濰坊市高能級開放平臺發展現狀與對策研究

周志鵬，孫瀟涵

（濰坊市改革發展研究中心，山東 濰坊 261061）

開放平臺是開放發展的主陣地。能級的高低直接決定了項目引進的質量、產業發展的層次。加快建設高能級開放平臺，是濰坊提升城市開放水平的重要舉措，這對提升城市能級、更好融入雙循環、邁進“萬億級城市俱樂部”具有戰略意義。

一、濰坊高能級開放平臺的現狀

高能級開放平臺是具有國家級、全球性、標桿性的對外開放載體，其開放發展的吸引力、承載力、輻射帶動力在全省一流、全國前列，既是資源要素集聚高地，更是制度創新高地。對高能級開放平臺的定義和種類，國家沒有統一標準，一般由各地自行判斷。其中，根據國家“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標綱要，提升對外開放平臺功能的內容主要指向了自貿區、自貿港，以及國家級新區和開發區、綜合保稅區，沿邊重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、內陸開放型經濟試驗區等。山東省“十四五”對外開放重大載體布局規劃中，涉及到濰坊的高能級開放平臺，包含有濰坊國家農綜區、山東自貿區青島片區濰坊聯動創新區、濰坊動力裝備國際合作園區等，以及綜合保稅區、國家級高新區、國家級經開區等。總體上看，濰坊平臺數量位居省內前列，并與經濟總量省內排名相一致，與新時代推動高水平開放的需求基本相適應。

這些高能級開放平臺的建設和發展，為濰坊開放發展贏得了先機、占據了優勢。但是，問題和挑戰依然存在，需要重點關注。

（一）缺少自貿區平臺

雖然濰坊高能級開放平臺數量較多，但是缺乏戰略性、全局性的龍頭型開放平臺，尤其是缺乏自貿區平臺。2020 年全國GDP 總量排名前20 位的地級城市中，已有蘇州、煙臺、唐山和洛陽等4個城市擁有自貿區，全國GDP 總量排名前38 位的城市已有26 個城市擁有自貿區。雖然濰坊國家農綜區類似自貿區的功能，但不是真正的自貿區，影響力上比自貿區還有不少差距。缺少自貿區加持，濰坊進入全國城市前30 強的目標，實現難度會不小。

（二）平臺功能發揮不夠

濰坊高新區、濱海經開區和綜合保稅區在全國的競爭力，與濰坊的經濟地位不符。據同濟大學發展研究院和新華社中國金融信息中心發布的《2018 中國產業園區持續發展藍皮書》顯示，濰坊的高新區、濱海區在所有375 家國家級經開區和高新區中僅排在第63 位和91 位，落后于南通經開區（第40）、嘉興經開區（第49）、佛山高新區（第56）等園區；綜合保稅區是全國第14 個設立的，但是2019 年進出口額在全國僅排第55 位。

（三）推動制度型開放的經驗較少

濰坊的高能級開放平臺多數還處在建設和發展前期，相對于制度創新，更加注重項目建設。如，國家農綜區設立2 年以來，精力主要集中于項目建設和對外交流方面，還沒產生能夠面向全國可復制、可推廣的制度型開放經驗；山東自貿區青島片區濰坊聯動創新區、濰坊動力裝備國際合作園區等也都在建設初期，推動制度型開放上還沒產生實質性成果。

（四）平臺間統籌合作不力

濰坊高能級開放平臺數量雖多，但缺乏統籌安排，平臺間的協作水平低于預期。如，國家農綜區核心區與濱海經開區、綜合保稅區北區之間，相互聯動作用與預期仍有較大差距，產業發展步調不一致，戰略疊加效應發揮不足。

