“揭榜掛帥”采購制度：理論內涵、現狀困境與舉措

王曉晨

(天津工業大學 法學院，天津 430073)

“揭榜掛帥”，指的是政府部門劃定核心技術需求榜單向社會公布，邀請不特定主體揭榜集中攻關的制度。[1]該制度與英美國家企業“眾包”范疇相仿，不同之處在于我國“揭榜掛帥”制度在政府部門統一協調、支持下進行。我國“揭榜掛帥”制度介入了政府部門，通常涉及財政資金的使用，可以與我國政府采購制度相銜接，從而構成“揭榜掛帥”采購制度。

一、“揭榜掛帥”采購制度現狀

(一)“揭榜掛帥”政策現狀

“揭榜掛帥”由習近平總書記在2016年4月19日網絡安全和信息化工作座談會上首次提出。[2]2018年，工信部發布關于《新一代智能產業創新重點任務揭榜工作方案》，這是該制度被提出后在我國的首次實踐探索。[3]2020年5月22日，我國政府工作報告明確提出探索實施“揭榜掛帥”制度，并計劃以該制度的構建為契機完善我國科技治理體系。[4]此后，“揭榜掛帥”制度有關立法、實踐探索進入爆發期。筆者以“揭榜掛帥”為條件在北大法寶檢索，共發現有關部門規章7部，規范性文件41部，如：山東省科學技術廳發布的《山東省重大科技創新工程項目管理暫行辦法》、甘肅省科學技術廳發布的《甘肅省科技揭榜掛帥項目管理暫行辦法的通知》等。

梳理后發現，前述文件雖已就事前審查的標準，即“榜”內技術清單入庫標準、揭榜者資格條件做了初步規定，但具體審查機制仍十分模糊，操作性不強，多以“專家論證、實地考察”字樣一筆帶過，如：甘肅省科學技術廳發布的《甘肅省科技揭榜掛帥制項目管理暫行辦法的通知》第十二條關于論證遴選的規定。由此可見，“揭榜掛帥”制度當前仍欠缺成熟的框架體系。

(二)“揭榜掛帥”與政府采購制度的銜接可行性

“揭榜掛帥”目前在各地尚處探索階段，并不成熟，亟需借力各方成熟理論以完善自身體系。筆者認為，政府采購制度能夠在完善“揭榜掛帥”制度過程中起到助力作用，這是由政府采購制度的政策功能決定的。

政府采購政策功能體現在《政府采購法實施條例》第6條，即政府利用資源優勢，通過對規模、結構、需求參數、評標標準等要素的調節，實現對國內需求的總量與結構的調控，在滿足采購人基本要求的基礎上，實現諸多宏觀目標。[5]

《中華人民共和國政府采購法》自2002年出臺以來不斷完善，與《中華人民共和國政府采購實施條例》等法規共同組成了我國的政府采購制度。發揮其政策功能可有效助力“揭榜掛帥”制度有以下理由：

一方面，國家出臺文件以該制度政策功能助力、協調其他制度已有先例，如：《節能產品政府采購清單》《關于促進殘疾人就業政府采購政策的通知》以及《關于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》等；[6]另一方面，政府采購制度已在高校科研項目的實踐中發展出框架成果。如：安徽省2016年12月便下發《關于完善省級預算單位政府采購預算管理和省屬高校科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》，通過賦予高校在分散采購方式下的自主采購權，解決了信息不對稱等問題，大大提高了科研效率。[7]

二、“揭榜掛帥”采購制度理論內涵

“揭榜掛帥”采購制度具有兩層含義：第一層次為廣義上的“揭榜掛帥”采購制度，指的是政府部門與技術需求方、技術持有者以政府采購方式遴選榜上技術清單、篩選揭榜者的制度。第二層次為狹義上的“揭榜掛帥”采購制度，僅指在政府部門組織、協調揭榜者與技術需求方、技術持有者科研攻關過程中，利用財政資金為其購買相關服務、產品或工程的制度。

