黨建引領下社區多元共治問題探討

〔摘要〕社區是基層治理的重要組成部分，社區治理效果直接影響整個基層治理效果。通過對山西省長治市G社區調研，發現其存在職能部門任務過度下沉社區、社區黨建共治機制不夠完善、社區人員職業素養不高、社區治理考核體系形式化、多元主體聯接機制不健全等問題。針對以上問題，應該從以下幾方面入手：明晰街道社區職責權限、加強社區黨建共治機制建設、強化社區工作人員培訓、完善社區小區考評機制、打通多元主體聯接機制，從而達到提升社區治理效果。

〔關鍵詞〕社區治理；多元主體；考評機制；運行現狀

〔中圖分類號〕D813.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）06-0072-06

〔基金項目〕山西省民政廳政策理論研究課題“社區黨建引領多元主體運行機制研究”（MZ2021037），主持人李赟；山西省嫻院慈善基金會、長治學院地方治理研究基地資助課題。

一、引言

2017年6月，中共中央、國務院發布《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《意見》），作為黨中央、國務院發布的第一份關于城鄉社區治理的綱領性文件，《意見》明確指出，堅持以基層黨組織建設為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創新為動力，健全體系、整合資源、增強能力，完善城鄉社區治理體制，努力把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園〔1〕。這一文件從中央層面肯定了基層黨組織建設在城鄉社區治理中的關鍵性作用。黨的十九大報告指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”〔2〕再次強調了基層黨組織建設在基層治理中的重要性。2021年4月，中共中央、國務院發布了《關于加強基層體系和治理能力現代化建設的意見》，在這份文件中著重強調了基層治理中的工作原則，其中第一條就是堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程。并強調堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體〔3〕。這就進一步強調了黨組織在引領基層治理中的重要作用，這也正是因為城鄉社區是基層治理中最為基礎的細胞，其治理效果直接影響著黨和政府在人民群眾心中的形象，因此基層城鄉社區治理必須緊緊圍繞著黨建這一核心開展社區治理的各項工作。

近年來，各地紛紛開展黨建引領社區治理實踐探索。例如：上海市江川路街道的“團隊黨建”模式、成都市建立全國首家市委社區治理委員會、深圳市羅湖區“質量建黨”模式、北京市“街鄉吹哨、部門報道”模式、福州市“135”黨建工作機制等，都是黨建引領社區治理的有益探索。山西省也積極響應，在各地市積極開展黨建引領社區治理模式的探索，試圖走出一條符合山西本省特色的社區治理之路。

二、長治市G社區黨建引領多元共治的實踐

本研究采用個案研究法，在前期文獻閱讀基礎之上，通過對田野調研地點街道組織員、社區書記、主任、小區黨支部書記、居民等采用實地走訪調研的方式，了解社區黨建引領多元共治情況。

（一）案例背景介紹

按照中央政策文件，各地結合實際，構建了在區委領導下，以街道黨工委為核心，社區成立了以黨組織為基礎的黨建基本架構。長治市也不例外，根據基層黨建工作需要，長治市于2018年底將街道黨委變為黨工委，社區整合為黨委，在社區成立黨群服務中心，深化社區黨建新形式。

街道社區黨組織是黨在城市工作的基礎。理清街道黨建引領社區治理總體工作思路，有助于更為全面地了解社區黨建引領多元主體治理狀況。山西省長治市G社區是長治市L區T街道下轄社區，位于長治市政治、經濟、文化、科技、信息、金融、交通中心。T街道共管轄七個社區，大量的機關企事業單位、商業經濟中心駐扎在轄區內。2018年底，T街道改為街道黨工委之后實施的“145”工作法沿襲至今，通過強化黨建核心引領，突出聯動共建，堅持區域化黨建工作，筑牢共建共治平臺。“145”工作法主要指“一核引領、四級網絡、五式管理”。“一核引領”主要是構建以街道社區為核心，駐區單位、非公和社會組織為骨干的“1+N”組織體系，統籌整合各類黨組織開展組織共建、活動共享、服務共抓；“四級網絡”主要是按照“便于共享、便于活動、便于管理”和“行業相近、地域相鄰、志趣相投”的原則，構建起社區大黨委—網格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶為主體框架縱向到底的四級組織網絡體系；“五式管理”主要是依托城市基層黨建“四級網絡”，創新在職黨員“積分式”、離退休黨員“關愛式”、流動黨員“動態式”、“兩新”組織黨員“互動式”、困難黨員“幫扶式”，從而切實激發各領域黨員的積極性。

