政策網絡視角下江河流域水污染防治研究

朱晴晴 孫兆尹

〔摘要〕目前，學界對水污染防治的研究較少從主體間的關系網絡視角展開。借鑒政策網絡理論框架，以漓江流域水污染防治為例，確定水污染防治參與的網絡結構及其特征，發現在政策網絡的互動下，當前水污染防治主要存在著治理主體力量不均、政府資金缺乏、企業參與度不高、政府部門協調不暢等問題。建議從以下幾個方面來推進我國江河流域水污染防治：一是增強各政策網絡主體間的合作，二是拓寬府際網絡獲取治理資金的渠道，三是完善生產者網絡激勵機制，四是要協調府際網絡的合作共治，五是建立水污染防治政策網絡共同體。

〔關鍵詞〕水污染防治；政策網絡；漓江流域；防治共同體

〔中圖分類號〕F840〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）06-0082-05

〔基金項目〕國家社會科學基金青年項目“湘黔桂民族地區鄉村福利實踐與社會管理創新研究”（17CMZ031），主持人朱晴晴。

水污染防治作為生態環境保護的重要組成部分，是中央和地方環境保護的重點任務之一。我國的水污染防治肇始于20世紀70年代，1995年之前，主要以固定點源防治為主，“九五”至“十二五”期間主要側重于流域水污染防治。當前我國水污染防治已步入系統施治階段。對此，習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“加快水污染防治，實施流域環境和近岸海域綜合防治”〔1〕。各級政府根據黨中央政策指示也出臺了一系列政策法規，用以強化水污染防治工作。與此同時，學術界也涌現出了一批研究成果，但主要是從水污染的現狀、防治的手段以及生態環境修復等方面進行探討，很少涉足政策分析。此外，隨著我國水污染防治政策的不斷出臺，水污染防治治理范圍不斷擴大，治理主體數量不斷增多，以往從單一利益主體出發的研究方法已難以全面揭示水污染防治面臨的困境。

為了更好地貼合研究主題，筆者將選取漓江作為研究案例進行分析。漓江是珠江流域西江水系的重要組成部分，是廣西首個世界自然遺產，桂林歷屆市委、市政府都高度重視漓江流域的生態環境保護工作。漓江治理是一個系統工程，涉及的主體眾多，且各個主體間占據不同的資源并追求各自的利益目標，逐漸形成了不斷沖突、合作和博弈的政策網絡關系結構。筆者借助政策網絡理論來探究漓江各利益相關方對于水污染防治的關聯性和互動性，并進一步探尋整體規律，希冀為其他江河流域的水污染防治問題提供借鑒。

一、漓江流域水污染防治的政策網絡分析

（一）政策網絡模型

“政策網絡”是一種將網絡理論運用到政治學與社會學的分析途徑。早期主要是針對利益集團和政府機構之間關系的研究，后來被運用到宏觀層面的治理研究〔2〕3-5。英國學者R.A.W. Rhodes將政策網絡定義為各政策主體之間互動博弈時形成的一種動態框架〔3〕，根據權力間的相互依賴關系以及各主體間的利益訴求，將政策網絡劃分為政策社群、府際網絡、專業網絡、生產者網絡和議題網絡。大多數學者認為，當今社會的政策制定和實施依靠政府單方面的力量難以達到最佳效果，政府機構、社會團體、企業部門、行業組織、社會公眾等在復雜的利益交織中，對于政策的評估、制定和執行均會產生影響。政府只有與其他社會網絡中的主體形成合力才能夠進行有效治理〔4〕。政策網絡模型的應用已涉及社會治理、環境保護、旅游發展等多個領域。