二、濰坊建設高能級開放平臺正處在關鍵期

（一）全國高能級開放平臺建設浪潮已興起

近年來，各個城市對建設高能級開放平臺熱情只增不減，重視程度不斷攀升，尤其是23 個GDP 萬億級城市在擴大開放上，都不同程度、不同方面的聚焦到了高能級開放平臺的建設上。其中，有19 個城市將重點放在自貿區建設上，而沒有自貿區的無錫、佛山、泉州和南通等4 個城市，則通過發展自貿區聯動創新區、高新區、綜合保稅區等方式建設高能級開放平臺。比如，蘇州在“十四五”規劃綱要中，明確提出建設更高能級的開放平臺，將建設任務聚焦到自貿試驗區、兩岸產業合作區以及各類開放園區上；濟南2020 年就謀劃建設自貿試驗區、保稅區、跨境電商試驗區、重大經貿活動等四大高能級開放平臺；青島2021 年在政府工作報告中把上合示范區、自貿試驗區等放在高能級開放平臺建設的重要位置，將更高水平開放作為新一輪城市能級躍升的起點。高能級開放平臺建設的大潮不斷上升，面對周邊及同類型城市的強烈沖擊，當前時期濰坊抓高能級開放平臺建設，宜早不宜晚。

（二）高能級開放平臺建設的短板，制約了全市對外開放水平

總的看，濰坊對外開放水平整體上落后于經濟總量排名，無論是外貿還是外資，在同類型城市中都沒有顯著優勢。外貿方面，海關總署發布的《2019 年中國外貿百強城市》名單顯示，濰坊居第51，不僅落后于省內青島（第 10）、煙臺（第 27）、東營（第 40）、濟南（第 42）、淄博（第 48）等地，更是落后于佛山（第 15）、南通（第 24）、嘉興（第 26）等地；外資方面，據梅森智庫2019 年發布的《全國最具外資吸引力地級及以上城市百強》，濰坊居第50 位，也與經濟總量在全國排名不一致，落后于南通（第 28）、煙臺（第 26）、嘉興（第 21）等地。開放水平不高的原因，與濰坊高能級開放平臺建設不足密切相關。今后一個時期，把高能級開放平臺建設放在推動高水平開放的突出位置，以平臺建設推動高水平開放，是全市開放發展的重要任務。

（三）發揮高能級開放平臺的戰略引領作用，有助于加速濰坊GDP 破萬億進程

對外開放水平是影響城市發展格局的重要因素，進軍GDP 萬億級城市的發展目標與高能級開放平臺建設相輔相成、相互促進。高能級開放平臺對提升城市能級、提高開放水平等方面上的引領性作用，正是濰坊發展所需：一是聚寶盆，能夠最大程度上匯聚國際一流生產要素；二是試驗田，承擔著深層次的政策創新試點，比其他地區在制度型開放上有先天的優勢；三是聚光燈，開放平臺具有品牌化效應，是一個城市對外開放的窗口和代表發展水平的名片。國內GDP 萬億級城市的發展成就，有較大部分來自于高能級開放平臺的貢獻。比如，蘇州工業園區和昆山經開區，2020 年貢獻了蘇州56.2%的外貿進出口總額；西安國際港務區，自2008 年組建以來，GDP 年均增速達30%，財政收入增幅連年居西安第一，有效支撐了西安經濟高質量發展。已瞄準GDP 萬億級目標的城市，更是將高能級開放平臺建設作為城市發展的重要舉措。如，嘉興提到2025 年力爭實現GDP 跨越萬億的目標，并將自貿區聯動創新區、國際合作產業園區、經開區等高能級開放平臺的發展作為一個實現途徑。徐州、溫州等地也采取了高能級開放平臺的建設措施，以支撐全市在“十四五”時期實現GDP 破萬億目標。

綜上，濰坊建設高能級開放平臺正處在關鍵期，抓住了、用好了，可以形成引領開放發展的增長極，避免被邊緣化，否則在新一輪開放競爭中差距會逐漸拉大。

三、濰坊建設高能級開放平臺的建議

（一）高標準建設國家農業開放發展綜合試驗區

濰坊國家農業開放發展綜合試驗區在全國具有唯一性，并與濰坊農業產業優勢和資源稟賦相匹配，最有潛力成為全市旗艦型開放平臺。高標準建設國家農業開放發展綜合試驗區，重點需做好四個方面的工作：

1.提升重大發展戰略的謀劃能力

重點是全面對標國際經貿標準規則，結合國家發展戰略目標，強化與商務部、農業農村部等的對接，加大農業自由貿易試驗區的申報力度。及時關注外地申報農業自由貿易試驗區的動態，特別是陜西楊凌、廣東東莞等地，加強與這些地區的溝通交流，爭取申報工作早謀劃、早部署。同時，立足于新發展格局的時代背景，針對發展中的難點、堵點問題，高標準制定中長期發展規劃，結合國土空間規劃以及各類專項規劃，爭取更多的國家試點任務落戶濰坊。

