對于完善我國農業保險的一些思考和建議

楊秉君 南開大學經濟學院

一、引言

“農業、農村、農民”的發展一直以來都是國家高度重視的問題，2004年至2020年我國連續十七年發布以“三農”為主題的中央一號文件，強調了“三農”問題在中國社會主義現代化時期“重中之重”的地位。解決“三農”問題的一個關鍵是穩定農業生產，提高農民收入。農業生產是國民經濟的基礎，面臨著來自自然和經濟的雙重風險，如極端天氣、自然災害、病蟲害、價格下降等。農業保險作為財產保險的重要組成部分，為農業、農村的生產發展提供了切實有效的避險措施，具有穩定農業生產、推動新農村建設的重要作用，正在成為農業生產和農村發展的助推器和穩定器，為解決“三農”問題起到至關重要的作用。此外農業保險也是WTO的“綠箱”政策，發揮利用好農業保險也有利于增強我國農業在國際市場的競爭力。

我國于2007年開始試行政策補貼農業保險，承保品種覆蓋種植險、養殖險和生豬價格指數保險等，經過10多年發展取得了較大進步，截至2018年底，農作物承保面積達17.56億畝，農林牧漁業保費收入從2007年的51.94億元，發展到2019年的672億元。從數據上看，我國農業保險的規模在逐年穩定增長，但相對于我國農林牧漁業的總產值來說，其保險深度仍然是比較小的，據統計2019年底我國農業保險深度還不足0.60%，遠低于發達國家水平（如美國2013年農業保險深度為7.47%）。

二、我國農業保險發展中存在的一些問題

我國農業保險保費收入在總量上已經成為僅次于美國的世界第二，但在發展中仍然面臨著一些問題需要解決，如缺乏全面統一的協調管理、弱可保性導致的有效需求不足、大災風險分散制度有待進一步完善、“一省一費率”帶來的經營困境等一些問題需要解決。

（一）缺乏全面統一的協調管理

近年來，我國農業保險迅速發展，納入中央政策性農業保險的品種逐漸增加，但由于中央和各省、自治區、直轄市等地方缺乏統一的監督、管理及協調部門，對應部門之間協調不到位，很大程度上降低了農業保險制度的運行效率。

2012年頒布的《農業保險條例》明確了以“橫向多部門推進，縱向多層級政府共同引導”為方向的農業保險管理體系；就該條例而論，農險管理體系涉及中央、省、市、縣、鄉五級政府的十多個部門，但并未明確各部門職能范圍，在中央層面，沒有明確指定農業保險牽頭管理部門，財政部、銀保監會和農業農村部等部門所涉及工作都與農業保險有關，但卻又都不是農業保險管理的牽頭負責人；在地方層面，不同地方的農業保險牽頭管理部門也不盡相同。面對如此龐大且復雜的管理體系，中央層面牽頭管理機構缺位、地方沒有相應的工作機構或者有工作機構但牽頭單位不明確，相互協調不到位，導致存在監管真空，致使農業保險的監督管理工作滯后于實踐發展。

（二）弱可保性導致的有效需求不足

可保風險需滿足“小概率、大損失”的基本可保條件，而我國農村的資源稟賦狀況決定了當下農村農業生產靠小規模經營為主，根據全國農村固定觀察點的調查數據顯示，2016年農業保險共向受災農戶賠款支付了348億元，合計戶均獲得的賠償金額為598.74元，這只占農戶家庭純收入的5.03%，可見，農業保險標的物損失的總價值并不高；而且隨著農戶收入結構多元化的進一步加深，農業經營收入占農戶家庭總收入的比重將進一步下降，災害所造成的農作物損失的總價值相對于農戶家庭總收入來說將會變得更低。因此農業風險的弱可保性，導致了小農戶對農業保險的需求不足。

（三）農業保險大災風險分散制度有待進一步完善

農業保險的一個重要特征就是其標的物通常是有經濟價值的“活物”，因此農業保險要受到自然風險和經濟風險的雙重制約，農業所面臨的各種氣象災害和生物災害（如水災、冰雹、低溫災害、干熱風、病毒等），往往是大規模的、系統性的。由于極端氣象事件和病蟲災害等農業大災風險導致的農林牧漁業產生的損失是巨大的，往往會超出保險經營著的償付能力限度，甚至會引致保險公司破產。而我國當前僅僅建立了保險公司層面的大災風險準備金制度，政府財政支持的多層級大災風險分散制度還沒有出臺。在當前大災風險分散制度尚不完善的情況下，單個保險公司通常難以對巨災風險損失進行賠付，導致保險公司很可能倒閉或者退出該區域市場。