鑒于政府采購制度介入了“揭榜掛帥”這一體系，其制度構成、制度主體及特征都表現出了新的內容亟需耙梳。

(一)“揭榜掛帥”采購制度構成

以步驟流程的節點為標準，該制度可細分為事前審查、事中監管及事后考核。事前審查是該制度的基礎，“揭榜掛帥”制度在該階段與政府采購方式相結合形成了第一層次的“揭榜掛帥”采購制度。主要包括兩部分，即：政府部門對核心技術入“榜”的遴選機制、核心技術需求方與政府部門對“帥”的篩選機制。

事中監管是該制度的關鍵，“揭榜掛帥”制度在該步驟與政府采購組織形式相銜接搭建了第二層次的“揭榜掛帥”采購制度，即采取集中采購為主，適時分散采購的方式。此處集中采購是指各集中采購中心下設的“揭榜掛帥”專屬辦公室作為采購代理機構，而分散采購則是指由牽頭政府主管部門與項目團隊代表共同采購。

事后考核則是該制度發揮作用的保障，項目成果是否通過驗收直接影響“揭榜掛帥”財政獎勵資金的給付，也是衡量“揭榜”“選帥”工作是否有效的重要因素。鑒于“揭榜掛帥”制度下項目技術高、精、尖的特性，其成果驗收標準應在寬嚴相適原則指導下，根據項目最新研究成果動態調整榜單驗收標準。

(二)“揭榜掛帥”采購制度主體

政府采購制度的主體根據其組織形式不同而表現各異。在集中采購形式中，其主體包括采購人、采購代理機構、供應商、專家評審委員會及財政監督部門。而在分散采購的組織形式中，采購人自行采購，則不會出現采購代理機構。在前述各主體中，采購人占據主導地位且具有特定性。根據《政府采購法》第十五條規定，采購人主體只能是國家機關、事業單位以及團體組織。

值得注意的是采購人在“揭榜掛帥”采購制度中表現出了不同之處。在事前審查機制中，政府部門、核心技術需求方分別是遴選核心技術入榜、篩選揭榜者的采購人；而在事中監管機制中，科學技術與人才局等牽頭政府部門與科研團隊代表組成采購團隊，以該形式在符合《政府采購法》第15條主體資格要求前提下提高科研團隊對采購事務的影響力，該聯合采購團隊便成為了實際采購人。

(三)“揭榜掛帥”采購制度特征

“揭榜掛帥”采購制度的設計以政府采購制度為基礎，基本符合政府采購制度的一般性特征。與此同時，“揭榜掛帥”采購制度也因“揭榜掛帥”機制而具備獨特性。主要表現如下：

第一，采購主體復合性。“揭榜掛帥”采購制度中具備多方主體的協作關系，這造成了“揭榜掛帥”機制中同一主體具備不同身份。如揭榜者在第一層次的“揭榜掛帥”采購制度中，其身份系提供攻關技術的供應商，但在第二層次中，揭榜者通過與政府部門組成的聯合采購團隊成為了聯合攻關體的實際采購人。

第二，采購對象專業性。該制度所采購的物品除日常用品外，還包括各專業內的高精尖科研設備。這是由“揭榜掛帥”機制本身客體特定性決定的。該機制設計初衷系集中資源攻克國家卡脖子技術難關。因此，其客體專業性普遍較強。

第三，采購程序簡易性。該制度不同于普通的政府采購制度，重點著力于滿足科研現實需求，將采購權在法定范圍內部分授予科研團隊，以提高科研效率。

三、“揭榜掛帥”采購制度實踐困境

如前文所述，目前我國“揭榜掛帥”采購制度的立法僅停留在部門規章、地方性法規的效力層面。但是，“揭榜掛帥”采購制度的設計初衷是深化科技體制改革，該項任務是推動國家治理體系現代化的重要組成部分。當前，這一制度的立法層級較低，無法滿足深化科技體制改革的需要。同時，該問題還造成了各部委、地方政府在推動“揭榜掛帥”制度構建時缺乏依據、參考，導致各部門規章和地方性法規用語不夠準確，傳導至實踐層面，便會引發“揭榜掛帥”采購制度的實踐困境。

