、智能化方向發展，其經濟的綠色發展是我國經濟高質量發展的重要一環，同時也是京津冀協同發展規劃的關鍵一環。

二、綠色發展理念下雄安新區行政管理體制改革必要性分析

雄安新區地處河北保定腹地，是繼浦東新區和深圳特區之后，國家的又一項重大戰略，通過智慧城市、生態城市建設以及高新產業和優質服務業的發展，踐行其紓解北京非首都功能的歷史使命，實現其綜合性、復合型的戰略功能。打造智能新區、綠色低碳新區、創新驅動發展新區是其發展目標。

雄安新區是京津冀協同發展進程中新的增長極，其功能使命的發揮，關鍵在于創新。2017年10月18日，習近平在十九大報告中指出，要深化機構和行政體制改革；在雄安新區發展規劃綱要提出“要推進新區機構和行政管理體制改革”，《中共中央國務院關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》也提出，推動行政管理體制創新，打造機制體制新高地，是雄安新區創新發展的核心。雄安新區包括雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區域，行政主體多元，管理體制各有不同，在雄安新區深化改革的進程中，行政管理體制改革必然是其中重要環節，為踐行雄安新區綠色低碳發展理念，實現新區經濟高質量、可持續發展目標，有序推進新區發展規劃，雄安新區行政管理體制必須適時改革，以適應新形勢、新發展的要求；同時也為實現2020年建設人民滿意的服務型政府，建立起完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體目標助力。

三、國內新區行政管理體制改革研究與經驗借鑒

（一）國內新區行政管理體制研究。管理體制的建立是明確系統的組織形式以及組織形式之間的內在聯系，以及明確最終實現管理任務和目標的手段和方法的過程。對于行政管理體制而言，是通過設置管理機構、對各管理機構職權范圍進行分配，繼而明確從中央到地方各級政府的管理范圍和權限，及其利益關系。科學合理的管理體制在提升政府管理效能方面起著關鍵作用。

在區域發展過程中，行政管理體制的改革是其他各種體制創新的基礎和關鍵，在區域體制改革中具有重要作用和影響力。目前，對于區域管理體制的研究主要集中在三個層面：一是從國家層面，研究國外管理體制改革經驗，對我國國家層面管理體制改革發展進行研究。如，王之超從宏觀層面，對我國政府行政管理體制創新的路徑選擇進行研究，從創新意識的提升、政府職能的明確、機構整合等方面提出改革建議；高小平在國家治理現代化總目標的指引下，對我國行政管理制度創新的特點、建立相關的制度保障的途徑進行研究。二是地方政府層面。盧東敏在服務型社會視角下，研究了鄉鎮政府管理機制改革過程中向服務型政府轉變的職能定位的科學合理性；徐穎研究了完善我國地方政府金融管理體制的相關問題。三是對“單個新區”的研究，即從微觀層面，研究某一新區、開發區管理體制改革路徑。如，屠鳳娜、劉子利、趙立兵、倪星、章璐等國內學者分別對天津濱海新區、上海浦東新區、貴州省貴安新區等國家級新區行政管理體制改革以及對經濟發展保障作用的發揮進行深入研究；倪方樹、蔡思遠等人深入研究了19個國家級新區管理體制發展于現狀、深入思考了國家級新區的管理體制改革歷程與方向以及發展過程中面臨的問題，并以天津濱海新區管理體制改革四次歷程為研究對象，提出了對河北雄安新區的啟示。

目前，雄安新區正處于起步建設階段，國內學者對其行政管理體制研究較少，而對于雄安新區行政管理體制改革創新仍需進行深入研究，以適應其綠色發展目標和戰略定位要求。

（二）國內新區行政管理體制改革經驗。目前我國國家級新區的管理體制大致分為三種類型：全政府管理、政府與區域管委會共同管理、管委會獨立管理。而設立國家級新區過程中，領導機構的變革一般經歷領導小組、工委和管委會、政府三個階段。在對國內主要新區進行研究的基礎上，上海浦東新區和天津濱海新區都經歷了三個階段的依次變遷，而山東的西海岸新區和廣州南沙新區在發展過程中，直接有三類領導機構合署辦公管理。鑒于上海浦東新區和天津濱海新區在機制體制改革過程中很具有代表性，影響較大，本課題主要借鑒上述兩個新區管理體制改革經驗，以推動雄安新區管理體制創新。