（二）水污染防治的政策網絡

水污染防治的政策網絡主要包括五個關鍵點。第一，政策社群。水污染防治的政策社群包括黨中央、國務院以及住房和城鄉建設部、生態環境部、國家發展改革委等部門，對水污染的治理起著主導作用，政策社群處于權力的頂層，內部成員穩定且相互配合。以漓江流域水污染防治為例，2012年，國家發展改革委批復《桂林國際旅游勝地建設發展規劃綱要》提出，要把漓江保護作為桂林生態文明建設的首要任務。2017年4月，習近平總書記在廣西考察時強調：“要全力保護好桂林山水，繼續做好生態環境修復治理，特別是漓江流域生態環境保護工作，讓這一人間美景永續保存下去。”〔7〕2021年4月，習近平總書記在桂林市陽朔縣漓江楊堤碼頭聽取漓江治理相關情況匯報時提出，要上下同心、齊抓共管，杜絕濫采亂挖，推動流域生態環境持續改善〔8〕。第二，府際網絡。水污染治理中的府際網絡主要包括各級政府及其職能部門。該網絡主體是政策的直接執行者，對本轄區的水污染防治負主要責任，是影響水污染政策實施效果的中樞結構。2011年11月，廣西壯族自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》；2019年6月，廣西壯族自治區發展和改革委員會和桂林市人民政府印發了《桂林漓江生態保護和修復提升工程方案（2019-2025年）》。第三，生產者網絡。生產者網絡主要由江河周邊的工廠、企業、養殖廠、餐館等構成，其成員具有較高的流動性，彼此進行廣泛溝通。這些生產者與政府在博弈、相互依賴的基礎上形成了特定的互動關系，政府通過與生產者溝通，推行政策有效實施；生產者基于利益訴求，動態地影響政策產出的活動軌跡〔9〕。第四，專業網絡。水污染防治中的專業網絡主要包括水污染防治相關機構、技術公司、高校、環保專家、水質檢測員和水污染防治專家等。專業網絡成員的知識和技能豐富，能夠從自身的專業領域出發，為政策制定者提供咨詢和建議。第五，議題網絡。議題網絡主要包括居民、游客、社會組織、新聞媒體、網絡媒體等多個行動主體。議題網絡成分復雜，參與者眾多，行動者占據不同的社會資源，價值取向不同，對于同一政策具有不同的觀點，能夠對政策執行進行充分反饋，如政策執行中是否暴露出政策制定時未意識到的問題，政策執行是否產生偏差，政策是否執行不力等問題，都有賴于議題網絡進行監督和反饋。

（三）漓江流域水污染防治的政策網絡互動與治理成效

在漓江水污染防治的政策網絡中，政策社群、府際網絡、生產者網絡、專業網絡、議題網絡的互動，對漓江水流域水污染防治起到了一定的積極作用（如圖1所示）。

一是政策社群對宣傳指導水污染防治起著決定性作用。黨中央高度重視水污染防治，通過領導人講話、會議、政策等方式反復強調水污染防治的重要性。黨中央作出保護漓江的重要指示，同時還根據漓江環境修復狀況和時代特點，不斷提出新的治理要求。二是府際網絡在接受政策社群的指導后迅速展開行動，成為水污染防治的主要推動者。在漓江治理中，地方政府一方面出臺一系列政策法規，確保漓江保護有法可依；另一方面投入大量資金用于漓江治理。2012年至2019年全區共投入資金超過110.4億元，推進了漓江流域綜合治理工作〔10〕。此外，地方政府還實施了一系列漓江治理項目：包括開展桂林城市段排污工程、對青獅潭水庫進行治理，等等。三是生產者網絡在府際網絡的權威支配下行動。主要通過府際網絡加大執法力度，強制性地解決生產者網絡存在的污染問題，如相關政府部門積極開展“四亂一臟”專項整治活動、關停大量污染企業、管制水上游船并遷移冶煉廠等；為了響應政府政策，一些企業也會與府際網絡進行合作，如南方電網廣西公司組織桂林供電局與廣西海事局對接，將漓江景區柴油驅動的排筏改制為電能驅動，實現了排筏使用對漓江水體的“零污染”。此外，個別短時間內無法實現遷移或關停的老企業通過尋求專家的幫助，進行技術改造或產業調整，落實政府政策，達到從技術層面推動節能減排的目的。四是專業網絡負責協助府際網絡提高政策制定、執行的專業化水平。如高校、社會組織會定期參加政府相關部門組織開展的學術論壇，專家學者、企業精英共同參與商討漓江防治之策為政府開展漓江治理工作提供決策參考。五是議題網絡響應府際網絡號召，積極宣傳漓江保護政策。政府部門號召民眾積極參與漓江水污染防治，如桂林市永福縣部分鄉鎮采用了村民選舉的方式確定村河長。此外，議題網絡在一定程度上也對政策執行起到監督的作用。