G社區轄區內分布有大量企事業單位、商業經濟中心，治理主體多樣，治理難度較大。對此，G社區在治理過程中充分發揮本轄區內優勢，形成了多元主體參與治理的格局，并取得了顯著成效，先后榮獲山西省平安社區、長治市優秀社區、山西省文明社區稱號，并涌現出“金牌調解員”、樓道“紅管家”、社區“議事達人”、公益大使等一批致力于社區治理的優秀群體。可見，此個案具有一定的典型性。

（二）G社區黨建引領多元共治的實踐

G社區轄區內有機關事業單位26個，非公和社會組織15個，居民區28個，居民2001戶，社區黨委下設6個黨支部。G社區充分發揮轄區行政事業單位多、文化教育機構多、退休老干部多的優勢，通過打造供需對接機制和一核多元組織體系，以“一米陽光”黨建品牌打通社區治理“最后一公里”，為轄區居民提供社區公共服務。

1.搭建參與平臺，黨建引領多元治理。G社區堅持以黨建引領社區治理，充分發揮黨員的先鋒模范作用，搭建黨建聯席會議平臺，帶動轄區內各單位參與社區治理。G社區通過居民區黨建聯席會議，將社區組織人員、機關企事業單位代表、退休干部、居民代表等多元主體聚集起來了解居民需求，同時整合區域內單位資源，實現社區治理內容的供需對接，制定相應的需求清單、服務清單和活動清單。最終形成“一書”即黨建共建承諾書；“一會”即黨建聯席會；“兩活動”即社區與轄區單位互助活動、黨員志愿者活動；“三制度”即黨建聯席會議制度、項目認領制度、定點聯系制度。將各單位黨員、居民代表作為平臺的核心力量，引進社會組織，采用項目制運營方式，從而充分調動本轄區多元主體參與社區治理的熱情。

2.多元主體聯動，參與社區治理。G社區利用黨建聯席會議平臺，充分了解社區治理的供需兩端，在此基礎上，發揮轄區內企事業單位多的優勢，打造“一核多元”組織體系，為社區治理提供組織人員支持。以社區黨委為核心，聯接轄區內單位、居民區、非公和社會組織資源，形成“一核多元”組織體系。轄區單位主要包括L區政府（機關18個單位）以及多家金融機構；居民區主要包括QZF小區黨支部、WT小區黨支部、804小區黨支部、YH小區黨支部；非公和社會組織主要包括NR教育、HGJ物業公司、JT教育協會等。“一核多元”組織體系契合治理理念，呈現多元主體共同參與社區治理的場景，充分激發了群眾參與社區治理的熱情，社區治理效果日漸顯著。

3.依托黨建品牌，輸出治理內容。G社區積極打造“一米陽光”黨建品牌，依靠黨建品牌效應輸出治理內容。“一米陽光”是G社區書記提出的基層黨建工作構思，其寓意是希望社區居民充分發揮一米之間的微小善意潛移默化形成社會正能量。在這一構想下，通過與前期黨建聯席會議、“一核多元”組織體系相結合打造了一系列社區服務居民的項目品牌，形成四“微”，即微議事、微心愿、微空間、微服務，為轄區居民提供未成年人心理咨詢、家庭糾紛調解、普法教育、婦女服務、道德講堂等一系列服務。現今形成影響力較大的社區活動有“心研所”，其主要通過與高校心理學教育學專業教師合作，對社區居民展開心理咨詢服務；英語普及活動，通過與某教育培訓機構合作為轄區內低保戶子女提供免費英語教育，在居民群體中間產生較好的反響；親子手工活動，通過與社會組織某協會合作為轄區內孩子提供家庭親子手工活動。G社區在活動中，還將一些黨建紅色元素融入其中，潛移默化強化黨建引領。

4.精準對接主體，激發治理活力。G社區居民區的顯著特點是大量機關企事業單位駐扎在轄區內。Q小區和L小區是典型的機關事業單位小區。Q小區在治理過程中，充分發揮小區黨支部、報到黨員、物業公司、小區居民多元主體開展工作。L小區作為G社區典型的“無人管小區”，疫情防控期間，通過充分發揮小區居民的自治力量展現了良好的治理效果。因此筆者將這兩個小區作為調研地點進行社區治理縱切面的剖析。

