事業單位身份認證管理的發展與完善

付仰峰

〔摘要〕事業單位是我國經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，其身份的識別與認定，直接關系到政府公共服務職責的有效履行和政策目標的實現。新中國成立以來，我國事業單位的身份認證管理大致經歷了1949年至1989年的原始憑證管理階段、1989年至2015年的多碼（證）并行管理階段、2015年至今的一碼（證）管理階段，統一社會信用代碼制度不斷完善，事業單位身份認證管理納入了法治化、規范化、電子化軌道，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出了貢獻。

〔關鍵詞〕事業單位；身份認證；多碼（證）并行

〔中圖分類號〕D63〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）06-0035-03

事業單位是國家從社會公益的角度出發，由黨政機關設立或者其他組織利用國有資產設立的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位履行法定職責和從事公益服務，事關治國理政、執政興國的大業。新中國成立以來，我國事業單位的身份認證管理在大致經歷了三個階段后，事業單位身份認證管理納入了法治化、規范化、電子化軌道，社會信用體系建設取得了長足的發展。

一、原始憑證管理階段（1949—1989年），實現身份的識別與認定

官印是歷史上各類官辦機構進行身份識別與認定的有效手段。從史書記載來看，官印的出現最早可追溯到四千多年前的堯舜時代。官印管理制度則是始于秦代，成熟于唐代。新中國成立以來，在事業單位身份認證管理方面，我國基本沿用了唐代的官印管理制度，只是在公章的形狀、用字和材質等方面有所發展。如公章的形狀更加多樣化，方、圓、長、橢圓等形狀兼備，突破了歷史上以方形為主的官印形狀。用字方面則由篆體向楷體、宋體過渡，由于這兩種字體的廣泛使用和容易辨認，最終為大眾所接受。而公章材質方面也突破了歷代官印等級森嚴的用材規則，普遍采用了黃銅、硬木、硫化橡膠、有機玻璃等材料，并以簡便、易用、實用為原則，淡化了公章所包含的等級意義。

公章作為權力的象征，是頒發法令、命令、對外行文等時的憑證信物。黨中央、國務院對此高度重視，曾多次印發文件對黨政機關、事業單位等公章的制發、收繳和管理作出明確規定。1950年2月，中央人民政府政務院第十八次會議發布實施《印信條例》。之后，隨著國家經濟社會的發展和政治制度的變革，國務院分別于1955年、1979年、1993年、1999年發文對國家行政機關和企業事業單位、社會團體等公章的制發、收繳和管理作出了明確具體的規定。值得注意的是，在《印信條例》執行階段，各級事業單位公章的形狀沿用了古代官印的正方形，字體一律用宋體，在公章字文方面“廢除過去長方形之關防、鈐記，字文一律用印”。1955年，《國務院關于國家機關印章的規定》，確定了國家機關印章為圓形以及使用機關的法定名稱等。隨著經濟社會事務的日趨復雜，事業單位機構身份識別和認定的方式也有了許多具體的要求。比如使用存根聯的介紹信時，還要加蓋騎縫章并作固定編號；各類證明文件如畢業證、結（離）婚證、公證文書、工作證等需要加蓋公章鋼印；公章刻制時加了防偽紋線和13位防偽碼；一些有特別要求的公章還采用了暗記、觸發密碼、印泥、熒光印油、隱形印油等防偽手段。

總之，1949年至1989年的40余年間，我國各級各類事業單位在履行職責時多以公章加負責人的簽字確認為憑證，實現對其身份的識別與認定，進而體現其管理權威。公文運行之外，則憑借加蓋公章的介紹信和證明工作人員個人身份的工作證相結合，達到對機構身份、辦事人員身份識別和認證的目的。

二、多碼（證）并行管理階段（1989—2015年），適應社會主義市場經濟轉型

隨著我國經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變，原有的事業單位身份管理手段已難以適應發展的需要，迫切需要建立新的機構身份認證管理體系。1989年，以《國務院批轉國家技術監督局等部門關于建立企業、事業單位和社會團體統一代碼標識制度報告的通知》的印發為標志，我國事業單位身份認證管理工作進入了社會主義市場經濟轉型階段的多碼（證）并行管理階段。

（一）組織機構代碼管理

組織機構代碼是由國家授權的權威管理機構向我國境內依法注冊、依法登記的企業、事業單位、機關、社會團體及其他組織頒發的一個在全國范圍內唯一的、始終不變的代碼標識。組織機構代碼的載體和實現形式，就是常見的組織機構代碼證及組織機構代碼IC卡，它們如同居民身份證一樣，是組織機構在社會經濟活動中賦予單位的身份證。截至2014年底，我國企業、事業單位、機關、社會團體和其他組織大部分被賦予了組織機構代碼并集中于統一的信息平臺，從而解決了機構信息孤島和難以共享等問題。組織機構代碼制度具有基礎性、廣泛性、統一性的特點，在我國經濟建設和國家治理體系中發揮了確認組織機構電子身份的基礎作用。

