歐盟2040鄉村遠景規劃的特點與啟示

曹瑄瑋 王亮 閻志偉 李爽

在應對氣候變化、實現碳中和的全球趨勢之下，農村地區在應對環境污染、生物多樣性損失、氣候變化、食品安全、生物沼氣和食品生產、自然資源保育、可再生能源生產等方面發揮著重要作用。黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略，意味著推進我國“三農”發展邁入新的歷史階段，尤其是在“雙碳”目標提出之后更需要協同推進。

在實現鄉村可持續發展方面，歐盟做出了相應的規劃和布局。歐盟2019年12月通過的歐洲綠色新政，是一項實現經濟社會可持續發展的系統性變革。為推進變革不斷出臺各類政策，其中2021年6月歐盟委員會發布的《歐盟農村地區的長期遠景》（以下簡稱《遠景》），以“共同建設農村未來”為主題，提出“鄉村公約”和“鄉村行動計劃”，旨在通過歐盟綠色和數字轉型帶來的新機遇應對歐洲農村發展面臨的挑戰，發揮鄉村在實現全社會可持續發展轉型中的積極作用。

基于對歐盟《遠景》規劃的分析，對我國鄉村振興戰略進行更加系統的布局，與全球可持續發展理念接軌，設計出富有中國特色、符合中國國情的行動方案，對于我國加速推進“雙碳”目標和鄉村振興戰略具有啟發價值。

歐盟2040鄉村規劃的目標與重點

農村地區是歐盟經濟發展的心臟。《遠景》運用情景預見方法（Scenario building of foresight）從人口結構變化和多元治理兩個維度進行情景邏輯分析，分別刻畫了農村城市化情景（Rurbanties）、農村更新情景（Rural Renewal）、農村連接情景（Rural Connections）和農村專業化情景（Rural Specialisation）四種情境。通過概括描述歐盟農村未來40年可能的發展情景，幫助理解未來首選的發展目標和發展特征，以全歐盟視角關注其共同利益，以此尋求共同的鄉村振興發展標準。這四個情景體現了歐盟政策制定者對于歐盟2040年農村地區的期待，即更強大、聯系更緊密、可持續發展能力更強和更繁榮的農村。為幫助農村充分發揮其潛力，實現共同目標，歐盟委員會進一步形成了更全面具體的“歐盟鄉村行動計劃”（EU Rural Action Plan）。

鑒于歐盟地區農村地區土地面積占45%，農村人口占總人口60%以及很多基礎設施滯后的現狀，農村地區是歐盟在推進綠色和數字化轉型戰略過程中的重要考量。為有效應對全球化、城市化、老齡化的挑戰，并從綠色和數字化轉型中獲取經濟和社會效益，助推歐盟實現2040年農村地區發展目標，“歐盟鄉村行動計劃”提出了四個方面的政策并進行整合。第一，通過完善農村地區交通基礎設施、數字化基礎設施的建設和聯通，促進農村地區的可持續交通和數字化;第二，基于農村復興平臺建設和農村社區的研究創新，創建創新生態系統;第三，通過支持農村的能源轉型和應對氣候變化，實施低碳農業的行動方案，倡導土壤健康和食品安全，提高環境、氣候和社會復原力;第四，利用企業家精神和社會多方力量大力支持農村地區經濟多元化發展。

歐盟2040鄉村規劃制定的思路與特點

1. 問題導向，動態施策，凸顯重點。歐盟的農村發展政策具有明顯的階段性特征。從1996年提出的“科克宣言”到2016年的“科克宣言2.0”，再到2021年提出2040鄉村戰略，歐盟農村政策目標呈現螺旋式變化特點，從最初關注農業產業競爭力逐漸轉向關注農村現代化發展、農村生態和農村多元化協同發展。目前我國鄉村振興戰略側重于在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上進行鄉村建設，因此，明確我國鄉村振興戰略的階段性特征及相應優先事項，對于執行《鄉村振興戰略規劃實施報告（2020年）》具有重要指導意義。尤其是近年來在新冠肺炎疫情對生產生活帶來的沖擊下，政策制定時應識別關鍵變化點，補充完善與鄉村振興政策配合的疫情防控常態化管理方案，對鄉村振興戰略的規劃實施具有重要保障作用。

2. 自下而上，多方參與，協同治理。不同于政府自上而下的干預，歐盟在政策執行時主要采取自下而上的運行方式，即實行村民自治、政府監督的形式落實農村發展政策，歐盟相關政策規定各成員國農村地區發展的所有建設項目都必須由地方社會團體聯合機構主持制定規劃，之后將規劃交給理事審核并通過審核后才能獲得歐盟農業農村發展基金的資金支持。貫徹該原則的典型模式是首次引進歐盟共同農業政策中的LEADER農村發展策略，旨在調動利益相關者、社會、經濟參與者的積極性，協調國家、區域和地方自治的關系。民間互動與上層政策相互作用，可發揮最大的可能性，調動民眾的參與，以便更好地針對性解決問題。歐盟2040鄉村遠景規劃正是在組織多個利益相關方參與咨詢和研討會、廣泛收集農村社區和企業意見的基礎上，公開發布四種前瞻性的農村未來發展情景。借鑒歐盟相關政策的設計和執行經驗，我國實施鄉村振興戰略，應轉變政府職能，由管理者走向服務者， 增加政府部門間協同配合，積極促進當地行動者與外來企業、非政府組織等多方參與。

3. 政策融合，強化銜接，發揮效應。歐盟歷來注重農業領域相關政策的整合銜接，以7年為一個周期的共同農業政策已體現出政策接續性和各政策工具之間的協調性。歐盟2040鄉村遠景規劃實質上是歐盟委員會提出的政治優先事項“推動歐洲民主新舉措”的部分內容，也是“歐洲數字化轉型”“歐洲綠色新政”“歐洲復蘇計劃”等一攬子政策的有序銜接。2018年，歐盟委員會著手鄉村振興的法治與政策建設，提出了關于共同農業政策的立法建議，進一步明確九大發展目標，即確保農民公平收入、提高農業競爭力、平衡食物鏈各方力量、應對氣候變化、保護環境、保護景觀和生物多樣性、支持農業經營者世代更新、激發農村活力、保障食品和健康質量。借鑒歐盟鄉村發展的實施經驗，我國應加強政策銜接與系統構架，探索與“共同富裕”“高質量發展”“可持續發展”“雙碳”目標等戰略導向相一致的內在邏輯，充分協同不同政策在設計和實施過程中的規模效應。

作者：曹瑄瑋，西交利物浦大學國際商學院副教授;王亮，江蘇省產業技術研究院海外研究部 副主任;閻志偉，山西大學經濟與管理學院講師;李爽， 西交利物浦大學研究生