1、浦東新區經驗。浦東新區位于上海市，是我國于1992年設立的第一個國家級新區，歷經近30年的發展，浦東新區已經發展形成較為完善的管理體制。從1993年成立浦東新區管理委員會，到2000年浦東新區人民政府成立，浦東新區在政府領導機構設置上完成了從開發開放辦公室——管委會——建制政府的過渡，在機構性質上也經歷了由政府派出機構——準政府機構——典型的政府機構的轉變。隨著政府建制，浦東新區正式實行“兩級政府”的管理體制模式，建立了下設若干職能部門的一級政府架構，充分顯示出“小政府、大服務”特色。

浦東新區在管理體制改革過程中，打破傳統機構設置模式，按照職能對政府部門進行劃分和整合，政府機構涵蓋綜合統籌、經濟服務、社會建設、城管建設、法則監督五大職能，在決策、執行等方面相互監督、相互制約、協調發展。對于機構數量和人員編制設置按照精簡、高效原則，充分依托信息技術和互聯網平臺，提高公共服務效率和水平。同時，浦東新區積極進行政府職能的轉變，通過設立各領域咨詢服務中心的方式，突出政府機構社會管理與服務功能，實現政企分開，減少對市場經濟的干預。同時，浦東新區在人才體制改革、人才引進、營商環境創造、新區功能區與開發區功能打造等方面也進行了積極創新。

2、濱海新區經驗。濱海新區的設立，對京津冀協同發展起到了重要的推動作用。由于同處于京津冀區域，都是京津冀發展規劃中重要的增長極，濱海新區管理體制改革經驗更容易被雄安新區所借鑒。自1994年天津市決定建設濱海新區，到2005年濱海新區被納入國家發展規劃至今，其管理體制經歷了四次重大變革，其行政領導機構經歷了由1994年的領導小組及辦公室——2000年的管委會和黨工委——2009年的新區人民政府的變遷，2013年濱海新區又對功能區進行整合，撤銷漢沽、塘沽、大港三個行政區，減少2個功能區和8個街鎮；2018年濱海新區有進一步調整功能區數量，由7個減少至5個，同時進一步對管委會職能和層級進行優化。

對濱海新區而言，同樣堅持大部制改革，管理機構不斷精簡，管理效能得到較大提升。同樣實現了管理機構的管理服務職能與經濟職能分開。通過行政權力下放，提升管理效率。在濱海新區發展過程中，通過管理體制的創新發展，借助移動互聯、信息化平臺，注重生態環境保護和經濟的可持續發展，實現經濟功能區和生態功能區特色同步發展。通過四次改革，濱海新區實現了新區管理職責和權限、編制和規劃、產業結構和布局的統一發展，同時也實現了基礎設施建設、資源配置、財政預算等方面的統一管理，強化了政府的宏觀調控和服務功能，有利于把濱海新區打造成為生態型宜居新城區，有利于實現北方第三增長極建設。

四、雄安新區行政管理體制改革創新建議

在建設服務型政府的過程中，行政管理體制改革關鍵需要轉變政府職能，理順政府機構間的層級和權限范圍，通過結構優化、服務方式轉變提升政府服務效能。通過改革，要能夠在組織機構科學、人員編制規范的基礎上，為社會、為區域公眾提供優質的服務，實現區域法制健全、管理規范和公平、公正，達到人民滿意。

在充分借鑒國內新區先進經驗的基礎上，結合雄安新區發展現狀，本課題從管理模式、政府職能、優化結構、服務模式等方面提出雄安新區管理體制改革創新的路徑建議，從而為雄安新區綠色高質量發展、新經濟增長極的打造提供管理體制保障，進一步促進新區治理能力的提升。

