后疫情時代如何適應氣候變化

劉慧心 崔瑩

2021年是全球氣候危機愈演愈烈的一年，我們看到美國和加拿大猖獗的野火、西歐和河南嚴重的洪災，以及馬達加斯加持續的干旱，各類極端事件頻繁發生，都不斷地提醒著人類氣候變化的嚴峻事實。根據政府間氣候變化專門委員會（IPCC）最新發布的第六次評估報告（AR6），全球地表氣溫預計將在至少本世紀中葉前持續增長，且很大概率在2040年前較工業化前水平升高1.5℃。隨著氣候變化趨勢愈加難以遏制，人類必須考慮如何應對來自于氣候變化的影響，盡可能地去適應氣候變化。另外，在2021年，新冠疫情的沖擊也依舊持續地影響著整個社會秩序。在此背景下，2021年11月4日，聯合國環境規劃署（UNEP）發布了最新的《2021年適應差距報告：風暴前夕》（下文簡稱《報告》 ），提出了要在后疫情世界中適應氣候變化。 本文將對該報告的關鍵內容進行總結，分析中國適應氣候變化的現狀與未來發展，并對中國強化適應氣候變化的行動提出建議。

一、《2021適應差距報告：風暴前夕》報告要點

作為UNEP《適應差距報告》的第六版，2021年報告延續了往年的基本框架，將其內容分為三部分：（1）全球適應規劃、資金和實施的現狀和進展;（2）新型冠狀病毒疫情造成的新后果; （3）氣候變化適應進展展望，并對全球適應氣候變化的基本情況以及重點議題的進展做出了全面分析，為《巴黎協定》下2023年的全球盤點進行了相關的準備工作。

（一）全球適應規劃、資金和實施的現狀和進展

盡管受到新冠疫情影響，但是全球適應氣候變化工作依舊穩步推進。報告統計數據顯示，目前約有79%的國家已經通過了至少一項國家層面的適應規劃文件，例如計劃、戰略、政策或法律等。雖然新冠疫情影響到部分國家適應計劃的編制，尤其是最不發達國家，但是相較于2020年，通過了至少一項適應規劃文件國家的比例依舊提高了9%，另外還有9%的國家正在起草制定它們的第一份適應規劃文書，全球適應氣候變化的意識和行動正在進一步強化。

從各國適應規劃的具體情況來看，規劃的充分性和有效性有所改善，但整體水平依舊有待提高。在充分性上，超過三分之二的國家對重點領域的氣候風險提出了一系列的適應方案，且更大程度地強化了適應規劃過程中利益相關方的參與（相較于2020年提高22%），大規模地將性別因素納入適應規劃的考量（相較于2020年提高40%），體現了對于適應主體的密切關注。在有效性上，各國通過在適應規劃中制定更為詳細的投資制度、法規和激勵措施（相較于2020年分別提高約20%），一定程度上提高了適應規劃的可實施性，但整體上制定了相關制度的國家比例依舊不足50%。同樣，在對于行業或地方適應規劃的縱向協調以及監測和評價機制的建立方面，適應規劃中存在相應內容的比例依舊不足三分之一。全球適應規劃情況雖然在上一年度內有所改善，但規劃的不充分、不完善可能為氣候災害的發生遺留更大的風險。

發展中國家適應成本的提高，加之適應資金供給的不變或減少，導致適應資金缺口不斷擴大。根據《2016年適應差距報告》的測算，發展中國家年度適應成本到2030年預計為1400億-3000億美元，到2050年為2800億-5000億美元，而截至目前，最新的適應成本估算普遍處于上述估計的上限范圍，這主要源于全球氣候風險的不斷提高。尤其在全球無法將升溫幅度控制在《巴黎協定》約定的2℃以內的情況下，適應氣候變化的成本將越來越高。而在資金供給端，受新冠疫情影響，政府和金融機構提供的部分資金可能優先用于緊急的衛生和財務需求，適應資金預計將趨于穩定甚至下降。《報告》預計發展中國家氣候適應成本已經是當前公共氣候適應資金流的5-10倍，而且有證據顯示當前的氣候適應缺口正在逐步擴大。

發展中國家的適應資金需求和供給的主要領域基本匹配。基于26個發展中國家向《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）提交的國家自主貢獻（NDC）和國家適應計劃（NAP），報告分析了這些國家分部門的適應資金需求，發現主要的適應資金需求來源于農業、基礎設施、水和災害風險管理四個部分，適應資金需求占比分別為26%、22.6%、15.2和12.5%。而對于適應行動的實施，經合組織（OECD）數據顯示，在2010至2019年間，前十大捐助者資助了2600多個項目，其中農業、生態系統、水資源、基礎設施是除了多領域項目之外占比最大的項目類別，占比分別為22%、21%、12%和10%。較為重合的領域分布體現了在當前適應實施工作中對于優先部門事項的清晰理解。但是在實施水平上，除了總體不足外，還發現有超過三分之一的項目不滿足OECD將適應作為其“活動設計的根本或動機”的要求，當前所實施的適應工作嚴重滯后于氣候變化需求。