（四）“一省一費率”帶來的經營困境

現階段我國農業保險的價格（即費率）主要是由保險公司厘定的，“一省一費率”的現象比較普遍，統一費率無法充分體現各地區內部的風險程度的差異。保險公司在一省內以同一費率展業，將面臨著極大的逆向選擇和道德風險帶來的經營困境。

農業生產經營者對自己經營的作物的情況比保險人有更深刻的認識，更加清楚作物所面臨的風險；在費率以一省為單位確定的情況下，那些實際較低風險的農業生產者因不愿以相對較高的費率購買保險，從而退出市場；而實際風險較高的農業經營者則會爭相以該費率購買農業保險，作為保險公司肯定不愿意以既定的較低價格將農業保險出售給實際風險較高的購買者，致使有效供給不足，后續可能會導致保險費率的不斷提高，進而加大政府財政補貼的負擔。因此“一省一費率”可能會加劇農業保險市場上的逆向選擇和道德風險，導致農業保險有效供給不足，給農業保險的經營發展造成困擾。

三、對農業保險中存在問題的建議

在今后很長一段時間里，我國仍然需要大力發展現代化農業，使我國農業能夠可持續穩定增長，保證14億人口的飯碗牢牢“端在自己手里”。政府補貼農業保險是政府為實現農業增產增收的政策目的，運用普通保險技術實現國家對農業風險管理的手段，在保障糧食生產和供給安全、夯實國民經濟發展基礎等方面可以發揮重大作用，針對上文中提到的農業保險存在的一些問題，本文給出如下的建議：

（一）統一協調全國政策性農業保險協調管理

在目前建立一個全國統一的農業保險機構不現實的情況下，可在總結各省農業保險管理的經驗的基礎上，進行人為制度設計，制定一個全國大致統一的制度框架，建立一個全國性的專司農業保險協調管理機構或工作組，統籌中央到地方政府部門對全國的農業保險協調管理，做到各級政府有統一的負責協調牽頭的部門，減少監管真空，提高農業保險制度運行效率。此外，政府在立法方面支持是農業保險健康發展不可缺少的條件，應進一步推進農業保險法律體系的完善。根據實際情況進一步對現有框架體系及配套法律法規進行填補修法，以法律來規范農業保險市場的運行規則，促進農業保險的健康發展。

（二）推進農村集體土地所有制改革

農業保險標的物價值較低，是農產品可保性弱的一個重要原因，因此提高標的物的絕對價值或相對價值有助于農產品可保性的提高，從而提高農戶對農業保險的有效需求。在農戶分散經營的條件下，由于農民大多參加多元化經營與就業，農業經營收入只占其收入組成的一小部分，農產品損失對農戶造成的影響并不大，因此其對農業保險需求較低；在土地流轉承包農村集體土地所有制改革的形勢下，承包經營者承包了百畝甚至千畝的土地，農業經營收入成為其收入的主要部分，一旦風險事故發生可能導致承包農戶出現巨額虧損乃至破產，因而農業保險成為他們管理風險的一個非常好的工具。因此，推進土地承包流轉和農村集體土地所有制改革，將有利于農業風險可保性的提高，將有我國利于農業保險深度的提高。

（三）系統化完善大災風險管理制度

我國目前只建立了保險公司層面的大災風險準備金制度，政府財政支持的多層級大災風險分散制度還沒有完全建立，在缺乏省級和全國大災風險分散制度的情況下，農業保險機構還是冒很大風險的。尤其是在財政部門和保險監督管理部門明確禁止各保險公司對保險合同中的風險責任封頂賠付之后，大災風險分散制度的建立和完善更顯得尤為重要。

目前國際上實施巨災保險的具體情形，主要有三種巨災保險模式，分別是市場主導型、政府主導型和協作型，三種模式各有其優勢和不足，也都有使用的代表性國家。我國有必要根據我國的具體國情和有關戰略部署進一步完善大災風險管理制度，使農業保險可持續性發展。

（四）做好風險區劃建立有公信力的費率精算制度

風險與價格相匹配是保險定價的一個重要原則，對不同區域的風險程度進行區劃，根據風險程度不同科學公平地計算費率，一方面會增加農戶的有效需求，另一方面也有利于提高保險公司的有效供給，是避免逆向選擇和道德風險的一個好辦法。由于農戶往往缺乏保險專業的相關知識，對于費率的計算往往處于弱勢的一方，因此可以考慮建立一個有公信力第三方精算機構，代表農戶利益與保險公司核算保險費率。