《環境保護檔案管理辦法》主要內容及思考

李星玥

摘要：環境保護檔案的管理辦法和相關規范推動了環境保護檔管理的科學化、規范化和制度化，為我國環境保護事業提供科研參考和決策依據。為了適應新形勢下環境保護檔案管理的要求，2016年重新修訂了《環境保護檔案管理辦法》，于2017年3月1日起施行。通過對比原辦法及聯系相關法律標準，對其主要內容進行了分析和解讀。修訂后的《辦法》與《中華人民共和國環境保護法》的要求相符合，與垂直管理制度改革相適應，注重數字時代的檔案信息化建設，但仍存在與國務院機構改革不相適應、概念界定尚需完善、歸檔整理的標準和要求有待更新等不足。

關鍵詞：環境保護檔案 檔案信息化 部門規章

Abstract： The management methods and rele？ vant specifications of environmental protection ar？ chives promote the scientization， standardization and institutionalization of environmental protection archives management， and provide scientific re？ search reference and decision- making basis for China’s environmental protection undertakings. In order to meet the requirements of environmental protection archives management under the new sit？ uation， the measures for the management of envi？ ronmental protection archives in 1994 were revised and implemented from March 1， 2017. By compar？ ing the original measures and related legal stan？ dards， this paper analyzes and interprets its main contents. The revised measures are consistent with the requirements of the environmental protec？ tion law of the people’s Republic of China， adapt to the reform of vertical management system， and pay attention to the construction of archives infor？ matization in the digital age. However， there are still some deficiencies， such as the institutional re？ form of the State Council does not adapt， the con？ cept definition needs to be improved， and the stan？ dards and requirements for archiving and sorting need to be updated.

Keywords： Environmental protection Archives；Archives formalization；Departmental rules

我國先后制定了一系列環境保護檔案管理規定和辦法，推動了環境保護檔案管理的科學化、規范化和制度化，為我國環境保護事業提供科研參考和決策依據。1988年，《環境保護檔案管理暫行規定》印發，推動環境保護檔案管理走向規范化。1994年《環境保護檔案管理辦法》[1]（以下簡稱“1994年《辦法》”）發布，同時廢止了《環境保護檔案管理暫行規定》。但1994年《辦法》的發布至今已有二十余年，我國環境保護工作的內容和形式都發生了重大改變，生態環境系統內部垂直管理改革，環境保護部門職能不斷擴展，環境保護檔案涉及內容日益復雜。為了適應新時期環境保護檔案管理的新要求和新目標，2016年，《環境保護檔案管理辦法》[2]（以下簡稱《辦法》）被重新修訂，并于2017年3月1日起施行。本文在解讀《辦法》主要內容的基礎上分析其特點，并對不足之處提出了改進意見。

環境保護檔案修訂具有雙向需要。在檔案工作方面，隨著環境保護工作內容的不斷擴展，重新修訂《環境保護檔案的管理辦法》，實現檔案管理工作和環境保護工作的深度結合，不僅在一定程度上豐富了檔案工作的內涵，還有利于多層次拓展檔案的價值。在環境保護方面，檔案為生態環境治理提供科學決策依據和參考，有利于加快推動我國生態環境治理體系的構建，提高生態環境治理能力。因此，《辦法》的修訂既是加強環境保護檔案管理工作的現實需要，也是推進生態環境治理體系建設的必然要求。

（一）加強環境保護檔案管理工作的現實需要

隨著生態環境問題日趨復雜嚴重和機構改革的不斷推進，我國環境保護工作的職能和內容發生了重大的變化，這也意味著1994年《辦法》難以滿足新形勢下環境保護檔案管理的需要。環境保護檔案的管理水平將直接影響到環境保護業務活動的開展及質量水平，重新修訂環境保護檔案管理辦法有利于加強環境保護檔案資源建設，實現環境保護檔案管理的標準化、規范化、制度化和數字化管理，對推動我國環境保護事業發展具有重要意義。因此，為進一步做好環境保護檔案管理工作，充分發揮環境保護檔案的資政參考和科學研究作用，對1994年《辦法》進行修訂就變得十分必要。修訂辦法有利于更好地落實環境保護部門檔案工作責任，加強對同級環境保護主管部門檔案工作的監督、指導和檢查，加強環境保護檔案業務建設，推動檔案日常管理和檔案信息化建設，提升檔案管理、開發和利用等方面的工作水平，不斷提高信息技術環境下檔案保管和利用的效能。

