基層社會治理中的軟法之治
——以重慶市社區公約為例*

程淑窈

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

1 軟法的一般原理與軟法之治

1.1 軟法的興起背景

軟法的興起并非一朝一夕之功，而是多重因素綜合作用的結果。從多種角度對軟法興起的背景進行梳理，有利于進一步界定概念。

1.1.1 理論背景

首先，軟法的興起源于西方后現代思潮對國家法觀念的反思。在現代社會中，國家的統治權力既是公民理性讓渡個人權利的結果，也是統一實施法律和依法保護正當權利的最佳工具。受啟蒙思潮的影響，這一觀點曾盛行一時。國家成為法律的制定者，并以國家強制力保證其實施。這就導致法治建設中的國家中心主義色彩，人們對法律的理解也往往局限于“國家法”。

然而，自20世紀60年代以來，法學領域內展開了對國家中心主義法治模式的反思，例如這一模式過度依賴強制手段、忽視社會自我調適能力、易于激化社會矛盾等。同時，法律多元主義的興起也對傳統的國家法觀念構成了強有力的挑戰，極大地豐富了法律的內涵，民間法、社會法等法律形態逐漸進入人們的視野。其中，以協商創制、自愿服從為特征的軟法也得到越來越多的關注。得益于其靈活性與回應型，軟法可以及時地根據社會現實進行自我調適，滿足不同層次人群的多元需求，而這正符合后現代社會法律分析方法的多元性。

軟法的興起是法律社會化發展的結果。自19世紀以來，諸多學者將目光聚焦于社會生活中的種種規范以及社會因素對法律的影響。奧地利法學家埃利希曾言：“法律發展的重心不在立法，不在法學，也不在司法判決，而在社會本身?！盵1]他將區別于國家法的社會法稱為“活法”，并將其作為法學研究的重點。其后，法國學者狄驥提出，作為社會事實的連帶關系是法律的真正基礎，并著重探討了人類社會生活中“客觀存在的法”。二戰后，美國的“法與社會”研究運動蓬勃發展。其中以塞爾茨尼克和諾內特為首的伯克利學派提出了回應型法理論，強調公民的法律參與，承認某種“無需法律的秩序”的存在。從埃利希的活法到伯克利學派的回應型法，法律社會化的腳步隨時代的發展不斷前進，而軟法也在這一進程中逐漸被人們了解，并日益得到學界的關注。

1.1.2 現實背景

首先，軟法的發展深受全球化進程和信息社會發展的影響。20世紀以來，全球化對全球治理提出了更多的挑戰。如何建立健全更加公平有效的國際爭端解決機制和協調機制，已成為一個不容忽視的問題。各國間或國際組織訂立了若干國際公約，創制了諸多富有彈性的國際規則體系。在此背景下，以協商創制和靈活高效為特征的軟法規范在國際領域中的作用日漸增強。與此同時，信息技術創造了全新的網絡空間，極大地拓展了治理領域，也對治理技術提出了更高的要求。在此背景下，單純依靠硬性手段顯然無法很好地解決上述問題，這也反向推動了軟法規范的興起。

其次，軟法的發展受益于社會治理模式的轉變。隨著現代民主政治和市場經濟的發展，一元化的國家管理模式難以再有效回應復雜多元的社會需求。從場域上看，網絡空間的擴展和國際交往的增加無疑拓展了治理場域，增加了治理任務；從主體上看，多元的社會階層和新興的利益主體都迫切呼喚著治理水平的提升；從質量上看，經濟的市場化和全球化也對國家的治理技術和規制手段提出了更高的要求。在此背景下，以開放協商和公眾參與為特征的公共治理模式開始嶄露頭角，社會治理模式逐漸從控制取向的“政府管制”走向服務取向的“公共治理”，從宏觀層面的“頂層設計”走向微觀領域的“基層探索”，從強制實施的硬性手段走向自愿協商的柔性手段[2]。在這一進程中，軟法恰好契合了這一轉變的價值取向，有力地回應了轉型時期的社會需求，在提升治理水平中發揮著日漸重要的作用。