筆者以我國政府采購制度為參照，結合“揭榜掛帥”采購制度理論內涵進行梳理，發現其困境主要表現在以下幾個方面：

(一)專家庫制度構建不完善

在榜單項目征集階段，專家庫成員的評審意見是項目申請方能否上“榜”的重要依據，這也間接決定了科研資金、設備及人才等市場要素聚集何處。因此，保證專家庫成員的專業性，產生程序的公正性對奠定“揭榜掛帥”采購制度的穩定基礎具有重大意義。但在各地項目實踐中，部分文件僅規定由科學技術廳對榜內技術清單進行論證考察，如：《山東省重大科技創新工程項目管理暫行辦法》。此外，雖然也有文件，如：《甘肅省科技揭榜掛帥制項目管理暫行辦法的通知》提出可以委托第三方專業機構對其進行篩選，但仍未提及微觀層面的專家庫成員產生機制。

(二)揭榜者遴選標準不合理

揭榜者遴選制度主體條件設置不合理。揭榜掛帥采購制度的設計初衷是不拘一格降人才，打破過去的論資排輩傳統，能者上、庸者下。習近平總書記在網絡安全工作座談會上提出：“要建立適應行業特點的人才評價機制，以實際能力為衡量標準，不唯學歷，不唯論文，不唯資歷，突出專業性、創新性、實用性。”

但是筆者發現，各地在“揭榜”者資格上仍設定了較多限制條件。如：《2021年郵政業國家標準、行業標準“揭榜掛帥”工作方案》便要求“揭榜主體項目負責人應當具有高級職稱或相應職務”。這類限制條件的存在會把潛在的社會人才排斥在“揭榜掛帥”采購制度之外，違背了該制度激發社會創新活力的初衷，也不利于發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢。

(三)項目監管制度模糊

“揭榜掛帥”采購制度的目的是發揮社會主義制度優勢，集中市場各類要素攻克“卡脖子”核心技術或激勵關鍵技術轉化為成果。因此，揭榜者一旦成為項目負責人即掌握大量市場要素及國家財政資金。但是，各地實踐項目中的專項監管規定仍尚未細化。如：《甘肅省科技揭榜掛帥制項目管理暫行辦法的通知》即規定“對實施周期三年以下的項目以揭榜方自我管理為主，一般不開展過程檢查”；再如：《山東省重大科技創新工程項目管理暫行辦法》則僅規定首席專家對科研經費使用承擔法律和經濟責任。由此可見，“揭榜掛帥”采購制度欠缺相應的配套監管機制，無法保障科研資金的合理使用。

(四)項目失敗寬容機制空白

“揭榜掛帥”采購制度其客體具有難度高、創新性強的特點，項目研發過程中會出現失敗個案。而“揭榜掛帥”采購制度初衷之一就是發揮國家兜底作用，鼓勵科研團隊不懼失敗成本，勇于克服技術難關。但是，當前我國各地實踐中的文件對項目失敗的處理機制、責任劃分尚不明晰，如：山東科學技術廳在其文件中便僅指出依照《山東省重點研究計劃資金管理方法》予以處理，而該文件也僅籠統指出“項目撤銷結余資金應予收回”，并未規定任何失敗寬容機制，其內容無法與“揭榜掛帥”采購制度特性相銜接。

四、“揭榜掛帥”采購制度：完善舉措

“揭榜掛帥”采購制度的實踐困境是由理論不清、立法缺失造成的。因此，立法機關應在厘清其理論內涵的基礎上，結合政府采購制度政策功能加快推進立法，以指導各部委、地方展開實踐工作。在完善“揭榜掛帥”采購制度過程中，筆者認為可以從以下幾點入手。