從目前取得的成效來看，在政策網絡整體互動下，漓江流域環境得到了有效整治。漓江沿岸1120家養殖場被遷移；大量非法搭建被拆除；水上游船被限制，游覽排筏從5000余張壓縮至1210張；漓江城市段的161艘住家船民全部上岸。與此同時，2018年，桂林市森林覆蓋率達到71.23%，城市的污水處理率也接近100%〔11〕，漓江水污染治理取得初步成效。

二、政策網絡視角下水污染防治面臨的問題

（一）治理主體之間缺乏有效配合

理想的政策網絡中，每一個主體都依靠各自的資源平等地結盟〔12〕。但實際上，我國的水污染防治政策網絡屬于縱深化的科層網絡結構，主要依靠政策社群和府際網絡的推動。府際網絡通過一系列的政策和專項活動對生產者網絡進行管制，而對企業來說，江河保護與經濟效益存在沖突，因此在主動執行政策時缺乏積極性，很多時候還是在政府的行政命令下被動執行，生產者網絡不愿意也較少地參與政策活動。而議題網絡、專業網絡往往比較分散，難以形成合力，處于政策網絡的邊緣位置，常遭到政府忽視。如在漓江治理上，很多居民對漓江建壩持反對意見，認為這是對漓江的破壞，但政府認為建壩是在保護漓江，在執行這一政策的過程中，政府沒有通過公開講話或通過召開新聞發布會的方式向社會公眾解釋建壩對于漓江保護的重要性，使得議題網絡參與信息不暢、參與渠道受阻，降低了議題網絡對政策的參與度，使得議題網絡的輿論監督功能沒有得到有效發揮。可以說，在實際操作過程中，政策網絡、府際網絡和其他主體間缺乏有效配合，一定程度上給水污染的有效治理造成了困難。

（二）府際網絡資金匱乏

對于水污染的治理，府際網絡面臨的首要問題是資金匱乏。我國建立了水環境屬地化管理制度，轄區內的水污染治理主要依靠地方政府財政。就漓江治理而言，地方政府的財政實力在科學保護漓江方面存在困難。桂林市產業結構單一，工業發展受限，財政來源主要依靠旅游業，財政實力薄弱，漓江治理資金缺口較大，現有的資金不足以滿足漓江治理，沿江絕大多數村屯缺少建立污水處理設施的資金，而已有的污水處理設施、垃圾無害化處理設施缺乏財政保障，運行維護存在困難〔13〕。

（三）生產者網絡缺乏積極性

在水污染治理過程中生產者網絡出于利益考量，往往缺乏執行政策的積極性。究其原因，一是生態修復技術成本高，水資源保護與受益關系不對等。一些企業規模小、效益低，資金收入不足以支持環保改造，企業轉型困難。二是企業盲目追求經濟利潤，為了獲得利潤的最大化，不惜違法違規，偷偷減少污水處理工序，直接或間接向江河水體排放污染物，與環保監測部門“打起游擊戰”。這些企業是在政府的行政壓力下參與漓江治理，缺乏水污染治理的主動性和積極性。

（四）政府部門間協同不足

水污染防治工作是一項復雜的工程，需要政府間相互配合與協作，但從目前來看，對于江河治理政府間往往存在分化與矛盾。其一，治理碎片化，權責難以協調，流經地區的政府均要制定水污染治理政策，有時會出現交叉治理、權責難以協調的情況。如漓江全長164公里，流經興安、靈川、桂林城區、陽朔等地，漓江流經的各縣區均制定了相關方案對漓江進行治理，使得漓江治理碎片化，難成體系。其二，府際網絡中會出現“搭便車”情況。水資源是一種區域性公共產品，對水污染進行治理的一方要付出治理成本，基于“理性經濟人”的考慮，各政府會傾向于“搭便車”，減少治理成本也能享受水環境改善的收益，從而規避自身的治理責任〔14〕，一定程度上影響了協同治理的效能。