1.2 軟法的基本概念

隨著軟法研究的深入，軟法的定義呈現出多元化傾向。因此，需要對其進行充分對比，抓取核心要素，形成軟法研究的基礎性觀點。目前，在國內法的層面上，學界對軟法概念的論證主要有以下幾類。

其一為“非正式法律論”。一些學者持法律多元化的觀點，認為軟法是一種非正式的法律制度[3]。這種觀點主張，軟法雖然不具備制定法的形式，但同樣具備法律約束力，其發展不僅可以填補單一硬法之治的結構性缺陷，而且還可以緩解法律供給機制失調的矛盾。

其二為“軟約束規范論”。有學者結合法人類學理論，從法律效力的角度，將軟法定義為具有軟約束力的法律規范。這種觀點認為國家意志的確認并非法律效力的唯一來源，法依靠的應當是人們與規則制定者、實施者的有效交互與合作[4]。除了具有強制力保證的硬性法律規范以外，各種共同體中廣泛存在的非強制性自律規范也同樣擁有法律效力。

其三為“碰撞-本土資源論”。一些學者借鑒法治的本土資源理論，將軟法定義為傳統本土法律文化與移植的西方法律文化碰撞而形成的新的法律領域[5]。這種觀點認為，法治體系是一個以外在法治資源與潛性法治資源相結合的“混合法治”為內容的動態結構。在這一動態的法治體系結構中, 軟法之治將發揮其獨到的“契約型”法治價值和整合社會資源、消除社會矛盾的積極作用。

此外，學界還存在不少對軟法概念的理論探討，諸如“自生系統論”“利導法論”“倫理法論”“商談-契約論”等等。這些研究各有特點，在認識上并不統一。但大多數學者均將軟法與硬法進行了區分，強調了軟法獨特的柔性及其在社會治理領域發揮的重要作用。

綜上所述，軟法概念的核心要素有二：在法律創制方面，軟法的生成是政府與公民合作共治或多元主體充分自治后合意制定的產物；在法律實施方面，軟法的約束力不以國家強制為保障，而是以自愿協定為依據。因此，軟法可以被定義為在公共治理背景下具有一定約束力的法律規范，盡管其并不具備國家強制力的保障。

1.3 軟法規則下的治理——軟法之治

軟法之治，即利用軟法規范進行治理。在廣大的基層領域中，日益多元的社會團體和公民民主意識的提高都對單純的硬法手段提出了諸多挑戰。相較之下，軟法等柔性治理手段體現了對多元社會主體的充分尊重，有利于充分發揮多重主體的自我決策和自我調適能力，在基層領域顯示出旺盛的生命力。事實上，軟法深入地分布在政治、經濟、社會、文化等領域，具有廣泛的現實影響[6]。因此，研究軟法之治在基層領域內的應用具有顯著的現實意義。

當然，軟法之治并不是單一地倡導軟法，而是強調軟法與硬法之間的相互協調、相互補充，從而在憲法的統率下形成一元多樣的混合法治理模式[7]。軟法與硬法雖然表現形式不同，適用領域各異，但在地位上沒有高低之分，二者各有所長，優勢互補，是法律體系中必不可少的組成部分[8]。如何促進軟法與硬法的優勢互補，形成剛柔并濟的混合法治理模式，推進國家治理能力的現代化，已成為今后迫切需要面對的課題。

