“三治融合”視域下城鄉結合部的有效治理

趙月靜 劉玉珂

〔摘要〕以“三治融合”加強和改進城鄉結合部治理，對于激發基層治理的內源動力，優化基層治理生態，推進國家治理體系和治理能力現代化有重要意義。長沙市城鄉結合部Y社區積極探索“三治融合”，取得了良好成效，具有一定的借鑒價值。解決當下城鄉結合部治理存在的自治參與廣度不夠、德治約束有待強化、法治建設有待加強的問題，要以黨建引領“三治融合”，以自治推進治理主體協同，以法治保障治理環境建設，以德治促進治理價值融合，以技術手段推動“三治”深層融合。

〔關鍵詞〕三治融合；城鄉結合部；基層治理

〔中圖分類號〕D669〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）06-0061-06

〔基金項目〕教育部人文社會科學研究專項任務項目“發展壯大新型村級集體經濟以夯實鄉村振興根基研究”（19JD710039），主持人劉玉珂。

一、引言

加強基層治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程和重要著力點。城鄉結合部是城鄉融合發展的關鍵節點，也是基層治理的重要部分。作為“農村之首、城市之尾”，城鄉結合部具有向城市轉型的趨向，同時牽引著農村發展，具備城鄉雙重屬性。但由于地域特征復雜，人口流動性大等，城鄉結合部治理更具難度。一些地區的城鄉結合部出現了不同程度的治理難題，甚至引發“城市爛邊”式的驚嘆〔1〕。推進城鄉結合部治理創新成為一項艱巨任務。

浙江桐鄉在全國率先開展自治、法治、德治相結合的實踐探索，成為我國基層治理的重要創新。黨的十九大指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”〔2〕在此指導下，各地立足實際積極構建黨領導的自治、法治、德治相結合的基層治理體系，探索出更加多樣和有效的治理方式。“三治融合”基層治理體系是由地方性實踐上升為國家制度的典型，適應了新時代我國基層治理的新思維，具有巨大的示范價值與推廣意義。加強和創新城鄉結合部治理是通過正確引導基層治理主體行為，促進各社會治理主體有機銜接與良性互動，進一步提升城鄉結合部基層治理效能的過程。以“三治融合”加強和改進城鄉結合部治理，找差距、補短板、強優勢，對于完善基層治理機制、激發基層治理活力、優化治理生態都具有重要意義，對于提升城鄉居民獲得感幸福感安全感有重要作用，對于探索大城市擴展輻射與城鄉融合發展具有參考價值。

當前，在黨中央相關政策的推動及“桐鄉模式”示范作用下，諸多地區在“三治融合”的基礎上結合其他治理要素，開展了一系列基層治理創新。地處長沙市城鄉結合部的Y社區探索“三治融合”，取得了良好成效。長沙市Y社區位于長株潭一體化的融城核心區域，地處城郊結合部，原轄區面積12平方公里，常住人口約10萬人，屬鎮級區劃，拆鎮設街后劃入長沙市T區，區域面積縮小至1.9平方公里，常住人口3.6萬余人，轄5個居民小區，社區黨總支下設5個黨支部。Y社區內均為商品住宅小區，人口構成復雜，有長沙老城區遷入戶、本地征收戶和外地購房戶等多種住戶類型，過去小區內秩序混亂，居民和物業之間矛盾重重，面臨著“過渡性”治理困境。2020年7月，筆者對該社區“三治融合”實踐進行了調研。調研發現，Y社區通過實施“三治融合”在5年內基本解決了內生發展動力不足、居民參與治理積極性不高、社區矛盾調解困難等一系列問題，社區治理水平逐步提高，為城鄉結合部構建有效治理格局提供了積極借鑒。

二、長沙市城鄉結合部Y社區實施“三治融合”的實踐探索

（一）以黨建引領“三治”融合

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。基層黨組織是基層治理的主心骨，在治理中發揮著核心領導作用和多重服務功能，新時代加強社區治理和服務離不開黨建引領。

