我國工傷保險基金現狀及優化路徑

□文/李學穎

（首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京）

［提要］工傷保險制度隨著經濟體制改革、社會需求推動、保險理念提升，而覆蓋面逐漸擴大，保障待遇標準不斷提高，總體向上向好，但制度正常運行的物質保障和基礎，即工傷保險基金方面仍存在著資金使用效率低和地區間差異大的問題。就此，本文提出相應的優化路徑。

一、引言

工傷保險是在勞動者由于工作原因而受傷、患病、殘疾乃至死亡，暫時或永久喪失勞動能力時，由工傷保險基金為勞動者支付醫療、生活保障及必要的經濟補償所需要的資金，保障勞動者及家屬的基本生活的制度安排，具有顯著的賠償性質。風險覆蓋具有較好的保障性，繳費具有絕對的強制性，待遇具有寬泛的給付條件且標準相對優厚。在工傷事故發生后，無論責任主體在哪一方，均依法按照規定的標準給付工傷待遇，這種無責任補償原則為因工受傷的勞動者提供及時、公正的待遇給付，同時簡化待遇給付程序，提高補償效率。20世紀50年代，三部文件即《革命工作人員傷亡撫恤暫行條例》《中華人民共和國勞動保險條例》《職業病范圍和職業病患者處理辦法的規定》確立了工傷保險制度基本的框架基礎，在之后70年變遷中，工傷保險制度逐漸完善，但制度運行的核心即工傷保險基金方面仍存在著一些問題。

二、現狀

（一）資金使用效率低。社會保險制度的三個主要環節是“收錢”、“管錢”和“花錢”，工傷保險亦如此，但考慮到制度實施的原則和特點，與其他險種相比，“花錢”對于工傷保險而言是更重要的環節，原因如下：在基金籌集上，工傷保險強制由企業繳費，個人不繳費，相比于多方主體繳費且地區間存在費率差異的養老保險和醫療保險，工傷保險是按照企業所屬的行業來對應不同的基準費率，征收環節簡便易行；在基金管理上，工傷保險相對養老、醫療等保險基金規模較小，且不受人口年齡結構的影響，基金不得用于投資運營，故無保值增值壓力，對安全性要求較高。但是，在基金支付上，待遇給付的項目和標準有《工傷保險條例》作為依據，但從整體來看，由于負擔輕，收支平衡壓力小，工傷保險基金存在著資金利用效率低的問題。（表1、圖1）

表1 我國工傷保險基金收支情況表

工傷保險是按照“以支定收，收支平衡”的原則籌集，從表1和圖1來看，實際收支與籌集原則嚴重偏離，基金支出增長與收入增速相比，明顯相對緩慢，享受待遇人數占比低，工傷保險基金的大量結余并不意味著工傷發生率低，也不意味著所有參保的企業都無繳費壓力，而是工傷保險制度的欠缺，究其原因，有兩點：

圖1 我國工傷保險基金收支情況圖

第一，工傷保險認定困難。工傷認定是第一步，也是決定性環節。我國在工傷事故的處理過程中仍普遍存在“認定難”的現象，工傷認定標準模糊、周期較長等問題延緩甚至阻礙了工傷保險基金的順利支付，例如現行《工傷保險條例》第二章第十四條、第十五條分別規定了認定工傷的六種情形和視同工傷的三種情形，《對＜關于職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷的請示＞的復函》中也已經明確指出：“職工所受傷害只要符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定的‘上下班途中，受到機動車事故傷害的’規定，就應當認定為工傷”，但在司法實踐中，常常存在著相同案件不同裁定結果的問題，工傷認定易陷于瑣屑的爭議，無法得到嚴格遵守工傷保險的保障初衷和“無責任補償”原則的認定，導致工傷應認定而未認定，待遇應給付而未給付，基金應支出而未支出，從享受待遇人數占參保人數的比重來看，工傷保險負擔系數基本不足1%，未能發揮最大的社會效果，這也是工傷保險基金收支不平衡、巨額結余的原因之一。

第二，以支定收的原則未落到實處。《工傷保險條例》第二章第八條規定“工傷保險費根據以支定收、收支平衡的原則，確定費率”，我國當前的費率是依據2015年《關于調整工傷保險費率政策的通知》按照行業類別分為8檔基準費率，統籌地區根據用人單位工傷保險費使用、工傷發生率、職業病危害程度等因素，每1～3年確定其在所屬行業不同費率檔次間是否浮動，一類行業可在基準費率的基礎上向上浮動至120%和150%，二類至八類行業可在基準費率的基礎上向下浮動至80%、50%，向上浮動至120%、150%。差別費率考慮的是對不同風險等級的行業之間的差別性負擔，浮動費率是以上年度用人單位工傷保險支繳率為主要指標，工傷事故發生率、一至四級傷殘人數、因工死亡人數等作為輔助指標，目的是利用經濟手段激勵用人單位強化工傷預防工作，降低工傷事故發生率，繼續優化勞動安全狀況。在考核指標中，支繳率即用當年工傷保險基金支付用人單位工傷待遇的費用與當年用人單位按行業基準費率繳納工傷保險費的比值的大小來作為上浮下浮的標準是制度設計中唯一體現以支定收原則的一點，但從實際結果看，工傷保險基金在該原則和目標下并未平衡，固然是由于工傷保險基金的基數龐大，在此基礎上的收支變動不足以改變原有的巨額結余狀況，僅僅體現在浮動費率上的以支定收是有限范圍和有限作用的以支定收，而未貫徹在制度的始終。