（二）推進生態環境治理體系建設的必然要求

環境保護檔案是環境保護工作真實的歷史記錄，是環境管理、環境治理和應急決策的重要基礎和科學依據。黨和國家檔案主管部門已經越來越意識到健全環境保護檔案資源管理體系的重要性。重新修訂1994年《辦法》可以為我國環境保護檔案規范化、科學化管理提供更為全面的指導和規范，充分發揮檔案在生態環境治理中的作用，加快構建生態環境保護治理機制，加快推動我國治理能力現代化。《辦法》強化了非行政手段在環境治理中的作用，同時推動了多方主體共治，有利于打造多主體在檔案管理和環境治理中的良性互動模式。在黨的領導下，在充分發揮政府主導作用的基礎上，讓企業和公眾能夠共同參與到我國生態環境保護事業和檔案管理事業之中，有利于構建責權明確、多方參與、科學高效的現代生態環境治理體系。通過環境保護檔案的制度化管理，為生態環境治理和生態文明建設提供科學參考和有效問責基礎。

《辦法》由8章構成，共32項條款。其中，第一部分總則闡述了《辦法》的制定目的、制定依據、管理對象和管理體制；第二部分明確了各部門、機構和單位的檔案工作職責；第三部分從文件材料的歸檔、檔案管理和檔案利用等環節規范了環境保護檔案管理的要求，第四部分列出環境保護檔案工作中的獎懲措施和實施時間。

（一）《辦法》的制定目的、制定依據、管理對象和管理體制

《辦法》的第一條包括制定目的和制定依據兩項內容。與1994年《辦法》相比，制定目的由“加強環境保護檔案管理”到“加強環境保護檔案的形成、管理和保護工作”，在檔案管理流程上更加強調檔案的“形成”和“保護”，要求環境保護部門的檔案管理機構注重前端控制和全程管理，以確保檔案的真實性和完整性。《辦法》在充分結合環境保護工作實際情況的基礎上，依據最新修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環保法》）[3]等法律法規制定而成，具體表現為：修訂后的《環保法》突出強調了政府、企業和公民在生態環境保護方面的應盡責任和法定義務；與之對應，《辦法》新增內容規定了文件（項目）承辦單位的檔案工作職責，強調了企業在環境保護檔案管理工作中的職責義務。《環保法》順應數字時代的新要求，在第七條中新增“促進環境保護信息化建設”規定，以推動環境保護工作的高效科學開展，便于進行環保監察和考核，《辦法》第九條對應新增環境保護部門的檔案信息化建設內容。

《辦法》的第二條相對明確地規定了管理對象的范圍，界定了環境保護檔案的概念。其中，環境保護檔案的形成部門由1994年《辦法》所表述的“各級環境保護行政主管部門及其直屬單位”到“各級環境保護主管部門及其派出機構、直屬單位”。該變化與生態環境系統內部垂直管理制度改革相一致，縣級生態環境部門被調整為市級生態環境部門的派出機構，因此，《辦法》中對檔案形成部門的表述也進行了相應調整。此外，《辦法》的管理對象范圍擴大，不僅包括1994年《辦法》中所指的在環境保護活動中直接形成的歷史記錄，現在的管理對象也包括了間接歷史記錄，并列舉了環境保護檔案管理的主要類型。

《辦法》的第三條和第四條規定了環境保護檔案工作管理體系。在檔案工作管理原則方面，環境保護檔案管理始終堅持“統一領導，分級管理”，既與1994年《辦法》一脈相承，也與我國檔案法一貫表述的檔案管理原則要求相一致。在1994年《辦法》的基礎上強調了國家檔案行政管理部門的業務指導和監督，更加注重檔案的專業化、標準化和規范化管理。然而，2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》將“檔案行政管理部門”改為“檔案主管部門”，順應地方機構改革，充分發揮黨管檔案的優勢；然而《辦法》仍采用“檔案行政管理部門”的說法，與新《檔案法》不符，有待調整。

