試論農村相對貧困的有效治理

姜輝 許如寶

〔摘要〕在我國全面建成小康社會，解決農村絕對貧困后，農村相對貧困的有效治理成為農村工作的重要內容。農村相對貧困的有效治理，不僅是脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接的關鍵，也是加快城鄉融合發展、實現共同富裕的要求。但是農村相對貧困的有效治理面臨著精準識別困難、幫扶機制統一困難、貧困治理長期性等現實困境。因此，需要在基層黨組織建設、治理機制設定、多元主體參與、公共保障力度和產業發展上多措并舉，實現農村相對貧困的有效治理。

〔關鍵詞〕農村相對貧困；有效治理；鄉村振興

〔中圖分類號〕F323〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）06-0038-05

〔基金項目〕中共安徽省委黨校（行政學院）系統重點課題“鄉村社會治理的法制路徑研究”（QS202019），主持人張剛。

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上莊嚴宣告：我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。這給我國農村的發展提供了一個新的宏大背景，在實現全面小康、走上扎實推動共同富裕的新階段，相對貧困成為我國反貧困的重點〔1〕。而農村相對貧困治理又是相對貧困的主戰場，將成為全面實施鄉村振興戰略必須解決的問題。通過梳理現有文獻發現，現有研究對于深化貧困治理研究提供了較好的理論支撐，對相對貧困治理的政策制定提出中肯建議。但現有研究多是側重于在宏大的理論視角下探討后脫貧時代的治理問題，而對農村相對貧困治理的研究不夠，如農村相對貧困的特點、有效治理的困境、化解路徑以及對鄉村振興戰略的影響等。基于此，本文以農村相對貧困的有效治理為研究對象，討論其重大意義、突出困境與化解路徑，為實現鄉村振興提供智力支持。

一、農村相對貧困的有效治理具有重大意義

（一）農村相對貧困的有效治理是脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵

一方面，農村相對貧困的有效治理是鞏固脫貧攻堅成果的關鍵。黨領導人民經過不懈努力全面打贏脫貧攻堅戰，我國歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，農村相對貧困問題成為工作重點。包括如何防止相對貧困群體滑入絕對貧困、如何阻斷相對貧困群體的貧困代際傳遞、如何建立完善的社會保障體系等，這些問題是鞏固脫貧攻堅成果和推動鄉村振興的重要方面。實際上，這些問題也都指向農村相對貧困的有效治理這一核心問題。另一方面，農村相對貧困的有效治理是實現鄉村全面振興的保障。隨著我國全面建成小康社會目標的實現，全國的貧困村都脫貧摘帽。但實現貧困村整體脫貧只是新時代中國特色社會主義建設的階段性目標，還要確保脫貧后的可持續發展和鄉村振興。這其中，農村相對貧困的有效治理是重要內容，是實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕等鄉村振興要求的基礎。因此，農村相對貧困的有效治理對鄉村振興具有重要的意義，關系到鄉村振興戰略能否有序推進，關系到鄉村振興目標的順利實現。

（二）農村相對貧困的有效治理是加快城鄉融合發展、實現共同富裕的要求

黨的十九屆五中全會提出，到2035年，要實現人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。而結合我國脫貧攻堅的成果和地區經濟社會發展的現實可以發現，絕對貧困的解決并不意味著共同富裕的實現。我國還面臨著發展不平衡不充分的問題，其中城鄉發展差距仍然很大，廣大農村普遍落后于城市，而農村相對貧困的存在又使得農村內部存在發展差距，這是實現共同富裕必須加以重視的問題。如何加快農村相對貧困地區的經濟發展？如何持續提高農村相對貧困人口的收入？如何將農村相對貧困問題納入共同富裕目標中？都與相對貧困的有效治理緊密相關。因此，農村相對貧困的有效治理就成為加快城鄉融合發展，實現共同富裕的必然要求。

二、農村相對貧困有效治理面臨諸多困境

（一）農村相對貧困的界線模糊，造成精準識別困難

相對貧困和絕對貧困是貧困的兩種現實表現形態，但是在識別難度上存在明顯差異。一般說來，絕對貧困比較容易被精準識別，因為絕對貧困是指在一定的生產和生活方式下，家庭成員的可支配收入不能夠滿足與其相適應的基本生活需求的狀態，它可以運用較為準確的物質性標準進行衡量。但是相對貧困的識別卻較為困難，因為相對貧困是一種比較中的貧困狀態。可能出現不能滿足基本生活的現象，也可能出現在基本物質生活需求方面能夠得到充分保障，但與同群體、同地域的其他人相比處于一種“不滿足”的狀態，這是相對貧困。并且，相對貧困的內容較之于絕對貧困也更加多元化，可能在教育、社保、醫療、社會參與權利等方面都有體現。因此，衡量相對貧困的標準就突破了“物質性”特征，造成識別困難。

