淺談招標文件需細化的幾個問題

劉 勇

(淮北職業技術學院 建筑工程系，安徽 淮北 235000)

招標文件是招標人向潛在投標人發出的要約邀請，是向投標人發出的旨在向其提供編寫投標文件所需的資料，并向其通報招標投標將依據的規則、標準、方法和程序等內容的書面文件。《招標投標法實施條例》第四十九條規定“……招標文件沒有規定的評標標準和方法不得作為評標的依據”，[1]即招標文件也是評標的依據。因此,招標文件的內容必須全面、準確、嚴謹，應根據招標項目的具體特點設置科學合理、明確細致的評審要素，并且不得違反法律法規及標準規范。否則，不僅違反公開、公平、公正、誠實信用的招標原則，還會對招標人的標后管理產生消極影響。為規范招投標行為、提高招標文件的編制質量，有關行業和地方出臺了“招標文件(標準)”，但標準文本要適用所有項目，一般比較原則、針對性不強，需要招標人根據具體項目的特點進行細化。編制粗糙的招標文件，不僅投標人會頗有微詞，評標委員會在把握評審標準時也時常出現意見分歧，影響了評標效率和評審質量。

一、評標過程中的數值修約

有一個真實的評標案例，招標文件籠統地規定計算結果按四舍五入原則保留兩位小數，評標委員會計算時過程中保留三位小數，最后合分時四舍五入保留二位小數得出了評標結論。評標結果公示后，相關投標人進行了質疑和投訴，后經復評改變了評標結果。有關部門對評標委員會成員進行了處理。但被處理的評標專家滿腹委屈，他們并不真心承認原評標結果錯誤，原評標結果的第一名也進行了申訴。這個案例出現的情況是對數值修約規則的理解偏差導致的。

所謂數值修約，是指通過省略原數值的最后若干位數字，使最后所得到的數值最接近原數值的過程。[2]2009年1月1日實施的GB/T 8170-2008第3.2條規定，擬舍棄數字的最左一位數字小于5則舍去，保留其余各位數字不變；擬舍棄數字的最左一位數字大于5則進一，即保留數字的末位數字加一；擬舍棄的數字是5，且其后有非零數字時進一，即保留數字的末位數字加一；擬舍棄數字的最左一位數字是5，且其后無數字或皆為0時，若保留的末位數字為奇數(1、3、5、7、9)則進一，若保留的末位數字為偶數(0、2、4、6、8)則舍去。第3.3條還規定不，允許連續修約，擬修約數字應在確定修約間隔或指定修約數位后一次修約獲得結果，不得多次按3.2條規則連續修約。在具體實施中，有時測試與計算部門先將獲得數值按指定的修約數位多一位或幾位報出，而后由其它部門判定。在規范的總則中明確指出：“本標準適用于科學技術與生產活動中測試和計算得出的各種數值。當所有數值需要修約時，應按本標準的規則進行。本標準適用于各種標準或其他技術規范的編寫和對測試結果的判定。”[2]

顯然評標過程的數值修約應當符合規范規定，根據規范上述工程的評標結果沒有錯誤，不應改變原評標結論。但畢竟熟悉該規范的評標專家并不是很多，所以，建議招標文件中應明確要求評標過程中(尤其是采用綜合評分法招標的工程)中間過程計算的小數點保留位數應按指定的位數多一位報出，最后結果再按規定保留小數點位數，否則，就有連續修約的可能，違反國家規范。

二、類似工程業績

類似工程業績是指投標人曾經實施過與招標項目結構形式、使用功能、建設規模或服務的內容相同或相近的項目。[3]招標文件設置“類似工程業績”的主要目的是通過評價投標人以往類似項目業績，綜合考察投標人承接招標項目的能力和管理水平。類似工程業績不僅是投標人資質的重要組成部分、企業實力的有力表現，也是招標人評標的重要參考。[4]因此,從擇優選擇投標人和實現招標人招標目的的角度考慮，設置“類似工程業績”評標要素很有必要。但由于招標文件對類似工程業績的描述過于籠統、模糊，經常給業績的認定帶來困難。

(一)類似工程業績的設置

設置類似業工程績雖然重要，但并不是所有招標工程都必需，要根據工程特點區別對待。對規模小、技術含量低、結構簡單、采用常規方法就可以完成的項目就沒有必要。招投標中對此款的投訴較多，是因為投標人認為設置了過高的投標資格業績門檻或者過多的業績加分值，有采取不合理條款排斥潛在投標人的嫌疑，構成對中小企業的歧視。為解決此類問題，一些地方主管部門出臺規定對類工程業績的設置進行了規范。比如：福建省住建廳出臺的《關于施工招標工程特殊性認定和類似業績設置事項的通知》(閔建筑〔2017〕39號)，招標人在編制招標文件時可以借鑒。

(二)類似工程業績的規模

招標文件設置類似工程業績的規模達到招標項目規模多少才合適，這是個值得研究的問題。設置規模過小失去了設置的意義，設置規模大于招標項目規模又有失公平，不利于中小企業的發展，與國家鼓勵中小企業發展政策也不符。建議設置類似工程業績的各項指標以不高于招標工程相應指標的70%為宜。