Y社區以黨建統領社區治理，發揮黨的政治優勢團結群眾，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。一方面，利用黨組織的引領和統合功能優化社區治理結構。區域化黨建背景下，Y社區通過推進街道“大工委”、社區“大黨委”建設，加強對社區服務資源的整合利用和統籌調度，優化服務資源配置，打造共建服務站，吸納轄區內單位、企業、社會組織等眾多主體參與治理，起到了匯聚精英、孵化組織、引領創新進而服務群眾的效果。同時，注重調動黨員的積極性，以網格為單位在民事民意、民題民解、志愿服務活動中發揮調節和示范作用。這些措施突出了黨組織的先鋒引領作用，對于促進有效治理和形成良好的黨群關系產生了積極影響。另一方面，注重黨員政治素質的提高和服務意識的培養。Y社區通過整合公共文化服務陣地資源，打造網絡信息化“新時代文明實踐站”，搭建起了基層理論宣講、文化服務和科普教育的平臺。該平臺以學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想為中心，圍繞學思想、學理論、學文化、學文明等內容開展講習活動，廣泛吸引黨員群眾參與，將思想建設作為基礎性建設加以推進。

（二）以志愿者協會夯實自治基礎

社會組織在居民生活中扮演著重要角色，是提高參與治理自覺性和能動性的載體。近年來，外生性社會組織逐漸表現出與本土社區的融合問題，標準化的運作無法滿足各個社區不同層次的需求。對此，學界提出“內生性社會組織”來解決社區運作難題。

Y社區以培育內生性的志愿者協會為抓手，發揮其自治功能解決社區治理難題。例如，G小區成立“八大員志愿者協會”，并成立協會黨支部，組織凝聚熱心黨員群眾參與，協會下設物業服務監督員、矛盾糾紛調解員、移風易俗倡導員、公共設施檢查員、政策法律宣傳員、小區文明勸導員、寵物飼養管理員、環境衛生治理員，由熱心公益事業的黨員和居民志愿者參與調和鄰里矛盾、化解居民糾紛。志愿力量的有效發揮為小區治理帶來革命性的變化，亂象整治有效，業主與物業間的矛盾減少，物業服務水平提升，居民幸福指數提高。繼“八大員志愿者協會”運行成效良好后，先后成立了“九理事”“十管家”等志愿者協會，整合社區其他小區黨員、樓棟長、志愿者骨干等多主體力量處理社區難題，充分釋放居民自治能量，推動居民逐漸從觀望者、消極者向治理者轉變。

在志愿者協會廣泛調動居民參與的基礎上，Y社區通過“開放空間”民主議事平臺，廣泛集中群眾智慧，充分體現群眾意愿，把居民力所能及的事情交給居民共同體，把居民力所不及的事情交給居民代表，探索出民事民議、民題民解的“四民工作法”。議事平臺堅持公共事務由群眾商量著辦，定期召開“一事一議”民生問題推進會，居民沉浸式全程參與、實時監督，從源頭上化解矛盾與糾紛，走出了政治冷漠、共識短缺、協商無力的治理困境，形成了民主商議、全民參與的開放治理格局。例如，H小區臨時業委會每兩周組織一次民生問題推進會，通過“開放空間”收集民生問題，解決了地下車庫監控問題、垃圾站提質改造問題。

（三）以居民公約培育社區共識

歷史上，道德和情感因素在我國基層治理中發揮著舉足輕重的作用，費孝通先生所講的“無訟”狀態正是中國傳統社會重視家族調解而區別于西方注重法律訴訟程序的一種狀態。新時代推進基層治理也要發揮道德的作用。

Y社區制定了居民公約，突出價值引領，塑造社區共識，成為推行德治的有效途徑。居民公約的內容以文明行為準則為主，涵蓋愛黨愛國、鄰里和諧、移風易俗、平安建設、文明禮儀、環境保護等多個方面，貼近居民日常生活。居民公約是地方性文化和風土人情的延續，承載了世代相承的倫理契約，本土居民易于接受，而外來人口則得到了文化交融的良機，在潛移默化中接受價值觀念。Y社區將公約張貼至各小區樓棟，并由社區網絡歌手編曲后在網絡平臺傳播，方便居民記憶和傳唱。同時，將居民公約歌曲編成廣場舞曲，由小區文藝骨干編舞，組成居民公約廣場舞隊伍廣為傳播。通過“一唱二跳三貼四傳五推”方式，提高居民公約傳播的覆蓋率。社區公約建設成為培育社區風尚、縫合價值裂縫和形成治理共同體的重要方式，對于社區共同文化的建設、共同意識的塑造具有推動作用。