（二）新冠疫情對適應規劃和資金的影響

新冠疫情的發生提高了適應工作開展的難度。報告研究顯示，新冠疫情和氣候變化的同時發生引發了復合風險，造成全球整體適應能力的降低。尤其在新冠疫情影響下，一些經濟部門發展放緩，失業和貧困加劇，造成弱勢群體在面對極端天氣時更加脆弱。同時，新冠疫情的發生雖然督促了部分國家開展NAP的編制，但是證據顯示，對于更多國家，新冠疫情延緩了NAP的編制進程。截至2021年7月底，154個發展中國家中僅有24個完成并提交了它們的第一份NAP，仍有至少125個國家處于NAP編制的過程中。

盡管新冠疫情后的復蘇計劃為綠色復蘇提供了機會，但是這些機會沒有得到很好的利用。截至2021年8月15日，全球各國已經啟用了16.7萬億美元的財政刺激計劃用于應對新冠疫情造成的經濟影響，為加強適應投入，構建更加綠色、更具韌性的經濟社會創造了機會。然而，實際證據表明，刺激資金應用于綠色復蘇和韌性復蘇的比例十分有限，部分復蘇計劃甚至導致了氣候韌性的削減。在研究的66個國家中，僅有不到三分之一的國家在其刺激計劃中明確支持了適應氣候變化的相關舉措，這些國家大多受到氣候變化最直接的影響，包括一些小島嶼發展中國家。

新冠疫情加劇了部分國家的負債壓力，可能阻礙未來氣候適應資金的支出。新冠疫情對許多國家造成了財政上的壓力，許多國家需要通過增加負債來資助國家的援助和復蘇計劃。國際貨幣基金組織（IMF）數據顯示，全球平均公共負債占GDP的比重已在2020年達到97.3%，較疫情前的預測水平高出了13個百分點。更高的負債水平、更緩慢的經濟增長，以及更低的主權信用評級，都對政府在未來加大適應投資形成了阻礙。

需要總結新冠疫情下進行適應規劃和融資工作的經驗教訓。由于新冠疫情的爆發會加重氣候變化帶來的風險，建立綜合管理機制以完善災難的風險管理是重要的應對措施，能將系列化的風險管理和適應目標相結合。也可利用現有的適應政策去強化對于復合風險的規劃，例如利用現有的適應規劃去對疫情下的弱勢群體提供幫助，或者提高財政對于韌性的支持。發達經濟體應當在設置適應要求的前提下大力增加直接捐贈和優惠貸款的規模，支持地方能力建設，以幫助發展中國家在應對新冠疫情所造成的經濟沖擊的同時，實現相應的適應目標。

（三）全球適應氣候變化進展展望

全球適應氣候變化在規劃、資金和實施方面取得了普遍的進展，但適應工作的進展速度和規模依舊難以滿足不斷增長的需求。相較于上一年度報告，《2021年適應差距報告》發現國家層面的氣候適應工作在全球范圍內有明顯的加速，體現在適應氣候變化的社會接受程度顯著提高、適應規劃文件的發布速度提升、適應規劃設計愈發成熟等。然而，從整體水平上來看，適應規劃文書的充分性和有效性卻不盡如人意，在縱向政策協調以及監測和評價等機制的建立方面，全球適應規劃的覆蓋比例仍舊較低。同時，在資金方面，適應成本的增速快于適應資金的增速，這進一步加大了適應缺口的彌補難度。未來在氣候風險日益增長的背景下，氣候變化產生的影響將更加顯著，部分氣候變化影響將不可逆轉。適應工作需要立即加速，以減少全社會在氣候變化影響下的損失和損害。

二、中國適應氣候變化工作進展與現狀

中國已將主動適應氣候變化作為實施積極應對氣候變化國家戰略的重要內容，并在向UNFFCC提交的更新版NDC中詳細闡述了中國主動適應氣候變化的具體進展 。通過對《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》、各年度《中國應對氣候變化的政策與行動》等文件和信息的整理分析，我們歸納得出以下中國適應規劃、資金和實施方面的進展與現狀：

第一，已發布并持續完善國家適應氣候變化戰略規劃文件。早在2013年，中國便制定并發布了《國家適應氣候變化戰略》，明確了2014-2020年中國適應氣候變化工作的面臨形勢、總體要求、重點任務、區域格局和保障措施，對基礎設施、農業、水資源、海岸帶、森林以及人體健康和旅游業等重點領域的適應行動做出了詳細規劃，并提出了加強金融支持，完善氣候風險監測與評價相關體制建設的具體措施，形成了兼具充分性和有效性的適應規劃。2020年起，中國啟動了《國家適應氣候變化戰略2035》的編制，開展了大量綜合性、系統性的工作，并將適應氣候變化與科學發展、基礎設施建設、消除貧困等工作有機結合，在新的適應戰略規劃中體現了對于復合風險的綜合考量 ，預計將進一步提高我國適應規劃的全面性與成熟度，夯實適應工作的開展基礎。