(三)類似工程業績的指標描述

招標文件中對類似工程業績指標的描述一定要清楚，否則會給評標認定帶來麻煩。一般來說，類似工程，對房屋建筑工程應描述結構、規模、面積、層次、跨度的數量指標；對道路工程應描述道路等級、路基類型、路面材質和寬度等；對橋梁工程應描述結構類型、橋跨、鋪裝等要求；對其它市政工程應描述專業、規模等。指標描述清楚，評標時就有了客觀依據，能有效避免或減少錯誤，提高評標效率。

三、政府采購中對小微企業價格扣除的優惠

政府采購遵循最低價中標原則，為促進小微企業發展，在政府采購中規定對小微企業的投標報價予以6%～10%的折扣；如果小微企業與中型企業組成聯合體投標，小微企業產品占30%及以上時則折扣2%～3%。具體折扣率在招標文件中有明確規定，折扣后進入價格評審。

由于招標采購文件(或競爭性談判文件)中大多只原則性的規定了優惠率，對可以享受優惠的情形沒有明確的界定，加上評審專家對采購政策一般沒有深入研究，所以評審時很難準確把握國家對小微企業優惠的真諦。究竟什么情況下才可以享受折扣優惠，評審中時有爭議。《政府采購促進中小企業發展辦法》的本意是鼓勵小微企業用自己生產的產品直接參與政府采購項目，而不是鼓勵其作為中間商賺取政府利潤。辦法第二條規定“小型、微型企業提供中型企業制造的貨物，視同為中型企業。”也就是說小微企業用自己生產的產品(或自身提供服務)參與政府采購的競爭才可享受6%～10%的扣除優惠；如果中型企業采用小微企業產品參與政府采購競爭按聯合體對待，只有小微企業產品占30%及以上時才能享受折扣2%～3%的價格優惠。

政府采購評審中經常遇到小微企業代理大中型企業產品參與政府采購競爭的情況。比如：在政府工程電梯采購中，有些品牌的銷售代理商是小微企業，并提供了有關部門頒發的小微企業證明，而電梯生產企業本身是大型企業，他們要求享受價格優惠待遇。評審委員會成員之間經常有分歧，有的認為：既然有小微企業證明，就應該給予價格折扣優惠；也有的認為：經銷商提供的是大型企業產品，不符合優惠條件。產生分歧的實質是沒有真正理解國家對小微企業實行優惠的目的，同時，也是采購(招標)文件規定不明確造成的。

四、招標控制價與投標最高限價

招標控制價是招標人根據國家或省級行業主管部門頒發的有關計價依據和辦法，以及擬定的招標文件和招標工程量清單，編制的招標工程的最高限價。[5]投標最高限價是招標人根據招標文件規定的招標范圍，結合有關規定、投資計劃、市場要素價格水平，以及合理可行的技術經濟實施方案，通過科學測算并在招標文件中公布的可以接受的最高投標價格或最高投標價格的計算方法。[6]投標最高限價是《招標投標法實施條例》2012年2月設定的一項制度，其目的是提高招標的公開透明度，防止暗箱操作，有效控制投資總額，防止圍標。2014年修訂的《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》(住建部第16號令)，又進一步明確：“國有資金投資的建筑工程招標應當設有最高投標限價；非國有資金投資的建筑工程可以設有最高投標限價，也可以只設標底不設最高限價。”[7]

從招標控制價、最高投標限價的定義來看，兩者有些許差異，但并沒有本質區別。有些文獻甚至將兩者視為同一概念，比如：文獻8就認為“最高投標限價，又稱招標控制價”。但不少招標文件不僅給出了招標控制價，還在招標控制價基礎上打折給出了最高投標限價，比如：把控制價的90%作為最高投標限價等。這是招標人或其委托的代理機構沒有弄清兩者關系造成的，也不符合國家關于最高限價應按定額編制并不允許上下浮動的規定。屬于招標人利用編制招標文件的權利不合理地壓低工程造價的行為，既損害了投標人的合法權益，也不利于標后管理和保證工程質量。對打折后設置最高投標限價的行為應當予以禁止。

五、異常低價的判定

一段時間以來，低價中標影響工程質量問題在社會上引起了強烈反響，也引起了主管部門的重視。為避免出現施工企業先低價中標，施工中再偷工減料，導致工程質量低劣問題，一些地方在施工招標中建立了異常低價評審制度。制定該項制度的初衷是好的，但在具體實踐中也遇到了一些值得討論的問題。