（二）農村相對貧困發生原因的多元，導致幫扶機制難以統一

與絕對貧困相比，農村相對貧困產生的原因復雜多元且相互交織。有學者進行了概括：包括轉型貧困、流動性貧困、發展性貧困、結構性貧困和精神貧困、知識貧困等〔2〕〔3〕。由于農村相對貧困的產生原因多元，在幫扶機制的設計上很難進行分類和統一，這會帶來治理效率的下降和治理效能的減弱。另外，農村相對貧困產生的原因差異較大，這也會給相對貧困治理具體政策的落實帶來困難，因為一旦幫扶政策落地中出現偏差，就會引起相對貧困群體對國家政策公平性的質疑，這一點在原貧困村表現比較突出。即在實現全面小康后，原貧困村的絕對貧困消失，相對貧困群體得到關注的意愿隨之加強，怎樣建立科學的相對貧困幫扶機制，從而消弭“以貧為榮”的扭曲心理、緩解已脫貧群體與相對貧困群體的情緒矛盾，根據不同原因制定科學的政策，成為現實中貧困治理的難點。這就意味著與解決絕對貧困相比，建立能夠解決農村相對貧困的科學完善的幫扶機制顯得更為復雜。

（三）農村相對貧困的復雜特點，造成相對貧困治理的長期性

相對貧困往往是通過特定參照群體體現出來的，主要反映“經濟能力的差距”，而且比較強調社會發展的不平衡和不平等，依賴于收入分配格局。所以，相對貧困本身是一個綜合而又復雜的社會現象，包括了基本物質性需求和社會參與權利等精神性需求，它反映了一個地區不同群體的收入不平衡問題。由于涉及收入分配，就意味著相對貧困地區經濟社會發展與國家宏觀發展政策調整緊密相關，也意味著被調整群體之間可能存在相對的權益排斥。另外，農村的相對貧困具有長期性、多元性、相對性、隱蔽性、動態性等復雜特征，造成在農村相對貧困的治理難以制定科學的計劃表和路線圖，不能脫離地區經濟社會發展狀況而單獨進行強制性幫扶，可見，農村相對貧困的有效治理任務艱巨且具有長期性。解決農村相對貧困問題是實施鄉村振興戰略過程中面臨的重大課題。

三、農村相對貧困有效治理的可行路徑

（一）充分發揮基層黨組織在農村相對貧困治理中的領導核心作用

一是在認識上明確堅持黨的領導是我國貧困治理模式的顯著標志，符合我國國情，具有顯著特色。從理論邏輯講，消除貧困可視為政府發揮職能的題中應有之意，政府主導+社會參與是主流的貧困治理模式。但我國的貧困治理顯然更具有復雜性，如貧困人口高度集中、貧困產生原因多元、貧困地區經濟社會發展水平差異巨大等，這要求我國的貧困治理不是解決某一小群體、小區域的貧困問題，而是系統性解決貧困問題。因此，在資源整合、組織動員、政策制定等各方面都要求服從全局、統一行動。這在農村相對貧困的有效治理中顯得尤為突出，這就要求必須堅持黨的領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導作用。從現實邏輯看，農村相對貧困的有效治理必須發揮資本的動力和效率，但是社會資本的無序擴張和逐利本性會造成貧富差距擴大、甚至造成兩極分化，這與共同富裕的目標相悖。另外，社會資本的無序擴張還會不斷沖擊農村社會傳統倫理法則，造成熟人社會的解體，進而發生道德和倫理危機，導致拜金主義和享樂主義等不良社會現象，這會加劇農村貧困的治理難度，不利于鄉村振興的順利推進。這需要外部力量介入，防止資本無序擴張，減少資本逐利過程中的負面效應。我國的貧困治理實踐表明，有且只有黨的力量可以在這方面發揮作用。中國共產黨是全心全意為人民服務的政黨。因此，中國共產黨能夠利用其組織優勢，貫穿到國家機關、企事業單位、社會組織和人民團體，形成上下貫通、左右聯系的整體，引導各類貧困治理主體在正確的方向上運行，在獲取適當收益回報的基礎上，積極參與到農村的貧困治理過程，讓社會資本為人民利益服務，最大化消弭其負面效應。