Q小區于2018年底至2019年初依托老干支部建立了小區黨支部，在小區黨支部下分設4個樓棟黨小組，每個黨小組成員人數不等，每個黨小組下設1個黨員中心戶，從而形成了小區黨支部—黨小組—黨員中心戶的黨組織體系。Q小區充分發揮報到黨員的作用，每年年底對報到黨員進行年度考評，根據正項加分（扶助困難群眾、參加志愿服務、參與社區活動）和負向減分（遵守居民公約、維護公共秩序、寵物管理、家庭美德、鄰里和諧、垃圾分類、愛護環境）兩個方面對報到黨員進行考核。此外，小區黨支部還充分發揮小區居民的力量，成立了老年人興趣社團，如廣場舞隊、門球隊、老年人攝影協會、老年大學等，組織開展公益志愿性服務。

L小區建于上世紀七十年代，屬于企業家屬小區，企業效益每況愈下，于2007年倒閉后變成無隸屬單位小區，這種情況持續到2020年新冠肺炎疫情爆發初期。在疫情初期，L小區居民開始探索自治之路。最初在居民微信群中征集志愿者開展疫情防控工作，征集志愿者總計約有15人，這支志愿者隊伍在疫情防控中發揮了重要的作用。待疫情穩定之后，在G社區黨委的倡導下，L小區在2020年4月中旬正式成立小區黨支部。緊接著成立了小區自治管理委員會，委員會成員由小區全體居民選舉產生，選舉自治管理委員會成員5人，從而形成了由小區黨支部、報到黨員、自治管理委員會、志愿者隊伍所組成的治理力量。自此之后，L小區在這幾支治理力量的相互配合下開展了修護大門、粉刷小區欄桿、清理公共區域垃圾、安裝監控、改善照明設施等一系列公共區域的維修護理工作，維修資金由全體小區居民承擔，采取事前事后“雙公示”制度，贏得了小區居民的信任，提升了小區居民的安全感和幸福感，從而實現了黨建引領下的居民自治。

總之，G社區在進行治理過程中充分發揮社區內多元主體優勢，精準對接轄區特點，聚焦于特定治理主體，取得了良好的社區治理效果。

三、長治市G社區黨建引領多元共治中存在的問題

G社區抓住本轄區內機關事業單位駐扎較多的特點，充分發揮黨建引領的作用，將多元主體吸引到社區治理中來，取得了良好的治理效果，但是在黨建引領多元主體參與治理過程中也出現了一些問題。

（一）職能部門任務過度下沉社區

在調研中發現，G社區在黨建組織架構上形成了“街道黨工委—社區黨委—小區黨支部”的組織體系，這樣較為明晰的社區縱向治理結構有助于提高治理效率，但是在實際運行過程中大量原本屬于街道職能部門的工作轉移至社區，很大程度上擠壓了社區原本服務居民的時間和社區工作人員的精力，反而使社區治理效能并未發揮出預想效果，長此以往很容易將原本建立的相對緊密的社區社會資本消耗殆盡，逐漸侵蝕現有社區治理的良好基礎。

（二）社區黨建共治機制不夠完善

遵循T街道的總體黨建思路，G社區形成了“街道黨工委—社區黨委—小區黨支部”的縱向組織架構；將正式黨員和報到黨員相結合，以社區黨委為核心，聯接轄區內單位、居民區、非公和社會組織資源構成“一核多元”橫向組織體系，從而形成縱橫相結合的社區治理體系。這一治理體系，一方面有助于多元主體參與社區治理，另一方面，社區治理參與主體之間黨建機制上聯接不夠緊密，往往過度依賴于社區黨委。在調研中，G社區書記多次提到“一核多元”組織體系在剛開始建立起來時，各駐區單位參與積極性比較強，但是到后期參與度越來越低，主要因為駐區單位黨組織和G社區黨委之間沒有行政上縱向的隸屬關系，缺乏強制性的組織約束。在對駐區單位代表訪談時，駐區單位負責人提到，其參與社區治理主要是因為和社區書記的私人關系較好，出于私交參加到社區治理工作中。可見，駐區單位對于社區黨建共治的認識還不夠深入，并沒有樹立起大黨建、大社區的理念，對于社區治理還是依賴過去的社區黨委主導模式，缺乏社區工作參與的主動性和積極性，缺乏制度上的約束。

（三）社區人員職業素養不高

G社區10名工作人員中只有1人通過了社會工作者職業水平測試，并獲取相應的職業從業證書。絕大多數人是直接通過勞務派遣方式和政府提供公益崗方式招募人員，整體年齡結構相對老化。但與此相對應的是，當前社區工作內容繁雜，涉及宣傳國家政策、維護治安、協助政府或者派出機構做好與居民利益相關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等多個方面。這些工作絕大多數依賴于互聯網手段進行信息統計、分析與運用，尤其是新冠肺炎疫情防控期間更需要采用信息化工作方式。顯然當前這種社區工作人員技能結構不足以支撐現有社區工作的有效開展，社區工作人員專業素養不高，直接影響到社區工作質量。