（二）《辦法》明確了各部門、機構和單位的職責

《辦法》的第五條對環境保護檔案管理人員的業務水平有了更高的要求。與1994年《辦法》相比，不再將“檔案工作人員及其職責”作為辦法的一部分單獨進行規定，而是將檔案管理人員職責融入環境保護機構檔案管理職責中進行規定，更加簡潔。相關表述不再僅是“配備專職或者兼職檔案工作人員”，而是對環境保護檔案管理人員的個人思想品德、職業道德修養、業務知識水平和檔案工作能力等方面進行了明確要求。

《辦法》的第六條和第七條要求，環境保護部門在充分考慮檔案工作可能面臨的問題與需求的基礎上，提前制定年度工作規劃和編制財政預算，并列入本部門的發展規劃之中，并定期開展審計和考核，以促進部門工作與檔案工作的協同發展，穩步推進環境保護檔案管理工作。

《辦法》的第八條規定，環境保護部門應當明確文件材料的具體接收范圍，以便開展文件材料的歸檔工作，與1994年《辦法》相比，在歸檔規定中重點強調了撤銷或者合并部門的檔案接收問題，充分考慮到了我國環保機構內部改革所導致的部門檔案接收問題，預防檔案散失或遭到損害。

《辦法》的第九條由原來的“管理現代化”進一步明確到“信息化建設”，包括數字化、網絡化和智能化等方面，更加注重對電子檔案的全程管理和環境保護檔案的數字化建設，強調文檔一體化管理。隨著科學技術的高速發展，數字設備、網絡環境、計算機技術等為環境保護檔案管理提供了更便捷、高效的方式，同時也要求加快實現環境保護檔案信息化管理。

《辦法》的第十條、第十一條和第十二條規定了環境保護部門在加強檔案基礎設施建設和保障檔案管理人員待遇等方面的具體職責，為環境保護檔案的信息化和現代化管理提供相關物質和人才支持。環境保護部門要為環境保護檔案的數字化、網絡化和智能化管理提供必要條件，不僅需要為檔案安全管理配備硬件設施和軟件支持，還要確保檔案管理人員能夠參與培訓、交流、培養和選拔等。

《辦法》的第十三條規定環境保護部門應當按照相關法律法規，在保障國家信息安全、維護國家利益的前提下，合理合法合規開展環境保護檔案有效利用。環境保護檔案是污染防治和生態治理的科學依據，其科學技術等內容可能涉及國家秘密，因此需要依照相關法律規定進行信息公開和檔案利用。此規定既有利于保障國家信息安全，防止涉密檔案信息外泄，又是依法管檔的具體表現，有利于推動信息公開，促進環境保護檔案信息資源的合理利用。

《辦法》的第十四條明確規定了環境保護部門的檔案管理機構的職責。在1994年《辦法》的基礎上，新增了編制檔案管理經費年度預算和檔案信息化的職責，并強調了環境保護檔案的歸檔、移交、統計、協調等工作，對職責進行更為詳盡具體的規定。

《辦法》的第十五條新增了關于環境保護部門的文件（項目）承辦單位的職責內容，不僅要求環境保護部門做好檔案管理工作，也強調了企業應當承擔的環境保護檔案管理責任。文件（項目）承辦單位應當結合實際情況制定各種重大項目的檔案管理規定，不僅需要負責本單位環境保護文件材料的收集、整理和歸檔等工作，還需要督促和指導承辦人做好環境保護文件材料的分類、整理和移交等工作。環境保護部門的文件（項目）承辦單位的職責規定既體現了國家治理的多主體治理理念，又有利于檔案管理的前端控制，保證檔案的完整性和真實性。

（三）《辦法》規定了環境保護文件材料歸檔、檔案的管理和利用要求

《辦法》的第十六條、第十七條和第十八條規定了環境保護文件材料歸檔的要求。第十六條規定應當對環境保護部門重要的業務活動進行文件材料歸檔，在1994年《辦法》的基礎上，針對環境監測、污染防治和監察執法等業務活動提出了明確的歸檔要求。第十七條強調了專項工作和各類重大項目文件材料歸檔的重要性，并且要求對歸檔進行定期檢查，以保證部門工作的順利開展，并實現有力問責。第十八條規定了環境保護文件材料歸檔工作的一般完成時間，并對重大會議和活動、科研項目、建設項目、儀器設備等文件材料的歸檔時間進行了明確規定；與1994年《辦法》相比，細化了各種類型文件材料的歸檔時間要求。