（一）長遠發展堅持法治引領。區域發展離不開法律制度的不斷建立和完善，區域發展水平很大程度上也依賴于法律制度的引領和保障。在國內國家級新區發展過程中，均在積極建立法律制度、完善法制環境。如，天津濱海新區早在2002年就已經通過了《天津濱海新區條例》，并與2015年進行了修訂、2018年山東省審議通過《山東省青島西海岸新區條例》，并于2018年1月1日起正式施行，新區條例作為新區發展和建設的最高法律依據，對保障和促進各個新區的健康、有序發展提供了重要的法治保障。雄安新區也要參照各新區法制建設經驗，積極建設《雄安新區條例》，以立法的高度明確雄安新區的地位、行政管理主體資格、各管理機構權限和職責，為雄安新區的長遠發展提供規范。

（二）與時俱進改革管理模式。通過分析浦東新區和濱海新區管理體制改革進程可以發現，管理模式的與時俱進是適應新區高速發展的唯一路徑。雄安新區依托京津冀協同發展和“一帶一路”高起點、新環境的發展背景，堅持創新引領、生態友好是其發展趨勢和方向，創新管理體制機制，是實現雄安新區創新發展、構建綠色生態宜居城市的要求，同時也是其實現國家戰略的根本要求。在雄安新區起步階段，由于發展水平低、人口數量少，整體開發程度低，這一時期工委會、管委會由于具有靈活、高效的優勢，將成為開發階段新區主要的管理機構；但隨著開發程度不斷提高，區域人口不斷聚集，社會需求與矛盾都會隨之增大，加之雄安新區由三縣區構成，實現三縣區發展的平衡也是管理機構需要協調和處理的重要問題之一，若三區域各自為政，依靠管委會統籌各區域間的溝通、協調成本較高且效率低下。因此，在新區發展到一定規模后，其管理體制也必須與時俱進，選取合適時機，進行管理領導機構的改革創新，如借鑒浦東和濱海兩區經驗，成立雄安新區人民政府，統籌管理各區域和功能區的開發，統一規劃、統一配置，提高管理效率、降低管理成本，促進新區進一步發展。

（三）精簡高效轉變政府職能。對雄安區域而言，提高管理效能必須轉變政府職能，按照機構功能對機構設置、人員編制進行科學整合，明確各層級機構職權范圍，將職能相近、功能類似的機構進行整合精簡，明確各類事務的管理主體，杜絕職能交叉、職責范圍重合現象；堅持簡政放權，加大職權下放力度和范圍，積極推動各行政區功能整合，協同發展。另外，積極推進政府由管理部門向服務部門轉變，積極學習濱海新區以及深圳、自貿區等的經驗，理清政府和市場的關系，減少政府對市場的干預，簡化業務流程，突出政府的宏觀管理與服務職能，通過深化政府職能轉變，推動和促進新區經濟高速發展。

（四）以人為本創新服務模式。服務型政府的建設是雄安新區行政管理體制改革的終極目標。立法保障、轉變職能、改革管理模式均是為了更好地實現為公眾服務，提升社會公共管理能力和效率。在機構精簡、編制規范的基礎上，如何保證公共服務質量不下降，是需要長期關注和探索的問題。對雄安新區而言，創新、綠色、智慧是其開發建設、發展的永恒基調，提升公共服務效率和質量，必須在創新發展理念的驅動下，利用互聯網、區塊鏈、大數據、人工智能、物聯網、云計算等信息科學技術，加大力度開發建設電子化公共服務平臺、社會信息管理平臺等信息化綜合性平臺，積極開發應用城市一卡通、公共服務移動APP、網上業務大廳等工具，不斷推進公共事務網絡服務覆蓋率，通過服務模式的改變和提升，提高政府服務的滿意度，助力服務型政府、服務型社會建設，同時為實現雄安新區綠色發展、承擔新區功能使命助力。