2 基層社會治理中實行軟法之治的理論基礎

基于軟法的一般原理，針對我國的基層社會治理，本文試圖討論軟法在我國基層社會治理中如何發揮作用。

2.1 軟法理念在基層社會治理領域的適用性

在整個國家治理中，基層治理往往具有基礎性、探索性和先導性地位。作為國家和社會的重要細胞，基層是實現全面推進依法治國，建設社會主義法治社會等政治決策的基本場域，基層治理的重要性不言而喻。而軟法在理念、主體等方面所具有的特性恰好契合基層治理的現實需求，能夠彌補硬法的缺陷。在基層治理中，由國家強制力保障實施的硬法固然發揮了重要作用，但也容易導致程序僵化、執法機械等問題，甚至會招致民眾的反感與抵觸。

正如博登海默所言，法律的主要作用并不是懲罰或壓制，而是為人類共處和為滿足某些基本需要提供規范性安排[9]。在這一方面，軟法展示了獨特的優勢。軟法的實施不依賴于強制力的保障，而主要依賴于共同體或成員意愿的約束影響。這一理念打破了國家對法資源的壟斷，注重個體感受，融匯多種價值，能夠在潛移默化中培植公民對法律的認同感，促進人們對法律的內化，從而實現自律與他律。

2.2 軟法機制與基層社會治理模式的契合性

黨的十九大報告指出，要加強農村基礎工作，完善自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。與“三治”相結合的基層社會治理新模式詮釋了現代基層治理的新要義，對治理模式和治理水平提出了更高的要求。而軟法機制所具有的彈力性、協商性、參與性、開放性等特性恰好契合了這一模式的需要，為基層社會治理中的軟法之治提供了生長的可能。

具體而言，軟法機制與基層社會治理模式的契合性主要體現在四個方面：

第一，軟法的創制和實施主體具有廣泛性，涵蓋了各種基層群眾自治組織、社會團體和普通民眾。軟法的創制過程不僅是政府與多元主體之間良性互動、合作共治的產物，亦是公民自身民主決策、充分自治的結果。

第二，軟法創制、實施和修改的過程具有靈活性。軟法不經嚴格的法律程序產生，亦不由執法機關保證實施，而是經平等主體充分協商、多次討論后表決通過，以輿論譴責、剝奪成員資格等柔性方式發揮作用，注重對話和溝通，尊重社會共同體成員的合理利益需求。

第三，軟法的實施方式具有經濟性。軟法的實施大多依賴于利益誘導與激勵，能夠最大限度地調動公民對自我行為的約束以及對他人行為的監督，促進公共資源的優化配置，推動民主監督機制的健全與完善。

最后，軟法獨特的創制與實施機制使其具有強烈的回應性。軟法能夠及時對基層社會中出現的各種新問題進行有效回應，根據社會生活的發展做出相應的調整，彌補硬法對環境變化應對的不足，防止法律規范體系的僵化滯后。

綜上所述，軟法能夠以其獨特機制彌補硬法的缺陷，推動治理能力的提升與治理方式的改進，能對基層社會治理需求進行有效回應。

2.3 軟法規范在基層社會治理規則中的廣泛性

現實生活中，軟法規范無處不在。曾有學者言，硬法規范只是軟法規范“汪洋大?！敝械膸鬃肮聧u”。的確，從規范屬性層面來看，基層治理過程中的諸多規范和依據皆非硬法,而是屬于不借助國家強制力保障實施的軟法。對于豐富多彩的社會生活，國家制定法無法作出事無巨細的規定。而在這些沒有被制定法所涵蓋的空白領域，發揮規制作用的便是各種非正式的法律淵源。事實上，諸多類型的軟法規范早已在基層社會治理中發揮其獨特作用，其中較為典型的主要有基層自治章程、社區公約(村規民約或居民公約)、公共政策、社區社會組織自治規則等。多種類型的軟法規范不僅能夠調和社區中多元主體之間的活動沖突，而且也能為公民積極參與社區建設提供正面引導，為國家探索創新治理路徑提供有力支持，為社會自我調節內部矛盾提供重要依據。軟法規范在基層社會中的廣泛存在已成為一個無可非議的事實，這也為軟法之治的實施提供了重要的基礎。