（四）以法律服務優化治理環境

法治是基層治理現代化的必由之路。城鄉結合部因多元因素的驟然聚合而面臨著更多的治理矛盾。在法治需求相對較高的情況下，亟需提升法治化水平。

對于Y社區，法律講堂是一種重要的治理方式。講堂依托于新時代文明實踐站平臺，邀請法律專家、支部書記授課，組織黨員交流討論、志愿者分享，以站內電腦終端在網絡“宣教室”實時直播，居民通過網絡客戶端同步收看，從而建立起了“互聯網+”的法律宣講模式。法律講堂涵蓋內容廣泛，包括法治理念和法律法規常識傳授、法律政策咨詢、解說違法案例警示等。這種宣講方式有助于培育干部群眾懂法、守法、用法觀念，塑造良好的法治環境。同時，社區還提供全方位的公共法律服務。通過搭建信息化平臺，與律師事務所達成合作援助關系，通過“線下指導+線上云服務”的方式提供法律咨詢、人民調解、普法宣傳、涉法指導、法律援助等，為居民解決土地流轉、房屋租賃、民間糾紛、權益維護等實質性問題。通過持續開展法治實踐，在法律傳播中程序意識、規則意識內化為居民的內在素養，在法律服務中顯明了法律的效用和權威，兩者內外共生，為建設法治社區打下了堅實的基礎。

三、城鄉結合部“三治融合”的現實挑戰

城鄉結合部作為現代化城市和傳統鄉村的結合體，經濟上承接了城市外延的工商業，行政管理上交叉，文化的異質性強，社會治理難度較大。盡管Y社區在“三治融合”方面取得了一些進展與成效，但仍然存在一些問題。

（一）居民主動參與社區自治的廣度不夠

有效提高居民的自治參與廣度是實現社區自治的重要保證，對于兼具城鄉屬性的城鄉結合部來說尤為重要。在現實中，Y社區自治組織發育尚不健全，居民自治參與廣度不夠高。一是本地居民參與社區民主議事的意識不強，自覺性和主動性不夠。有居民認為社區事務龐雜，自己不具備參與的能力，也有居民認為社區事務應該由社區主導，不需要居民過多的參與，還有居民認為參與民主議事的時間和精力投入較大且難以獲得回報，這些都反映出居民亟需提高自主參與意識。二是外來人口融入性不強。城鄉結合部人口導入性較強，部分公共事務與外來人口的利益關聯度不高，難以引起他們參與的主動性。此外，由于城鄉文化異質性和人口數量的懸殊，外來人口缺乏社區歸屬感，在交流與碰撞中缺少話語權，一些小區也未充分重視外來人口的意見表達。三是自治組織的培育不健全。多類型的自治組織尚未充分發展起來，現有的事務型、文娛活動型、協同治理型自治組織發展水平較低，對內組織架構與活動原則仍需進一步明確，對外提供多樣化、專業化、精細化服務的能力不足，難以有效滿足居民的各項需求。另外，自治組織對政府資源與市場資源的依賴程度也在一定程度上影響其功能的發揮。