二是在實踐中發揮黨的基層黨組織在相對貧困治理中的領導核心作用，就必須打造一支政治強、業務精、作風良的基層干部隊伍。農村地域廣大，人口相對分散，事無巨細，這就要求強有力的基層黨組織發揮戰斗堡壘作用。在相對貧困治理中，基層干部隊伍處于貧困治理的第一線，其綜合素質直接影響相對貧困治理的科學進行與實際成效。一方面，高素質的基層干部隊伍是加強黨的基層組織建設，從而發揮戰斗堡壘作用的關鍵。當前的貧困治理既不是單打獨斗，也不是關起門來搞建設，而是在深刻理解中央以及省市各級黨委政府的重大政策基礎上，結合地方具體情況加以貫徹落實。這就要求基層干部隊伍具備較高的政治領悟力、政治判斷力和政治執行力，做到看的清、想的透、干得好。在貧困治理的政策解讀、制度設計、矛盾化解和經驗總結等方面，落實黨委政府決策部署，從而在農村的相對貧困治理中發揮核心領導作用。另一方面，農村相對貧困治理具有長期性、動態性、復雜性等特點，這使得農村相對貧困的有效治理會呈現時間跨度長、任務重、壓力大的狀態，這就需要著力打造服務鄉村振興的高素質干部隊伍。這其中，農村貧困地區的一把手至關重要，要高度重視新鮮血液的輸入，積極引進和培養政治堅定、品德優良、業務精干的基層干部隊伍。只有這樣才能形成穩定的基層干部團隊，帶動群眾增強自身發展能力。

（二）構建農村相對貧困有效治理的科學機制

農村相對貧困的有效治理雖然與消除絕對貧困有諸多不同點，但是打贏脫貧攻堅戰的寶貴經驗仍然可以為農村相對貧困的有效治理提供合理借鑒。

一是要將中央統籌、省負總責、市縣抓落實的扶貧工作機制轉化為相對貧困治理機制。要落實選派駐村第一書記的長效工作機制。駐村工作隊及幫扶單位從貧困村撤出以后，貧困治理的幫扶體系可能陷入懸浮型真空的格局。因此，建立選派第一書記的長效工作機制是貧困治理體系走向常規化的制度設計。選派第一書記的主要工作職責是鞏固脫貧攻堅成果，與鄉村振興相銜接，這里實際上就是對相對貧困進行有效治理。通過選派第一書記為重點的制度設計，實現農村從“脫貧攻堅狀態”向“貧困治理常態”轉變。

二是借鑒脫貧攻堅經驗，制定科學合理的農村相對貧困標準。農村相對貧困標準的科學制定是構建相對貧困治理機制的起點，不能精準的識別農村相對貧困人口，就無法制定科學的治理措施。農村相對貧困標準的制定相較于“兩不愁，三保障”的物質性標準更為復雜，需要政府統籌考慮不同地區經濟發展水平（包括人均可支配收入水平、物價水平、人口規模等），并且要隨著國家發展戰略和地區發展狀況進行適時調整。

三是借鑒脫貧攻堅評價與反饋機制，構建相對貧困治理的評價和反饋機制。由于農村的相對貧困問題涉及到經濟社會發展的效率與公平問題，相對貧困治理政策顯然要落腳到相對貧困群體獲得福利的效率和公平等方面，這需要通過評價反饋機制不斷調整和完善。通過建立貧困治理監督機制，密切監督相應政策的實施進程，確保各級政府的資源合理用于相對貧困群體，保證治理效果。通過建立考核評價機制，設定科學的考核目標（如地區相對貧困人口占比），由獨立的第三方評估組織對指標進行考核評價和實時反饋，及時改進政策，提高治理效能。

（三）加快構建多元主體共同參與的協同治理體系

一是發揮政府的主導作用。主要體現在相對貧困有效治理的制度設計和政策落實中，這是對政府從“開發式脫貧”到“常規型治理”職能轉變的要求。相對貧困的有效治理需要完善相關的法律制度，規范各個治理主體的治理行為，避免農村相對貧困治理出現“偏差”和“異化”。政府要發揮職能，搭建治理平臺，為社會力量參與相對貧困治理提供保障，包括引導激勵、財稅優惠等，用好社會力量參與相對貧困治理的積極作用。

二是廣泛發動社會力量參與。社會力量參與農村相對貧困治理具有一定優勢。一方面，可以提高資源供給力度。因為政府主導下的資源渠道單一，易受政策調整影響，可能造成人力、財力、物力供給的不足，而社會力量則可以通過多元渠道將資源輸入到農村相對貧困群體中，彌補政府力量不足。另一方面，社會力量具有靈活性強、調整幅度大等特點。完全行政力量主導下的貧困治理實踐強調步調一致、令行禁止，容易出現“一刀切”現象。而社會力量因其性質各異、宗旨有別，參與貧困治理的方式和措施亦呈現出多元化的特點，追求市場效益和社會效益的綜合平衡往往是其主要目標。因而，要進一步發揮社會力量，推動更廣泛的社會參與，使各類營利性、非營利性的社會組織參與到農村相對貧困的治理當中。