2.加強重點領域的制度創新和模式推廣

學習借鑒深圳前海蛇口、上海臨港新片區、海南自貿港等體制機制運行經驗，下更大力氣通過制度集成創新引領農業開放，重點在農產品認證認可、農業綜合性技術服務、農產品跨境電商、涉農金融等領域開展深層次改革，提升制度型開放的能力，多向全國輸出可復制、可推廣的農業開放經驗。完善經驗模式推廣機制，發揮好部際協調機制、部省市三方工作機制等機制渠道，加大經驗推廣普及力度，提高社會影響力，如可以每兩年定期編輯出版《濰坊國家農業開放發展綜合試驗區創新案例研究》，向國家和省有關部門、高校等宣傳推廣國家農業開放發展綜合試驗區制度創新成果。

3.綜合施策提高試點任務建設水平

重點是針對已獲批的先行先試任務，統籌各類資源，協調各地各部門完善相關配套政策，確保農村土地改革、貿易便利化等重點試點任務真正落地、取得實效。比如，針對我市農業開放研究力量不足的問題，提升制度創設能力，建議依托中國農科院、山東大學、濰坊學院等省內外高校院所，設立農綜區研究院，吸引一流人才開展農業開放、制度創新等方面的研究。還可以申請農業農村部、商務部相關機構作為指導單位甚至主辦單位，舉辦中國農業開放發展論壇，設立中國農業開放發展研究獎等。

4.加強與全球同類城市的全方位合作

發揮好濰坊國際友好城市、企業駐外分支機構或者商會協會等紐帶作用，匯聚全球資源，擴大農業教育、人文、貿易等全方位的交流合作。比如，可以籌備世界知名的蔬菜或農業會議，擴大國際影響力。世界上與濰坊農業地位相似的區域，如西班牙阿爾梅里亞省的阿爾梅里亞市、荷蘭南荷蘭省的韋斯特蘭和蘭辛格蘭、日本千葉縣的野田市、美國加州的弗雷斯諾、美國弗羅里達州的奧卡拉（馬里昂縣）等，都是菜籃子之地、農業較為發達，開放水平也都很高，可以依托國家農業開放發展綜合試驗區聯合舉辦世界蔬菜會議。

（二）推動中國山東自貿區青島片區濰坊聯動創新區取得實質性進展

濰坊聯動創新區具有接軌青島的區位優勢、聯動發展優勢和戰略疊加優勢，這是濰坊申報國家自貿區的另一條重要途徑，有必要集中資源力量在短時間內取得突破。借鑒江蘇、浙江建設自貿區聯動創新區的經驗，結合山東省戰略部署，現階段需要重點關注兩個方面的工作：

1.抓緊抓早制定出臺《濰坊聯動創新區建設實施方案》

高起點編制實施方案，重點是要明確推進機構、片區功能布局以及重點建設任務等，為今后轉型成自貿區打好基礎。國內以聯動創新區為基礎建設自貿區的城市，如浙江杭州、寧波等地，普遍都是從編制實施方案、無縫銜接自貿區入手。濰坊聯動創新區也要提早部署，為后續申報自貿區建設奠定良好基礎。其中，可以重點考慮農綜區核心區、國家級開發區等作為實施主體區域，這些地區發展基礎較好，有能力率先承擔國家級開放試點。這是外省普遍選擇的做法，如江蘇省將全省43 家國家級開發區（含26 家國家級經開區，17 家國家級高新區）納入自貿試驗區聯創區建設主體名單，打造江蘇“全域自貿區”，實現了自貿區與其他園區的協同發展。

2.把向上爭取更高層級經濟社會管理權限下放作為重點

目前，全省享受開放政策支持水平最高的地區是山東自貿區以及上合組織示范區。濰坊聯動創新區，要主動參照省政府印發的《關于向中國(山東)自由貿易試驗區和中國—上海合作組織地方經貿合作示范區下放部分行政權力事項的通知》，向上爭取省級經濟社會管理權限下放，“多次爭取”或者“一次性爭取”享有像山東自貿區、上合組織示范區等相類似的省級行政審批權限。這可以參照浙江嘉興的做法，嘉興聯動創新區成立后，就把主動爭取更高層級事權作為重點任務之一，在外籍高層次人才居留受理、向上爭取各類要素指標、長三角區域資質互認等方面明確了具體措施。