3 基層社會治理中實行軟法之治的現狀分析——以重慶市為例

實踐是生發真理的土壤。在基層社會中，軟法之治的實施既有其理論基礎，亦有現實經驗。本文即以軟法之治在重慶市多個小區中運行的實際狀況為例，分析在基層社會治理中實施軟法之治中存在的問題。

3.1 基層社會治理中軟法規范的形態

軟法的創制扎根于社會實踐，社會文化的多元性決定了軟法形態的多樣性。在基層社會治理中，軟法規范的具體形態不一，從實踐來看可分為以下幾類：

3.1.1 規范性文件

除立法以外，各級黨和政府部門亦會發布大量規范性文件，例如各類指導意見、發展綱要、方針指南、計劃規劃等。這些文件雖不具備強制執行力，但在基層社會的治理中發揮著指引或約束的功能，是軟法規范的重要組成部分。從宏觀上看，這些規范性文件對我國基層社會的治理有導向指引作用，例如民政部、中央組織部等部門聯合發布的《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》[10]等。從微觀上看，各級地方黨和政府部門對中央文件的補充或細化同樣也為基層社會治理提供了更多的助力，例如重慶市民政局、司法局等部門聯合發布的《關于大力培育發展社區社會組織的實施意見》等。

3.1.2 基層組織自律規范

除規范性文件以外，基層組織的自律規范也是基層社會中常見的軟法形態，如各類活動制度、工作紀律、工作目標等。例如，重慶市北碚區朝陽街道辦就提出了服務企業、群眾的“8條承諾”，嚴格規定了各類事項的辦結時限，厘清了辦事流程，對工作效率和工作態度提出了更高的要求，并強調了執紀問責的監督程序。在某種程度上，此類自律規范有效地提高了民眾對社區工作的滿意度，對社區治理水平的提升與治理機制的完善起到了獨特作用。

3.1.3 基層群眾自治章程

在基層社會治理中，基層群眾自治占據著至關重要的地位，而在自治過程中，自治章程則起著綱領性的作用[11]?；鶎尤罕娮灾握鲁碳仁腔鶎幼灾误w制中的“小憲法”，是公民創制其他自治規范的主要依據，亦是公民依法開展自治活動的重要綱領。一般來說，基層群眾自治章程主要包括以下幾個方面的內容：公民對自治內容與機制的合意、村民/居民委員會的工作制度、村民/居民會議或代表會議的運行程序及職權、公民在自治過程中的權利與義務以及對其他社會事務的規定。在未抵觸上位法規定的情形下，自治章程中的條款對其所規定的事務具有優先適用的效力。作為全體村民或居民的行為規范，基層自治章程的規定既是對上級行政法規的細化與補充，亦是公民積極行使自身權利的體現，同時也為基層自治活動的有序開展提供了必要依據，是基層社會治理中必不可缺的軟法規范。

3.1.4 社區公約

雖然基層群眾自治章程在基層社會治理中具有重要地位，但在現實中單純依靠自治章程往往無法充分回應社情民意。在此種情況下，基層民眾會根據社區現狀和共同需求，創制出種種關于社區公共秩序或事務管理的綜合性規定，即社區公約，包括農村社區中的村規民約以及城市社區中的居民公約。社區公約通常由社區自治組織提議，在征求民眾意見的基礎上起草，并經村民會議或居民會議討論通過，在一定的公示期限后生效。在遵循法定程序且內容合法的前提下，社區公約對全體社區公民均具有約束力。如果說自治章程是基層自治體制中的“小憲法”，那么社區公約就類似于“憲法”之下的各項部門法，為社區公民開展自治活動提供了更為詳盡切實的依據，例如重慶市大渡口區錦城社區的居民公約、渝中區白象街社區的自律公約等。