三是增強農村相對貧困群體的自身發展能力。農村相對貧困治理旨在鞏固脫貧成果基礎上，調整收入分配差距，實現農村持續穩定發展，順暢與鄉村全面振興相銜接。相對貧困群體是治理的主體，不斷提高其自身發展能力，是加快構建多元主體共同參與治理體系的關鍵。農村相對貧困群體因綜合素質較低而無法實現自身發展是普遍現象，可以通過多元政策適當支持當地勞動密集型企業發展，并鼓勵小微企業吸納和培訓低技能勞動力。另外，根據當地經濟發展條件，加大對相對貧困群體的職業技能培育力度，并適度激發貧困群體的創業潛能，使相對貧困群體在當地能夠實現穩定就業。總之，自身發展能力的提高是農村相對貧困人口提高收入、穩定發展的根本路徑，也是實施鄉村振興戰略中需要解決的重要問題。

（四）加快地區產業發展，夯實農村相對貧困有效治理基礎

一是提升現有扶貧產業和集體經濟的發展質量。產業發展是實現鄉村振興的基礎，也是實現相對貧困有效治理的基礎。要將產業由“扶貧”導向轉化為“興旺”導向，重點吸納農村相對貧困群體參與扶貧產業發展，實現貧困產業由傳統式“輸血”向市場化“造血”轉變。另外，根據地區經濟社會發展條件和集體經濟基礎，發展符合地方產業基礎、要素稟賦、特色鮮明的成長性集體經濟，實現相對貧困地區集體經濟高質量發展，使發展成果惠及全體成員。

二是積極探索科學合理的生產經營方式。由于農村相對貧困群體的資金實力、抗風險能力、商業判斷力等存在一定不足，無法承受激烈的商業競爭，更多采用風險較小的生產經營模式，這不利于其發展壯大。對此，可以創建“龍頭企業+新型經營主體+農戶”模式的農業產業聯合體，不僅實現標準化生產、精細化加工、多元化營銷，還可以推動農村三產融合發展。政府可以通過專家指導、資金擔保、免費參保、發布信息等方式支持貧困地區的集體經濟和原扶貧產業項目，改善其經營方式，進一步提質增效。

三是建立產業發展的利益共享機制。能否在參與中分享利益、增強獲得感是影響群眾參與貧困治理積極性的重要因素。因此，政府在進行產業規劃和產業布局過程中，社會力量在進行產業開發過程中，要關注利益共享機制的建立，確保相對貧困群眾能夠分享產業發展的成果。在條件允許情況下，利益分享機制可以向相對貧困群體傾斜，如可以在農村合作社、村集體經濟中適當提高相對貧困群體收益占比。

（五）加大對農村相對貧困地區和群體的公共保障力度

一是加快建立科學合理的收入分配制度。收入分配的失調會導致社會成員在比較中產生“不平等感”，也是相對貧困群體“不公平感”的主要來源。要堅持按勞分配為主體，并且要提升勞動力作為生產要素在市場上的貢獻，按市場貢獻獲得市場收益。在再分配中，政府要增加對農村相對貧困地區的轉移支付力度，創新財政投入機制，縮小農村相對貧困群體與其他群體的發展差距。還要鼓勵公益、慈善等機構加大對農村相對貧困群體的支持力度。

二是完善農村相對貧困地區的公共服務體系。首先，要實現公共服務體系“全覆蓋”。要加大廣大的農村地區和農村相對貧困群體教育、醫療等公共服務產品上的投入，確保實現全面覆蓋。其次，實現公共服務體系“均等化”。要保障農村相對貧困地區的公共服務水平，不斷提高保障層次。最后，改善農村相對貧困地區人力資本結構。政府要加大對農村教育資源支持力度，通過優化配置師資力量、提升農村地區教師待遇、完善教師考評機制等措施，提升相對貧困群體自身發展能力。

三是建立健全社會保障制度。積極整合政府扶貧資源與普惠性社會保障資源，建立健全覆蓋面廣、保障多元的社會保障制度。如針對部分或完全喪失勞動能力的相對貧困群體，要完善其社會保險、社會救助、社會福利制度，確保其基本生活得到保障。還要創新工作方法，通過設立防貧減貧基金、開展公益活動、進行慈善幫扶等多渠道對相對貧困群體進行兜底保障。

〔參考文獻〕

〔1〕汪三貴，孫俊娜.全面建成小康社會后中國的相對貧困標準、測量與瞄準——基于2018年中國住戶調查數據的分析〔J〕.中國農村經濟，2021（03）：2-23.

〔2〕邢成舉.政策銜接、扶貧轉型與相對貧困長效治理機制的政策方向〔J〕.南京農業大學學報（社會科學版），2020（04）：133-143.

〔3〕王太明，王丹.后脫貧時代相對貧困的類型劃分及治理機制〔J〕.經濟學家，2021（02）：51-69.

責任編輯燕斌斌