第二，在適應資金的籌措方面，中國積極推動綠色金融體系建設，起到了提升適應資金的作用。中國在2016年發布了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，強化了綠色金融的頂層設計，先后在浙江、江西等六省九地設立了綠色金融改革創新試驗區，對于引導資金流向綠色領域，助力適應氣候變化的能力建設起到了一定的推動作用。截至2020末，中國綠色貸款余額近12萬億元，存量規模居世界第一;綠色債券存量超過8000億元，規模居世界第二。 根據中央財經大學綠色金融國際研究院的統計，在2020年中國綠色債券募集資金投向分布中，生態保護和適應氣候變化類項目占比約為13%。可以看出，雖然適應類項目在現有綠色金融支持領域中占比不高，但中國已在利用綠色金融工具支持適應氣候變化方面有所進展。

第三，在適應工作的實施方面，中國已開展多層次、多維度的適應氣候變化行動。早在2016年，中國便制定了《城市適應氣候變化行動方案》，將30個城市納入試點，進行適應型城市建設，對不同城市的氣候脆弱性評估、氣候變化監測體系、投融資模式等方面開展規劃，并啟動了相應的適應工程或項目，取得了階段性的成果。對于重點領域的適應氣候變化行動，中國特別發布了《林業適應氣候變化行動方案（2016-2020年）》，并大力開展農業、林業、水資源、公眾健康、基礎設施等領域的技術研究和適應能力建設，對切實推進重點領域的適應工作起到了積極作用。

第四，中國已全面布局氣候風險監測預警的機制建設，優化了對于突發事件的應急響應能力。中國于2017年發布了《國家綜合防災減災規劃（2016-2020年）》，研發了氣候變化綜合評估模型、災害信息管理系統數據庫、災情數據庫等氣候風險監測工具，累計安排中央預算投資超過190億元用于提高氣象災害和極端天氣氣候事件的監測預報能力，在氣候風險監測方面已實現諸多進展。

三、對中國強化適應氣候變化行動的政策建議

第一，盡快發布《國家適應氣候變化戰略2035》，進一步完善我國適應氣候變化的總體規劃。雖然我國已經建立了相對全面的氣候適應規劃，對于重點領域的適應工作進行了布局，但是相較于《報告》中對于適應規劃的標準要求，中國的適應規劃還需在很多層面進行更深入的優化與完善。建議進一步提升戰略文件的充分性和有效性，盡快完成《國家適應氣候變化戰略2035》的編制和發布工作。例如在包容性方面，可以強化更多利益相關方的參與，制定明確的利益相關方參與流程，讓受氣候變化影響最為顯著的行業或區域代表提出其最迫切的適應訴求和適應方案。同時，國際適應規劃也展示出了對于性別因素愈加關注的趨勢，這是中國現有適應氣候變化戰略所缺失的一個要素。考慮到氣候變化對于女性更加顯著的影響 ，中國也應當將性別平等議題提上議程，例如可按照不同性別分析氣候變化背景下的適應差距和居民需求，也可對特殊地區不同性別的就業率設置預期目標。

第二，強化氣候資金籌措機制的建立，引導更多資本流入適應氣候變化領域。國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心的研究數據顯示，2016-2030年，中國累計適應氣候變化資金需求約為24.08萬億元，年均1.61萬億元。其中，基礎設施、森林、農業和水資源是適應資金需求的最主要領域，占比分別達到58.9%、19.7%、8%和6.8%。對應我國“十二五”期間年均約0.78萬億元的適應投資，中國年均適應氣候變化缺口約為8300余億元，依舊面臨較大適應資金的籌措需求。分析我國當前綠色金融工具的發展情況，可以發現適應類項目的資金籌措機制依舊有所欠缺，僅有少部分氣候資金流入了適應領域，建議在我國大力推動氣候債券、韌性債券、巨災保險等金融產品的創新，并積極籌措國際多雙邊機構的氣候資金，助力我國適應工作的開展。

第三，將氣候韌性建設納入城市規劃管理，持續評估和監測城市基礎設施應對氣候風險能力。雖然我國城市的適應氣候變化工作已經得到了有序的推進，且在眾多領域取得了顯著進展，但是面對日益嚴峻的氣候風險和現實的氣候災害，現有的適應措施依舊顯示出了明顯的不足。以2021年7月發生的河南暴雨為例，特大災害的意外發生造成了大量的人身和財產損失。這一方面提醒城市要在氣候變化背景下更新氣候災害的應對理念，在城市規劃中充分考慮基礎設施的氣候風險防范能力，預設極限條件下災害發生的情景，并進一步完善氣候風險的監測、預警、應對和善后相關工作;同時，還建議地方政府協同金融機構進一步提高巨災保險對居民以及經濟社會的保障能力，以減輕巨災發生情境下的經濟損失。

作者：劉慧心，中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心副主任;崔瑩，中央財經大學綠色金融國際研究院助理院長