3.1.5 社區社會組織自律規范

社區社會組織是指由社會組織或個人在社區范圍內通過開展社區活動來滿足社區居民不同需求的民間自發組織。社區社會組織的出現，為社區管理模式與服務機制的創新提供了更多的可能，為美好社區的建設注入了一股新生力量。同時，為了保障社區社會組織工作的有序進行，眾多自律規范也應運而生，例如重慶市南岸區后堡社區的老年大學管理規范、響水路社區心理團輔工作室的活動守則等。此類自律規范也屬于社區軟法的一部分。

3.2 基層社會治理中軟法之治的模式

軟法之治，即通過軟法規范進行的社會治理。為了更好地研究基層領域內軟法之治的現狀，有必要選取一定范圍內的軟法規范，從實證調查中了解其內在特性與類型。本文對重慶市多個小區中的社區公約展開了調查分析，研究其在創制主體、創制方式以及實施機制等方面的變化，考察軟法之治在基層社會治理進程中的成長歷程與發展趨勢。就調研內容而言，基層社會治理中的軟法之治主要可以分為以下幾個模式。

3.2.1 基層政府部門和黨組織驅動式

基層政府部門和黨組織驅動式是指由基層政府部門和黨組織的力量驅動軟法之治，改善治理方式，推動社區建設的治理模式，主要體現為基層街道辦或黨組織的集中統籌領導。在這一模式中，軟法之治的推進主要依賴于行政或黨的力量，其他社會主體處于參與地位，例如重慶市大渡口區庹家坳社區公約的制定與實施，就鮮明地體現了這一特點。

庹家坳社區為重慶市大渡口區九宮廟街下轄社區，面積約2平方公里，轄區居民總數1040戶，常住人口2887人，駐轄區單位38個。近年來，庹家坳社區在基層黨組織的領導下，充分征求居民意見，根據社區內流動人口和租賃戶主較多的現狀，因地制宜地創制了多個樓棟公約，對居民公共生活的方方面面作出了規范，如愛護公共衛生等。在庹家坳社區中，公約的出臺與運行都是在“一心兩翼四聯機制”的框架下進行的，即以社區黨組織為核心，以社區居委會和社區內各類組織為兩翼，堅持組織聯建、工作聯商、服務聯辦、品牌聯創。在這一框架下，社區公約的創制與實施不僅是基層黨組織群策群力、充分發揮領導作用的結果，而且亦是社區黨建工作的一部分。公約創制后期的修改與執行工作亦由黨組織牽頭領導，居民充分參與。公約實施后，不少居民均反映效果良好。

從某種程度上說，庹家坳社區的例子體現了基層政府部門和黨組織驅動模式所具有的制度性優勢。這一治理模式充分發揮了黨和政府的權威性，能夠有效動員各種社會資源與財政資源，組織能力強，工作效率高。然而，這種驅動模式對社區工作的有力控制亦有可能導致一些問題，如干擾社會自我調節機制，導致社區自治能力不足等。因此，在這一治理模式中，要保障公民的必要參與，充分回應民眾訴求，以形成有序的社區參與機制。

3.2.2 社會自治式

社會自治式是指由社區自治組織實施社區治理，處理公共事務，進行自我管理、自我服務、自我教育的治理模式。在這一模式中，軟法之治的推進與運行通常由居民委員會或村民委員會牽頭，由社區公民或社會組織等力量自發參與，必要時亦會請求行政力量的幫助，例如重慶市北碚區郭家沱社區公約的制定與實施，就是這一模式的典范。

郭家沱社區位于重慶市北碚區北溫泉街道，緊鄰嘉陵江，轄區面積1.25平方公里，常住人口10,600余人、共3900余戶，轄區內有社會單位10個。郭家沱社區緊鄰嘉陵江，附近居民時常會在江邊游玩，部分居民環境衛生保護的意識較差，造成江邊的環境污染嚴重，社區內亦時有居民矛盾產生。針對這一情況，郭家沱社區在居委會牽頭下成立了居民公約起草小組，深入調查研究，廣泛征求和充分吸取居民代表的意見，多次將居民公約征求意見稿提交居民代表會討論，并在歸納、梳理居民意見建議的基礎上反復修改完善，最終形成送審稿，經居民大會討論通過后，報街道社事辦備案。最終形成的居民公約對保護文物古跡、愛護環境衛生、遵守交通秩序、維護鄰里和諧等多個方面都做出了規定，一改此前的社區亂象。