《辦法》的第十九條至第二十五條分別從分類、著錄、標引、檢查、鑒定、銷毀、移交等環節規定了環境保護檔案的管理辦法。第十九條針對環境保護檔案形成較為分散、載體多樣、內容豐富的特點，強調了環境保護部門應當在檔案管理過程中考慮到不同門類和各種載體檔案的分散保存問題。

《辦法》的第二十條明確了環境保護檔案進行分類、著錄和標引的參照依據以及不同類別文件資料的整理依據（見表1）。然而其參照依據目前已難以滿足環境保護檔案管理實際工作的需要，比如《中國檔案分類法環境保護檔案分類表》制定至今已有二十多年，生態環境保護工作的職能和內容已發生了重大的變化，分類表已難以滿足新形勢下檔案管理的需要。《環境保護檔案著錄細則》（HJ/T 9—1995）于1995年制定實施，制訂標準的主要依據《檔案著錄規則》（GB/T3792.5—85）被《檔案著錄規則》（DA/ T18—1999）所代替，并進行了較大修訂；而環境保護檔案著錄尚未做出相應調整，不利于檔案信息的查閱利用。

《辦法》的第二十一條、第二十二條和第二十三條規定了環境保護部門的檔案管理機構定期對檔案進行檢查、鑒定和銷毀的要求。檔案的鑒定與銷毀等管理工作需要通過各部門的專業人員互相配合，形成鑒定小組，從歷史、全面、長遠的眼光判斷檔案的價值，出具鑒定報告，確認保管期限和需要銷毀的檔案。鑒定方面的要求與1994年《辦法》一脈相承，始終要求發揮鑒定小組的作用，在其基礎上強調負責人的參與，優化了鑒定小組的人員構成。

《辦法》的第二十四條和第二十五條針對環境保護部門和文件（項目）承辦單位的工作人員變動時的移交進行了相關規定，以確保環境保護檔案能被妥善保管，不被帶走或者毀棄，充分考慮到了機構調整和人員變動所帶來的檔案移交問題。

《辦法》的第二十六條、第二十七條和第二十八條規定了環境保護檔案的利用要求，對環境保護部門的檔案管理機構、環境保護部門和利用環境保護檔案的單位或者個人的責任和義務進行了規定。1994年《辦法》的檔案開發利用以編制檢索工具、開展各類參考資料的編研工作為主；《辦法》的環境保護檔案開發利用則強調檔案信息資源的數字化整合和深層次開發，不再只是停留在對檔案資源的一次信息加工，而是利用通過分析、綜合信息形成科學技術知識，總結經驗教訓，為制訂環境保護研究計劃、優化環保技術方案等提供決策依據。

（四）《辦法》規定了環境保護檔案管理的獎勵與處罰

《辦法》的第二十九條和第三十條規定了環境保護檔案管理的獎勵與處罰措施。第二十九條明確了應當給予表揚、表彰或者獎勵的事跡類型。第三十條規定了違反環境保護檔案工作管理的處罰措施，在1994年《辦法》的基礎上，增加了“追究刑事責任”的規定，對于違反相關法律、行政法規的行為，需要承擔相應責任，是確保環境保護部門實現科學高效管理的法制保障，既體現了依法管檔理念，也體現了我國對環境保護檔案管理工作的重視。

《辦法》的第三十一條考慮到各地方的監測規范和環境質量標準而所不同，規定了地方各級環境保護主管部門在具體實施方面可以在結合本地實際情況的基礎上，因地制宜制定實施細則并上報備案，考慮到了《辦法》實施的針對性和可操作性。第三十二條明確《辦法》自2017年3月1日起施行。

（一）遵循新《中華人民共和國環境保護法》規定

《辦法》內容與新《環保法》的要求相一致，我國于2014年根據環境保護事業的實際發展情況，適時調整了環境保護的理念，再次突出強調了環境保護的重要性；進一步完善健全了各項環境保護制度，推動環境保護法規體系建設；注重企業的環境保護履責問題責任并詳細明確了公民參與環境保護的責任和義務，構建了多方參與、綜合治理的環境保護格局。[4]《辦法》也隨《環保法》進行了調整，如關注環境保護檔案的形成，強調前端控制和全程管理；對歸檔管理規定更為細化，推動環境保護檔案管理規范化；強調文件（項目）承辦單位的職責；強調企業的檔案工作責任等。