（二）德治的約束作用有待強化

德治依靠民間樸素道德觀念來約束公眾的日常行為，進而形成穩定的民間社會秩序。城鄉結合部特殊的地理區位決定了其治理的動態性和復雜性，諸多矛盾與問題集聚。群體成員的驟然聚合使得城鄉結合部原有的熟人社會逐漸模糊化，基于傳統的地緣或者血緣的交往關系被打破，禮法制度的功能逐漸被削弱。但隨后村莊并未很快融入城市兼容并包的格局當中，而是在封閉與開放的中間地帶徘徊。多元價值觀在此相互碰撞摩擦，不穩定因素容易積聚醞釀。一是鄉賢等內生權威的作用發揮不明顯。隨著鄉村傳統文化的日漸凋零和淡化，道德約束力減弱，傳統鄉賢調解鄰里矛盾的次數越來越少，認可度降低，帶動性不強，與此同時，新鄉賢群體還未正式獲得治理地位。二是共同文化未形成。鄉村的禮法觀念、鄉土習俗、小農思想牢固，與城市的開放觀念、生活價值觀念形成鮮明對比，文化的異質性凸顯。一些社區在共同文化的塑造和共同價值觀的培育方面做得還不夠，包括凝聚人心的文化宣傳活動較少、以傳統文化培育公共精神的宣傳力度不夠、村規民約的制定跟不上發展步伐等。

（三）法治建設有待加強

法治建設是基層治理有序的關鍵性因素。城鄉結合部由于經濟和社會結構快速變遷，多元人口之間利益訴求的不同，導致了社區小圈層產生諸多分化，社會矛盾容易在此發酵。農民融入城市社區的能力不足，加之物業與居民之間的矛盾，民間糾紛時有發生，衛生、交通等安全隱患藏匿于此，治理水平的滯后呼喚著法治的完善。但當前城鄉結合部治理中法律治理體系不完善，法治資源不足，普惠型、全覆蓋的公共法律服務體系尚未建成。與此同時，居民法律意識相對薄弱，礙于血緣、親緣思維，對于法律的認識仍然不到位，文化習慣、人情、關系、非理性情緒等生活因素影響下的城鄉結合部法治建設滯后于現代社會發展進程。

四、以“三治融合”構建城鄉結合部有效治理格局

面對城鄉結合部治理面臨諸多挑戰，以“三治融合”構建有效治理格局，要以黨建引領“三治融合”，以自治推進主體協同，以法治保障治理環境，以德治促進價值融合，以技術推動深度融合，這是破解治理困境的應需之策。

（一）以黨建引領“三治融合”

黨的十八屆五中全會提出了關于社會治理的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的方針。黨的十九屆四中全會進一步強調要“加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的領導”。可以說，黨建引領基層治理是一種符合我國國情的社會治理創新道路，也是新時期政黨組織社會的新動向〔3〕，將基層黨組織的政治優勢、組織優勢轉化為治理效能已成為我國社會治理共同體構建的重要要求。

其一，黨建引領基層治理的關鍵在于將社會組織起來，有效搭建各類組織平臺，開展集體活動，廣泛吸引群眾參與。城鄉結合部因其管理體制的特殊性而更加迫切需要社會組織的培育和參與，從而克服社區一盤散沙、雜亂無序的狀態，以有序高效的組織行動來解決群眾的各類需求。因此，應充分發揮黨組織的引領作用，幫助社區大力培育內生性社會組織，壯大社區志愿力量，在必要時為社區提供一定的資源，與社會組織形成良性互動的關系，督促其發揮好服務功能。其二，統籌協調政府治理體系，打破“條條塊塊”的限制，匯聚治理合力。基層黨組織的一個重要功能是整合政府的條塊力量，城鄉結合部的社區在整合的過程中，應該充分調動社區內更多主體和資源服務于民，實現資源的有效利用。其三，要加強基層組織建設，增強基層黨組織的吸引力。黨組織要更多地面向基層干部、社區意見領袖發展黨員，重視關鍵人物的力量，主動吸納社區自治的中堅力量和精英力量，提高黨組織與社會之間的聯系程度。

（二）以自治推進治理主體協同

我國自古就有基層自治的傳統。但傳統宗法自治的模式迥異于我們所說的“居民自治”，事實上，居民自治制度源于改革開放后農村的民主實踐，而后受到黨中央肯定而被推廣至全國，成為憲法規定的正式制度。目前，國家大力支持基層探索居民自治的有效實現形式，在城鄉結合部探索有效的自治實現形式是現實發展的趨勢。