（四）社區治理考核體系不夠科學

G社區的街道、社區、小區年度考核機制，在實際運行過程中往往流于形式。首先，街道作為國家行政機關的派出機構，在對社區的考核中的權重大，“人情分”情況較多，沒有起到真正考核工作實效的作用。其次，社區考核時間和年底繁雜工作相重疊，使原本工作繁雜的社區工作人員更無暇開展有效的考核。最后，小區黨支部自身考核機制仍存在很大不足，調研過程中發現只有Q小區有完備的考核內容，但缺乏實質性的考核標準，也沒有相對完善的監督施行機制，報到黨員的考核分數評定以鼓勵為主。街道、社區以及小區層面上考核體系的不完善，一方面挫敗了社區人員的工作積極性，另一方面使基層社區治理內容并未真正惠及社區居民。

（五）多元主體聯接機制不健全

基層治理任務龐雜，需要多元主體的參與，G社區充分調動轄區內機關事業單位、非公組織，但是小區層面主要依靠社區、物業公司和住戶委員會進行治理，社區黨建在引領多元主體治理過程中往往只有社區、物業公司發揮作用。例如：物業公司只是基本保證小區清潔、公共設施維護，與社區主體工作對接較為匱乏，并未充分發揮作為社區治理主體的重要作用。小區社會組織并不是在民政局備案的正規社會組織，僅在社區進行備案，大多是為滿足居民自身興趣愛好而組建的興趣型組織，所以很難發揮正規社會組織在社區治理中提供公共產品的作用。社區治理中多元主體聯接機制匱乏容易使社區治理陷入過度依賴行政力量的弊端，反而違背治理概念中強調多元主體參與的核心要素，不利于釋放社區治理活力。

四、完善社區黨建引領多元共治的對策建議

社區治理任務的復雜性和治理手段的多樣性，使得社區在以黨建引領多元主體治理過程中，很容易出現職能部門任務過度下沉社區、社區黨建機制不夠完善、社區人員職業素養不高、社區治理考核體系不夠科學、多元主體聯接機制不健全的問題。對此，應從以下幾方面著力。

（一）明晰街道社區職責權限

單位制的變遷引發了我國基層社會運行機制的轉換，街道辦事處主要是替代原先“單位”在基層管理中所發揮的重要作用。隨著單位制的式微，基層管理的性質也漸漸褪去，街道和居委會成為國家行政權力的重要承載主體。作為上一級人民政府批準設立的政府派出機構，街道辦事處在基層治理中帶有極強的行政屬性，向上對接市、區的職能部門，向下對接社區居委會傳遞治理任務。與街道辦事處不同，社區脫胎于原先的城市居委會，是群眾自治性組織，沒有獨立的行政權力和財務收支能力，其主要工作職責是配合街道辦事處完成日常職能部門的下派工作。同時作為群眾自治性組織，要反映人民群眾的迫切需要并及時向上協調反饋。社區居委會是社區治理中最為重要的治理主體，在傳達行政任務時，街道要進行詳細辨別，明晰社區委員會僅是行政輔助實施者角色，避免將過多行政事務直接下放至社區，使社區真正聚焦于服務群眾，真正拉近居民和社區之間的關系，培育深厚的社區社會資本，從而提升社區治理效能。

（二）加強社區黨建共治機制建設

習近平總書記多次在不同場合提及黨的工作最堅實的力量在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎作為長遠之計。在基層治理中，要以黨建為核心，抓好黨建共治機制建設。首先，加強社區黨建共治責任意識。要把思想建黨貫穿于社區黨建工作全過程，社區黨委書記要帶領全體黨員及工作人員系統學習馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想，加強理論武裝。社區黨委要構建與駐區單位共建共治的工作機制，依據不同駐區單位的屬性，依托社區的黨建聯席會議，增加每年召開次數，將涉及社區治理的環境衛生、文化教育、普法宣傳、禁毒宣傳等日常社區工作與駐區單位相互承擔，減輕社區工作任務的同時，也增強駐區單位黨建共建責任意識，密切與駐區單位黨組織之間的聯系。其次，健全社區黨建共治責任監督機制。社區黨委要與駐區單位黨組織簽訂黨建工作任務承諾書，社區黨委書記作為社區黨建的第一責任人，并根據黨建目標主要從黨建理論學習、協助配合社區治理任務完成情況、服務社區綜合便民工作進行監督，各級駐區單位也要參與考評，將評級打分結果作為社區和駐區單位干部提拔任用、評選先進人物的重要考核標準。最后，依據社區黨建工作承諾書對駐區單位進行任務分解考核追究。結合考評分數，依據黨建理論學習情況、協助配合社區治理任務完成情況、服務社區綜合便民工作情況整理問題清單。通過社區微信公眾號向社區群眾公布問題清單，并在線上或者線下設置意見收納箱，接受黨員群眾的監督。根據黨員群眾的反饋意見，逐條對問題清單進行整治，并就整治效果及時向社區群眾予以公示，通過以上方式對社區共治形成外在約束。