三、政策網絡視角下水污染防治的優化路徑

（一）加強各政策網絡主體間的合作

在水污染防治過程中，府際網絡應正視其他網絡主體的作用，均衡分配網絡資源，將一部分權力讓渡給其他主體，增強處于政策網絡弱勢地位主體的話語權，促進政策網絡平衡互動。首先，在政策制定過程中，政府可通過組織民主協商的方式召集企業、社會組織、社會公眾等對漓江治理問題進行全面商討，讓政策對象參與到政策制定中，這樣才能夠更好地達成政策共識，從而促進政策的有效執行。其次，在政策的執行過程中，政府應及時進行信息公開，將治理標準、處理方法、排污數據等進行公布，實現政策的公開透明，保障其他網絡主體的知情權，接受社會各界的監督。最后，積極引導并鼓勵生產者網絡變被動為主動，自覺參與到漓江治理中。只有讓政策網絡中的各個主體都協調調動起來，才能進一步調動最大化資源滿足治理需求。

（二）拓展府際網絡獲取治理資金的渠道

對于水污染的防治，僅僅依靠政府部門的資金投入是不夠的，還需要借助其他主體的力量。其一，進一步爭取國家財政資金的支持。如廣西壯族自治區政府可以爭取將漓江納入國家重點生態功能區的重點補助范圍，將漓江支流沿線納入國家生態文明示范區、國家公園體制試點區等試點范圍，以獲取國家財政支持。其二，多渠道吸引社會資金。政府可以借助社會組織的力量來為水污染防治籌集資金。其三，要建立市場化生態補償機制。積極探索生態受益者對生態保護者補償機制，如從景區的門票及其他收益中提取生態補償資金，用于對旅游河段的生態補償和民生補助。

（三）完善生產者網絡激勵機制

一方面，政府要加大對企業的資金補償和技術支撐。政府可通過財政轉移或者稅費優惠等途徑加大對企業生態補償的力度，同時可加大對企業環保技術研發的政策支持，促進企業清潔生產。另一方面，要加大對污染企業的管控力度。一是要實行生態損害賠償制度，誰破壞誰防治，生態修復費用要由損害環境者承擔；二是加大懲罰力度，污染企業要承擔修復環境的費用，還要被處以高昂的罰款，同時列入失信名單中；三是要完善監督機制，不僅要對政府投入的人力、物力、財力進行實時監督，還需要建立獎勵機制，激勵居民、媒體對企業進行監督。

（四）協調府際網絡的合作共治

避免府際網絡的競爭，促進各地政府間合作，是合理進行水污染防治的必要前提。首先，為防止治理的碎片化，可以通過加強網絡間的交流合作，從法律層面上去規范府際網絡水污染防治權責范圍，細化監管責任，提高府際網絡的監管透明度；其次，政府間可聯合成立監管小組，定期對水環境治理的情況進行調查，并將信息公開，形成府際網絡監管模式；最后，為了避免某些地區“搭便車”行為，應制定科學可量化的地方水污染防治評估考核制度，完善獎懲措施，對環境保護不達標的地方主要負責人進行問責，引導府際網絡參與到水污染防治聯防聯控的監管之中，促進政府間的合作共治。

（五）建立水污染防治政策網絡共同體

水污染防治問題不是靠政府或者市場某個單一主體憑一己之力就能解決的，政府、企業、志愿者、居民等主體缺一不可。一是政府要調和矛盾，照顧各相關方利益訴求，使政策制定精準，政策執行有效，還要暢通參與渠道，動員社會組織和公眾共同參與污染防治中。此外，政府應進一步完善水資源使用的規章制度，將市場機制引入水資源配置中，用經濟手段達到節水目的，提高居民用水效率。二是企業要以環境保護為中心，對生產方式進行創新，實現綠色生產，在標準范圍內排放，從源頭上控制污染物的產生。三是社會組織和公眾要積極參與到污染防治中，做到自覺保護水資源，起到實時監督的作用。四是新聞媒體要充分發揮監督作用，在大力宣傳水資源保護的重要性和必要性的同時，對其他主體行為進行有效監督。

總之，在生態環境保護愈發重要的今天，水污染防治是不可能靠單獨一個主體就能夠有效解決的，而是需要多個主體協同配合。因此，需要通過調整網絡間資源配置，多渠道獲取防治資金，完善網絡激勵機制，實現網絡主體合作共治，打造治理共同體等構建水污染防治政策網絡，提高水污染治理效能。

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責任編輯郭麗娟