一是培育本地居民的主動參與意識。公共參與程度是評價社區發展成效的標尺，能夠客觀反映社區組織的開放程度和社會治理水平。要以居民公共參與度作為參考軸，通過宣傳、教育和親身實踐等方式，提升居民對民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的了解、理解與認同，有意識地培育居民的參與意識。要將民主議事常態化，引入科學的議事規則，確保議事功能在重大決策中的關鍵作用。二是鼓勵外來人口參與社會治理〔4〕。外來人口是社區治理的有益力量，要激勵和推動他們參與基層自治。社區要善于發揮外來人口中的“能人”力量，尤其是有著強大個人能力和社交網絡、具備一定的知識文化水平的精英人群，強化其融入感和歸屬感。此外，要提供經費支持和場地條件，降低其參與治理的成本，提供更多的職位和榮譽等激勵。三是要扶植內生性的社會組織，塑造共同行動機制。要善于發現為共同利益或興趣付出的行動者〔5〕，他們是推動集體行動的重要力量，可集結相同志趣的居民，逐漸發展為社區自治團隊。在此過程中，要充分抓住自治組織的發展勢頭，提供共同行動的契機，鼓勵其發揮引領和示范作用，在公共活動中凸顯社區團隊的重要價值。社區要為自治組織提供多樣化的信息和社會資源，擴展相同地區、同類型自治組織之間的聯系，這不僅有利于正向競爭合作關系的形成，還有利于組織內部集體認同感的塑造。

（三）以法治保障治理環境建設

法治是文明社會不可或缺的力量，也是保障民主政治順利運行的保障機制，能夠為基層治理提供健康高效的環境。當前，實現城鄉結合部有效治理同樣要求法治，必須將法律精神和法律行為貫穿于治理的每一個分支，使基層治理實現有法可依、有法必依。

一是要加強法治宣傳力度，培育居民的法律意識。進一步推廣運用社交媒體平臺和新媒體技術開展線上線下相結合的法律課堂模式，向廣大居民宣傳法治理念，促使居民增強法律認知和法律認同，促進普法機制常態化。同時，要正確引導居民參與民主議事，從中了解自身的權利和義務，規范行使權利、履行義務，并學會用法律手段保護自身權益。二是要強化基層干部的法治思維，營造公平公正的辦事環境。通過建章立制促使基層干部運用法治手段處理社區工作，嚴格執行法律法規，嚴格辦事程序，在規劃編制、項目安排、資金使用、監督管理等方面，提高規范化、制度化、法治化水平〔6〕。要著重開展社區支部書記法治培訓，增強領導干部依法決策的意識和能力，充分發揮法律顧問、公職律師在重大行政決策中的審核把關作用，全面提高依法決策、依法行政水平。三是完善基層法治體系，強化公共法律服務供給。要統籌規劃、均等分配法律資源，著重解決城鄉結合部專業法律人員緊缺、法律資源分配不均的問題。要加強基層司法所、律師事務所與社區之間的聯系，共享法律資源。要推進專業法律服務全覆蓋，大力推進法律顧問一對一服務，組建專業的律師服務團隊，深入開展法治宣傳服務。此外，還可以實施“法律明白人”培養工程，重點培育一批以社區干部、人民調解員為重點的“法治帶頭人”〔7〕。還可以采取激勵措施吸引機關干部到基層一線干事創業，推動社區法治建設的信息化和精準化，推動法治示范社區建設。

（四）以德治促進治理價值融合

中華優秀傳統文化中飽含著道德育人的諸多思想，也積累著豐富多樣的治國經驗。民惟邦本、政得其民，禮法合治、德主刑輔，為政之要莫先于得人、治國先治吏等，都給當今基層治理以重要啟示。一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統密切相關的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法。傳統文化能夠激發群眾的文化自覺和集體認同，為基層治理創新提供內生性資源。因此，推進基層治理現代化應植根于中華優秀傳統文化厚土。對于城鄉結合部而言，弘揚地方性優秀傳統文化可以將自治、德治、法治在價值層面統一起來，重組因外來人口進入而打破的文化基因，為基層治理提供共同的文化和價值遵循。