（三）強化社區工作人員培訓

社區工作任務的復雜性，決定了社區工作人員必須使用多樣化的治理手段，提高社區治理效率。首先，對新入職社區工作人員實行“傳幫帶”。如可以實行為期一年的“導師制”，社區經驗豐富的工作者一對一輔導新入職社區工作人員，盡快熟悉本職工作。其次，構建完備的“新舊”社區工作人員溝通機制，每月進行工作匯報總結，并且留存相關活動照片、視頻，組織新入職人員到北京、天津、上海等地交流學習先進經驗，從而不斷提高社區工作水平。最后，積極對接社區治理經驗豐富、效果顯著的省外優秀社區資源，尤其將社會組織相關資源聯接到本社區工作中，充分激發社區工作的治理活力，邀請擁有豐富治理經驗的社區實務專家做講座，交流治理經驗，從而提升工作人員的職業素養。

（四）完善社區小區考評機制

嚴格規范街道、社區和小區考評體系。首先，對不同類型的黨員靈活制定考核評價細則，針對本街道、社區、小區黨員和報到黨員依照社區治理的主要內容，依照正項加分和負向減分兩項準則進行打分，細化二級考核指標，使考核結果更為精細化；針對在外務工黨員，按照實際情況采取線上打卡的方式開展常態化黨日學習活動。其次，在考評方式的選取上，充分利用互聯網信息技術，建立黨建平臺動態管理，一人一檔進行電子備案、動態考評、積分管理，每月一積分、半年一亮績、一年一考評，分類評出先進落后黨支部和黨員，營造創優爭先的氛圍。同時，可借鑒“微信運動”模式，公開“點贊”和“亮丑”，形成具有競爭性的考評機制。最后，街道、社區和小區考評機制要因時變化，不斷符合現行黨員考核標準。

（五）打通多元主體聯接機制

社區治理主要依靠社區工作人員、黨員、物業公司三方主體進行治理，治理任務劃分并不具體，因此急需培育正規社會組織，充實社會治理主體力量，使社區治理更為精細化，在此基礎上實現多元主體的有效聯接。首先，搭建平臺正規化培育社會組織。依托長治市現有城市社區、街道黨群服務中心、社會組織、社區綜合體等現有組織和人力資源，構建長治市市級、區級、街道三級社會組織孵化平臺。同時，為三級社會組織孵化平臺提供必要的場地設備、登記協助、信息交流、公益項目培訓、社會組織交流等服務，改善現有社區治理中多元主體缺乏、同質化、單一的情況，豐富多元專業性組織。其次，建設街道社會工作服務站。通過政府購買服務的方式進行服務站建設，嚴格把控政府購買服務的資質、流程和效果；建立社工站資金投入機制，由財政出資支持服務站建設，依據政府社會工作服務站前期服務質量預測和服務項目施行效果分等級制定社工站資金支持標準；加強社會工作專業人才隊伍建設，邀請社會工作專業督導人才與社工師定期為社工開展培訓工作。最后，精準對接居民需求治理。通過打造“網絡化、個性化”APP信息線上管理平臺，針對社區居民日常生活所需的安全、生活便民、日常救助、矛盾糾紛調解、心理咨詢等內容，在線上管理平臺設置相應的服務模塊，在各服務模塊下分別對應一支專業化隊伍，從而對群眾的服務需求實行數據化管理；創立訂單模式，宣傳引導社區居民通過平臺發布需求訂單，由平臺對應模塊下設的專業化隊伍第一時間領單，實現社區黨組織、駐區單位、社會工作服務站、物業公司與社區居民需求的對接整合。由此通過APP信息線上管理平臺，實現多元主體社區治理的有效鏈接，有效保證社區治理效能的持久性發揮，進一步豐富現有社區治理內容。

〔參考文獻〕

〔1〕中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見〔N〕.人民日報，2017-06-13（01）.

〔2〕習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔3〕中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/ 2021-07/11/content_5624201.htm.

責任編輯郭麗娟