（二）適應垂直管理制度改革

2016年9月，黨中央、國務院根據新時期的新要求對地方環境保護管理體制進行根本性改革，印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》[5]。此次內部改革將縣級生態環境部門調整為市級生態環境部門的派出機構，有利于進一步明確權責、落實職責、有力問責。《辦法》根據環保系統的體制改革作出調整，強調了“統一領導，分級管理”的管理原則，并明確了環境保護部門、檔案管理機構、文件（項目）承辦單位各自的檔案管理職責，有利于明確權責、依法管檔。

（三）注重檔案信息化建設

《辦法》多次強調檔案信息化建設，不僅將其列入環境保護部門檔案工作職責，并從基礎設施建設、人才配備等方面提出信息化建設的保障措施。順應數字時代的檔案管理要求，提出加強環境保護檔案管理的信息化建設，并從數字化、智能化和網絡化等方面提出檔案管理要求，更加注重檔案資源的數字整合，強調智能技術在檔案管理中的應用。此外，在檔案信息化建設中格外注重電子文件的管理。第二條明確將電子文件作為環境保護檔案的主要類型列出，并且對電子文件的管理進行規定。第十四條強調電子文件的全過程管理工作，不僅注重部門紙質檔案的數字化建設，還關注電子文件歸檔和電子檔案管理問題。

首先，《辦法》需要與國務院機構改革相適應。2018年3月，國務院針對中國環保部門存在職責交叉重復、多頭治理、監管有待提升的問題，將原本分散在各部委的環境保護職責進行整合，重組成生態環境部，推進統一管理和有效監察。國務院機構改革導致相應的環境保護檔案管理標準、規范也應當隨之調整，如術語“環境保護檔案”應當被統一修訂為“生態環境檔案”，《環境保護檔案管理辦法》應當根據生態環境部的主要職能和業務活動重新修訂檔案管理辦法。

其次，《辦法》對“環境保護檔案”的概念界定尚需完善。與1994年《辦法》相比，《辦法》的第二條在環境保護檔案的概念界定中刪去了“直接形成的”種差限定，環境保護檔案的管理范圍不僅包括直接形成的歷史記錄，還將間接形成的派生性歷史記錄也納入其中，將派生性資料進行歸檔保存。一方面，這些資料雖然具有一定的科研研究和決策參考價值，但其并不具備檔案的憑證價值；另一方面，從實際管理情況看，過于寬泛的界定會影響《辦法》對環境保護檔案管理工作的指導性和可操作性。

最后，部分類別文件資料歸檔整理的標準和要求需要更新。如考慮到環境保護部門業務活動的信息化程度和管理體系建設現代化程度，針對照片資料的整理歸檔需要將《數碼照片歸檔與管理規范》（DA/T 50—2014）等規范列為依據參考；人事文件材料的整理歸檔依照《干部人事檔案材料收集歸檔規定》（中組發〔2009〕12號），而該規定被2018年11月20日起施行的《干部人事檔案工作條例》所替代，《辦法》應當與其他相關環境保護檔案管理法規政策和標準制度同步調整。

《辦法》的修訂標志著我國環境保護檔案管理工作正在逐漸走向制度化、信息化和體系化，這是提高我國環境保護能力、促進檔案事業發展的有力舉措。但是隨著我國生態環境事業的不斷發展，生態環境保護工作的職能和內容的不斷變化，環境保護檔案管理辦法也應不斷調整，為進一步做好生態環境檔案管理工作提供決策依據，為我國生態環保事業和其他社會事業服務的推進奠定基礎。

注釋及參考文獻：

[1]環境保護檔案管理辦法[J].交通環保，1994（06）：2-5.

[2]環境保護檔案管理辦法[J].中華人民共和國國務院公報，2017（21）：31-35.

[3]生態環境部.中華人民共和國環境保護法[EB/OL].（2014-04-25）[2021-10-30]. https：//www. mee.gov.cn/ywgz/fgbz/fl/201404/t20140425_271040. shtml.

[4]孔祥金，金晟，李義，等.《中華人民共和國環境保護法》解讀[J].國土資源科普與文化，2015（3）：37-39.

[5]丁瑤瑤.《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》印發，垂直管理是“底盤性”制度改革[J].環境經濟，2016（Z7）：38-45.

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院