（二）地區間差異大。將收支狀況細化到地方后，工傷保險基金呈現極度不平衡的狀態。圖2和圖3顯示，2017年各省份工傷保險基金的“貧富差距”，從工傷保險替代率來看，寧夏一枝獨秀，工傷保險人均支出遠高于就業人員平均工資，而經濟較為發達的京廣江浙滬反而處于中下水平；從圖4負擔系數來看，遼寧、安徽、湖南均在1.5%以上；從結余系數來看，在不考慮新增工傷保險收入的情況下，海南結余資金仍能支付未來10年的支出，而重慶只能覆蓋未來4個月的支出，在屬地化管理模式下，那些收入增速長期高于支出增速的地區面臨的基金結余不斷加大，因此在充分發揮工傷保險基金效用的同時解決好地區間不平衡的問題，應當是工傷保險基金改革的重點。（圖2、圖3、圖4）

圖2 2017年各省工傷保險基金結余系數統計圖

圖3 2017年各省工傷保險替代率統計圖

圖4 2017年各省工傷保險負擔系數統計圖

三、優化路徑

（一）允許工傷保險基金投資運營。由于經濟發展中的通貨膨脹問題，工傷保險基金存在著不斷貶值的風險，而2010年工傷保險條例第二章第十二條規定任何單位和個人不得將工傷保險基金用于投資運營、興建或者改建辦公場所、發放獎金，或者挪作其他用途，在這項規定中，除投資運營外，均符合正常的基金管理要求，但禁止投資運營則是阻斷了基金保值增值的唯一出路。當然，原因在于工傷保險基金實行現收現付的籌集模式，理論上現收現付的基金當年提取當年支付，不具備投資運營的資金前提，也沒有保值增值的壓力與需求，而現實是現收現付的模式仍造成大量結余本身就是一種浪費，這是制度上的滯后，而投資運營收益在一定程度上可以認為是這一滯后制度的機會成本，因此從條例層面，在工傷保險基金大量結余情況下允許投資運營并不是“在錯誤問題下找辦法”，而是對沖通貨膨脹造成的基金貶值風險。與養老保險基金投資運營保值增值以主要應對人口老齡化沖擊的動機不同，工傷保險基金的投資運營目的是擁有大量結余的情況下抵消通貨膨脹的沖擊，例如將工傷保險基金投資于可轉債，其“股性”與“債性”的結合兼顧收益性與安全性，是短周期金融產品中的最優選擇，可以與養老保險基金長期投資形成組合和優勢互補，既能在不擾亂市場秩序的情況下活躍金融市場，又能使基金保值增值。

（二）出臺正式文件放寬工傷認定。現行《工傷保險條例》第二章第十四條、十五條分別規定了認定工傷的六種情形和視同工傷的三種情形，《對＜關于職工在上下班途中因違章受到機動車事故傷害能否認定為工傷的請示＞的復函》中也已經指出“職工所受傷害只要符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定的‘上下班途中，受到機動車事故傷害的’規定，就應當認定為工傷”，已有文件中的“只要”條件作為對于工傷認定的規定看似明確且寬松，但實際案例往往復雜得多，不同地區的基層司法機關在實際操作中對法條的解讀有著不同理解，也就導致了相同案例不同裁定的情形。出臺正式文件放寬工傷認定并不是不分緣由地一刀切，而是在文件中明確應當予以認定的細節情形，聚焦模糊的爭議點，使模棱兩可的案例有據可循，更重要的是可以加強基層法院業務建設，提高其辦事效率、質量與民眾認同度。

（三）盡快提高工傷保險統籌層次。由于地區間經濟發展的不平衡，存在著利益重新分配的問題，提高統籌層次必然會遇到阻力，但總要開始，從小險種著手，逐步推進。當前，工傷保險基金處于省級統籌層次，相比于養老保險的大體量和疾病風險的隨機性廣泛性，工傷保險是小范圍的，且以風險事件的發生為依據，不存在代際傳遞和歷史遺留矛盾，提高統籌層次是相對容易的，因此可以率先從工傷保險著手。放寬工傷認定會導致基金支出的增加，長此以往，結余系數低的省份也將面臨著工傷保險基金缺口，通過對工傷保險結余系數或負擔系數的精算將不同負擔的省份結組，實行基金省際互通共用，不僅能平衡基金負擔，也能促進兩省之間的勞動力流動。