（二）事業單位法人登記管理

事業單位法人的概念，應追溯到1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》。該法第36條第1款規定：法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。該法還明確規定了取得事業單位法人的渠道，即具備法人條件的事業單位，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，就具有了法人資格；依法需要辦理法人登記的，經核準登記后，才能取得法人資格。1993年，黨中央在印發的《關于黨政機構改革的方案》和《關于黨政機構改革方案的通知》中明確提出，事業單位改革的方向是實行政事分開，要打破部門所有制和條塊分割，拓寬事業單位的服務領域，使事業單位成為面向全社會提供服務的獨立法人，并強調要積極推進事業單位的社會化，使事業單位具有法人資格，進行事業單位法人登記。1996年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》，就建立事業單位法人登記管理制度作出了具體部署。1998年10月25日，國務院發布了《事業單位登記管理暫行條例》，標志著事業單位法人登記管理制度的正式實施。自事業單位法人登記管理制度確立以來，各級事業單位登記管理機關在中央機構編制委員會辦公室的領導下，準確定位、依法履職、主動作為、開拓創新，使全國事業單位登記工作取得了顯著成效。

（三）多碼（證）并行管理

隨著我國經濟的高速增長，一些行業管理部門在上述組織機構代碼和事業單位法人證書的基礎上又衍生出了一些管理代碼（證），如機構信用代碼證、稅務登記證和納稅人識別號等。其中影響較大的是機構信用代碼證和納稅人識別號。機構信用代碼是從信用的角度編制的用于識別機構身份的代碼標識，共18位，覆蓋機關、事業單位、企業、社會團體及其他組織等各類機構。機構信用代碼證則是各類機構的“經濟身份證”，改進了社會管理方式，推進了社會信用體系建設。納稅人識別號是指納稅人依法辦理稅務登記時，稅務機關給納稅人編制的身份代碼。它是每個納稅人唯一的、終身不變、用來確認其身份的數字代碼標識。2015年1月，《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》第8條規定，國家將施行統一的納稅人識別號制度。自此，我國事業單位也逐步擁有了稅務登記代碼。

總之，在多碼（證）并行管理階段階，事業單位主要通過事業單位法人證書、組織機構代碼證書、信用代碼證書、稅務登記證書等幾類實體化（部分代碼如組織機構代碼出現了電子化形式的IC卡片）的證明文件來進行機構身份的識別與認定。

三、一碼（證）管理階段（2015年至今），建立統一社會信用代碼制度

在事業單位多碼（證）管理階段，多個代碼共存的現象較為普遍，但這不僅增加了社會負擔，還降低了行政效率。為此，2013年3月，黨的十八屆二中全會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，要建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統一社會信用代碼制度。2014年6月，國務院印發的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》中明確提出，要鼓勵探索實行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”的登記制度。2015年3月，李克強總理在國家工商行政管理總局考察時，進一步提出了要抓緊推進“三證合一”改革，力爭年內實現“一證一號”的要求。所謂“一證”，就是指能覆蓋所有組織機構，并包含現有“三證”（工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證）功能的組織機構身份證；所謂“一號”，就是指配合“一證”應用而采用的組織機構唯一標識編碼。唯有如此，“一證”才能與公民身份證一起，實現“兩碼管兩人（自然人和法人）”的實名制管理。2015年6月，國務院在其印發的《關于批轉發展改革委等部門法人和其他組織統一社會信用代碼制度建設總體方案的通知》中提出，要建立覆蓋全面、穩定且唯一的以組織機構代碼為基礎的法人和其他組織統一社會信用代碼制度。2016年7月，國務院辦公廳進一步印發《關于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》，要求再整合社會保險登記證和統計登記證，并從2016年10月1日起正式實施“五證合一、一照一碼”。

建立科學、有效的組織機構統一標識制度，實現組織機構管理的制度化、規范化、程序化，對于提升國家社會治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。截至2017年底，事業單位與各類市場主體一道，基本實現了一碼（證）管理。即事業單位先提交事業單位法人登記所需材料，然后各級人民政府機構編制管理機關所屬的事業單位登記管理機構在核準事業單位法人登記材料的同時進行統一社會信用代碼賦碼工作，統一社會信用代碼則載于事業單位法人證書。相應地，事業單位機構（法人）身份的識別與認定也進入了一碼（證）管理階段。

一碼（證）管理階段與前面兩個管理階段相比有以下優勢：一是事業單位證書增加了二維碼查詢渠道。在證書打印時二維碼自動生成，其具有唯一性和防偽功能。二是網上全程電子化辦理。事業單位申領統一社會信用代碼、法人登記等工作實現了全事項、全流程網上辦理。三是充分地實現了信息共享和業務協同。如與公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等建立了有關公民身份信息核實及失信被執行人信息對接機制；實現了全國登記管理信息一網公開、一網歸集；定期與本地政務服務大廳對接，推送證書刊載信息、年度報告信息、處罰信息等數據；等等。

總之，我國事業單位身份認證管理不斷納入了法治化、規范化、電子化軌道，社會信用體系建設也取得了長足進展，為推進國家治理體系和治理能力的現代化作出了貢獻。

〔參考文獻〕

〔1〕劉艷波.新中國“開國政府”印章制度〔J〕.中國國家博物館館刊.2017（03）：142-155.

責任編輯陳百強