一是將地方性優秀傳統文化融入公約建設以重塑共識。要深入挖掘地方性優秀傳統文化的時代價值，推動傳統道德禮法融入社區公約建設并實現創造性轉化。例如，一些地方深挖守誠信、崇正義、尚和合等文化價值，為社區公約建設提供素材；一些地方將革命精神、紅色文化融入社區公約，突出艱苦奮斗、自立更生優良傳統對于社區治理的作用。要加強公約的傳播力度，利用新興媒體的便捷優勢廣泛傳播，使之深入受眾內心，得到普遍接受和認同。總之，重建公約和傳播公約的過程是減少文化隔閡和凝聚共同意識、共同文化的過程，也是城鄉居民主體真正融合的過程。二是要利用多種主體耦合的力量，加強道德教育。在社區廣泛開展社會主義核心價值觀教育，引導居民講道德、尊道德、守道德，踐行追求高尚道德理想的志愿行動。開展家風培育、校風培育、民風培育工程，加強家庭、學校和社會的聯合，多層次開展道德教育。三是通過評議個人、家庭、社會的道德狀況，樹立道德模范，形成鮮明的輿論導向，帶動整個社區道德文明水平的提升。依靠社會輿論道德規范的說服力、勸導力、影響力，調節城鄉社會成員之間的人際關系。

（五）技術推動“三治”向更深層次融合

自治、德治、法治三者之間相互包含，相互推動，又各成體系。但要實現“三治”的深度融合，不僅需要政策加持和實踐漸進，而且需要技術賦能。現代信息技術的嵌入正在為基層治理注入新鮮血液，而部分城鄉結合部因靠近高新技術開發區更容易獲得技術支持。實際上，楓橋經驗的最新探索就是把數字技術融入基層治理以推動社會治理轉型，即以扁平化治理代替過去的縱向管理，技術參與治理取代單一的人為管理，以部門聯合改變過去的部門各自為政，將技術變革與行政變革同步進行〔8〕，實現治理的科學化、精細化和智能化，從而提高治理效率，推動“三治”向更深層次融合。

一是搭建高效的網絡平臺，提升數字治理能力。要利用現代信息技術搭建網絡聯動管理平臺，構筑民主議事公開、信息公開、法律透明的窗口，促進自治、德治、法治的實踐在線上同步。要完善基礎性網格化管理和推動高水平的網絡化治理，加快“一網通辦”的進程，全面提高線上服務能力和水平。面對城鄉結合部存在著環境、消防等隱患大的問題，有條件的地區可以探索安裝物聯感知功能設備并搭建統一的物聯感知平臺，加強社區數字資源體系建設，探索智能社區常態化運營模式。二是要深度關注居民需求，促進服務項目精準對接。要加強與各部門、社會資源的合作，推動社區服務流程優化，實現數據的精準分析和供需對接，聚焦治理和服務的難點問題，提供更加具有針對性的公共服務，提高各項資源的分配水平。在此過程中，要加強數據監督與管理，謹防個人隱私泄露，推動數據發掘和應用的法治化。三是要強化人機聯合，注重基層群眾使用體驗。既利用技術又不依賴技術，提高技術的“溫度”和“人情味”。要關注到數據缺位的邊緣性群體，循序漸進地推動社區治理數字化改革。

〔參考文獻〕

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〔3〕葉敏.政黨組織社會：中國式社會治理創新之道〔J〕.探索，2018（04）：117-122.

〔4〕葉敏，陳昌軍.以外管外：人口流入型地區的參與式社會治理——以上海市奉賢區橋村為例〔J〕.華中科技大學學報（社會科學版），2017（03）：123-130.

〔5〕葉敏.社區自治能力培育中的國家介入——以上海嘉定區外岡鎮“老大人”社區自治創新為例〔J〕.南京農業大學學報（社會科學版），2015（03）：10-18+121.

〔6〕中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》〔N〕.人民日報，2018-09-27（01）.

〔7〕司法部：加強基層法治建設三大基礎工作〔EB/OL〕. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=163965520560618912 6&wfr=spider&for=pc.

〔8〕丁元竹.構建中國特色基層社會治理新格局：實踐、理論和政策邏輯〔J〕.行政管理改革，2021（07）：1-20.

責任編輯燕斌斌