（三）充分發揮國家級開發區的主力軍作用

濰坊高新區、濱海區和綜合保稅區等國家級開發區，是全市經濟高質量發展的主陣地。但是，部分開發區競爭力不強、園區之間協同力度不夠等問題，也制約了全市開放型經濟大發展。國家級開發區下一步的發展重點，是要進一步深化平臺改革，釋放活力、挖掘潛力，壯大體量、提檔升級，擴大他們在全國的影響力。其中，高新區重點是高水平建設一批面向“一帶一路”國家和地區的專業貿易平臺和國別商品交易中心，增強公共服務國際化水平，保障城市的國際化功能。濱海區重點是抓住國家大力推動國際合作產業園建設的機遇，采取“區中園”“園中園”“云上園”等模式，與發達國家園區、跨國公司共建一批國際產業園，打造高質量外資項目聚集地和首選地。浙江省嘉興市已探索形成的國際合作產業園經驗，在規劃、招商和運營等方面都比較突出，濰坊要重點學習借鑒。綜合保稅區重點是要突出壯大加工貿易、保稅物流、一般貿易三大業態，在貿易投資便利化上多下功夫，加快發展跨境電商、市場采購貿易、外貿綜合服務、數字貿易、融資租賃、保稅研發檢測維修等新業態、新服務，加快綜合保稅區提質增效。

（四）突出市場化的手段推進濰柴國際配套產業園建設

作為國際化、專業化的招引平臺和開放平臺，濰柴國際配套產業園與以政府為主導的國家級開發區不同，運營主體是大企業，入駐主體也是大企業，對市場化的要求極高，看重服務效率和服務效能。以市場化手段推進產業園區發展，是國內外各類成熟園區的共同做法。定位于支持濰柴配套產業園發展，政府服務企業的國際規則、國際慣例都應充分體現法治化、市場化、便利化的導向。市區兩級有關部門需要拿出最高服務標準，特別是在財政、稅收、金融以及土地、環境、人才招引等方面，與招引企業總部所在地的服務標準持平甚至做的更好，通過營造國際化的營商環境，增強產業鏈配套能力。

（五）研究制定《濰坊市推動制度型開放的實施意見》

制度型開放是相對于商品和要素流動型開放而言的，是2018 年中央經濟工作會議關于開放的新表述，并且之后頻頻出現在國家和各地的文件、規劃及其重大決策部署中，體現了開放發展的主要方向。高能級開放平臺是推進制度型開放的實施載體，也最能體現高能級開放平臺的戰略作用。目前，上海正在制定出臺全市的制度型開放綜合性意見，謀劃全市進一步開放的舉措。濰坊高能級開放平臺建設要將制度型開放放在突出位置，及早制定全市推動制度型開放的意見，做出戰略部署。研究全市推動制度型開放的意見，建議前期做好兩個方面的工作：一是緊密結合好國家戰略要求和外地先進經驗，與“十四五”規劃相銜接，明確全市高能級開放平臺制度創新的方向，梳理出制度型開放的重點領域和關鍵環節；二是分析全球經貿制度規則的變化，特別是區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)、中歐全面投資協定(CAI)等高標準國際經貿規則，及早與國際開放規則實現對接，形成先發優勢。

（六）完善推進管理機制

要像重視全面深化改革一樣，重視全市開放發展。高能級開放平臺建設，需要有強有力的推進機制相適應。目前各類高能級開放平臺的管理部門多樣，涉及農業、商務、發改、科技等部門，協調難度較大、功能定位相互重疊。針對這一問題，可以學習借鑒青島、深圳等開放經驗，重點是通過加強市委開放發展委員會及其辦公室的職能，實行實體化運作機制。堅持向上對接與向下指導相統一，增強其對全市開放平臺統籌布局、規劃設計、升級改造、激勵機制設計等能力，指導各類開放平臺有序競爭，避免同類平臺重復建設、多頭管理，實現協同發展。