(一)異常低價的判定標準

一些地方根據不同工程類別把低于招標控制價85%～90%界定為異常低價，對擬推薦為中標候選人的投標報價判定為異常低價的，評委員會要對其合同履約能力和工程質量安全風險作重點評審，并要求在合理的時間內作出澄清與說明，否則應否決其投標。這里存在幾個問題：①投標企業的管理水平差異較大，個別成本很難界定，統一規定一個判定異常低價的比例對評標而言便于操作，但其科學性、合理性值得商榷；②“合理的時間”怎么確定？操作起來有難度；③如果投標人提供了類似已竣工招標工程且報價水平相似的資料，能否認定其報價的合理性？在有限的評標時間內，評標委員會難以準確判斷投標人合同履約能力和工程質量安全風險等。

筆者認為：①制定異常低價標準時應利用大數據以已審定的竣工決算為依據，不能以工程中標價為基礎數據分析確定比例；②招標文件中應給出明確地澄清說明時間，一是提醒投標人，二是也能減少對評標委員會故意拖延評標時間的指責；③在招標文件中，應明示對異常低價的情況需要出具的具體資料。

(二)包含暫列金額時異常低價的計算

暫列金額是招標人在工程量清單中暫定并包括在合同價款中的一筆款項。用于施工合同簽訂時尚未確定或者不可預見的所需材料、設備、服務的采購，施工中可能發生的工程變更、合同約定調整因素出現時的工程價款調整，以及發生索賠、現場簽證確認等的費用。[5]暫列金額屬于工程量清單的一部分應列入招標控制價，投標人無權更改，否則就屬于變更工程量清單，評標時將被否決投標。目前，對異常低價的判定都是將投標報價與招標控制價對比，低于規定比例就認為是異常低價，這種計算方法不妥。首先，暫列金額屬于招標人部分，投標人不能自主報價；其次，雖然投標報價和招標控制價中都包含相同的暫列金額，但在計算比例時分子與分母同時加上或減去一個數值，其結果是不一樣的。異常低價評審的應該是投標人自主報價部分，判定時，投標報價和招標控制價中均應去掉暫列金額后再計算相應比例。

(三)施工招標競爭的焦點不再是價格

招標文件既公布招標控制價，也公布異常低價的評審標準，投標單位的報價大方向非常明確，就是招標控制價乘以設定的判定異常低價的標準，各投標單位報價趨同。施工招標的競爭主要集中在價格上，尤其是技術含量不高的一般工程。但設定異常低價比例后，投標競爭不再是價格。筆者曾參加過一個項目的評標，技術標采用符合性評審、報價評審采用的是總價中位值法(總價中位值法是指按照招標文件確定的規則，先得出投標報價的中位值，然后乘以抽取的下浮系數形成評標基準價)，并引進了異常低價評審程序。通過初步評審的175家投標企業竟然有130家報價相同，并且就是最終的中標價，只能通過搖號方式推薦中標候選人。調研發現，凡是采取這種方法招標的工程，最終基本都是通過搖號確定的中標候選人。招標的目的是通過競爭擇優確定中標人，但最終通過搖號方式確定候選人，有悖招標的初衷，并且搖號方式已被明令禁止，所以，這種評標方法亟需改進。筆者認為，設定異常低價比例的招標，其商務標評審不宜采用總價中位值法。因為投標人的報價都目標明確，投標價的中位值也是確定的，投標人只需在招標文件確定的有限個下浮系數之間權衡就可以大概率得出最終中標價。上述案例中，大量企業報價都是中標價就不難理解了。對出現異常低價企業作為中標候選人，其履約能力、質量、安全風險評審，主要針對的是以施工方案為主體的技術標，所以，建議技術標不能再采用符合性評審而應采用綜合評分法。

六、招標文件不符合規范問題

評標實踐中經常出現招標文件的規定有違反標準規范的情形。比如：規范GB 50500-2013中明確規定，工程量以 “噸”為單位時保留3位小數，以“個、座”為單位時保留整數，其余保留2位小數。有些招標文件所附工程量清單全部保留3位小數，就發生過投標企業按規范要求填寫工程量被否決投標的現象，理由是改變了工程量清單；再比如：暫列金額是否計稅問題，有些招標文件要求暫列金額不得計稅，否則按廢標處理，而規范或定額明確是必須計稅的；又比如：有些招標文件規定的最高投標限價在控制價的基礎上打折，等等。《政府采購法》及其實施條例規定，評標過程中，如果發現招標文件有違法違規情況，評標委員會可以終止評標，但《招標投標法》及其實施條例中并沒有類似規定。雖然招投標法實施條例設定了對招標文件有違規現象的補救措施(開標前10日向招標人提出)，但很多情況下都是評標過程中才由評標委員會指出，此時變更招標文件已經不可能，又不能輕易終止評標，所以，評標中有時只能按違規的招標文件繼續進行，因此，導致經常發生投訴現象。

招標文件編制的專業性、政策性很強，內容要求全面、細致、嚴謹，招標師作為一項職業資格已經退出了歷史舞臺，但無論是招標人自主招標還是委托招標，招標文件編制人都應當具備相應的能力和水平，要有強烈的責任心。有關部門招標前審查(或備案)時應該加大力度，杜絕招標文件出現違規違法現象，這不僅涉及公平、公正問題，也涉及建筑市場有序競爭、健康發展問題。