(一)項目申請機制：建立跨區域專家庫制度

國家科技部門應牽頭組建“揭榜掛帥”跨區域專家庫網絡平臺，單純以技術領域為標準對專家予以劃分。“揭榜掛帥”制度項目客體均為關鍵核心技術，對評審專家的專業性有更高的要求。但是，當前我國專業性人才分布并不均衡，部分地區不具備開展“揭榜掛帥”的條件。借助該平臺的專家專業性和互聯網便捷性，各地不僅可借力該行業內專家的專業性在項目申請方優中選優，還可借助該平臺跨區域便捷性實現專家回避制度,避免利益互換等腐敗問題。

(二)揭榜審查機制：清理不合理限制條件

設立“揭榜掛帥”采購制度的初衷就是“誰能干就讓誰來干”，各地實踐中對揭榜者設立學歷、職稱等限制條件是對該制度的理解偏差。當前，“揭榜掛帥”采購制度下的實踐項目分為技術攻關類、成果轉化類。筆者認為，應分門別類設置揭榜者條件。對成果轉化類項目，由于其需要將現有技術轉化為產品成果，而具備一定經濟、場地及人力資源能力是轉化技術為成果的基礎，因此，該類項目結合實際情況設立具體資格條件是合理的。但是，就技術攻關項目來說，技術研發的資金系項目方及國家財政支持，職稱、學歷的高低與其技術水平并無關系，因此，技術研究類項目標書文件中不應當設置過多限制條件。對此，筆者認為，可將揭榜審查制度與招標投標制度銜接，由國家科技部門下發通知統一認識，要求各地在實踐中清理技術攻關類項目標書中的不合理資格限制條件。此外，國家科技部門應當組織“揭榜掛帥”制度培訓，加深各部門、地方對該制度的理解，避免今后標書文件中出現類似情況。

(三)項目監管機制：銜接集中采購制度

集中采購部門應下設“揭榜掛帥”采購部室，該部室對各項目財政補貼資金予以專款專戶專項管理，項目團隊所需科研物資由項目負責人通過線上采購平臺提出申請，集中采購部門于法定時間內采購。需要注意的是，該部室雖有監督科研資金用途的作用，但是其定位主要是服務保障部門，“揭榜掛帥”采購部室對項目團隊提出的申請僅具有形式審查的權力。這是因為“揭榜掛帥”采購制度下的項目與一般科研項目的不同之處在于其客體均是關鍵核心技術難關，在監督機制完善前提下給予更多資金自主權有利于激發科研熱情，提高研發效率。

(四)項目驗收機制：建立失敗寬容程序

“揭榜掛帥”采購制度下的技術攻關類項目均是各領域中“卡脖子”難關，項目具有高回報率，但也存在較高的失敗風險。因此筆者認為應當在“揭榜掛帥”采購制度各環節中對落榜者、項目驗收未達標者采取寬容導向。[8]

首先，在眾多揭榜參與者中，允許中標者在剩余揭榜意向者中遴選成員，組成聯合攻關體參與研發。其次，在涉及公益性、以國家需求為導向的項目中，設立更加寬松的項目驗收時間延緩機制，即便在任務書規定時間內未實現指定目標，也在一定考核標準下允許其繼續攻關，且不影響財政補貼支持力度。再次，打破“唯結果論”，“誰能干就讓誰干”不等于“誰來干誰就必須贏”，在公益性項目實踐中，應當對科研團隊在無過錯情況下的攻關失敗持有寬容態度。

五、結語

當前，“揭榜掛帥”采購制度的完善需要立法部門、行政機關及社會主體的共同努力。總的來說，國務院應當從行政法規效力層面出臺《“揭榜掛帥”采購制度實施指導方案》，明確將其與政府采購制度相銜接，并根據“揭榜掛帥”制度特性把上述措施納入法規內，以指導各地的“揭榜掛帥”實踐項目展開。各部委、地方政府應當深入學習有關行政法規并以此為依據制定具體方案，在制定方案時將各措施標準予以量化，提高可操作性，最終形成以跨區域專家庫制度為基礎、招標投標制度為揭榜者遴選機制、集中采購制度為事中監管程序以及失敗寬容導向為氛圍的完整的“揭榜掛帥”采購機制。