郭家沱社區的自治模式切實回應了民眾的訴求，有效推動了社區的共享共建共治，充分促進了社區自治能力的培育和社區內在活力的發揮。然而，這一治理模式對自治組織的工作能力與社區居民的參與意識都提出了較高的要求，且在某些情況下亦缺乏制度保障與政策支持，難以較好地推行。但是，這一模式的出現也恰恰證明了社會力量的生長，其發展方向應該值得肯定[12]。

3.2.3 市場管理式

市場管理式是指依靠市場力量提供社區公共服務，發展共同文化，促進公共參與，進行事務管理的治理類型。在這一模式中，軟法之治的推進與運行往往由社區物業管理公司、區域商會等市場組織或機構負責，它們與居民協商簽訂公約，并據此進行管理與服務，例如北大資源物業集團與重慶市的多個小區以這種方式簽訂了社區公約。

為創建和諧的鄰里文化，改善居民的文化環境，北大資源物業集團在濟南、東莞、昆山、重慶、成都五地八大社區同步開展了居民公約簽名活動，各地社區居民均積極參與。在重慶，北大資源·博雅、北大資源·燕南、北大資源·江山名門三大社區同步開展了公約簽名活動，社區居民紛紛承諾要照“約”行事，自覺約束自身行為。居民公約涵蓋了友愛、文明、律己等七大方面，共計二十三項條款，讓居民有“章”可循。此外，物業集團還根據居民公約的具體內容進行了漫畫創作，圖文并茂地展示了文明出行、垃圾分類、睦鄰友好等社區公德，促使居民自覺養成文明意識，提升自身素質，進而推進社區的文明創建步伐。漫畫吸引了很多居民駐足觀看，同時還引發了廣泛的討論。

從居民公約簽名活動來看，物業公司等市場組織的確在推進軟法之治、改善社區文化等方面具有一定的作用。然而，這一治理模式往往僅限于部分商品房小區，由于居住社區的集團消費性質以及社區服務提供的公共屬性，這一模式的成功通常依靠具有社會責任感的企業家來推動，難以形成穩定普適的機制，社會整合功能亦有所欠缺。

3.3 基層社會治理中軟法之治的不足

實踐中的軟法之治往往存在著某些不足，有必要對這些不足進行系統的分析，探討其背后的原因。就調研內容而言，基層社會治理中軟法之治的不足主要有以下幾個方面。

3.3.1 創制程序不甚完善

軟法的創制是開展軟法之治的起點。但在現實中，軟法規范的創制程序卻往往不盡完善，主要表現在以下幾個方面：

第一，創制過程中主體參與不足。社會自治主體的參與是軟法之治運行的關鍵所在，亦是其區別于硬法的獨特優勢。然而，實踐中卻往往存在著主體參與不足的現象。一方面，社區治理主體協同結構尚未形成。各個治理主體之間權責不一、地位不同，界限亦不甚明晰。另一方面，居民自我治理的意愿和能力也影響著軟法的創制過程。在部分社區中，提供社區服務的社會組織數量不足，社區管理較為僵化，公民相對缺乏社區歸屬感和自我治理的意識，亦較少參與軟法的創制。

第二，創制過程中協商程序不完善。從軟法的核心要素出發，民主協商的理念應貫穿于軟法規范制定與運行的始終。然而，在現實中，軟法創制的程序有時卻不甚完善，尤其是缺失民主協商的程序。由于居委會或村委會也肩負著部分行政工作，在其領導下的軟法創制程序有時亦會帶有明顯的行政色彩。部分社區軟法并非公民訴求的體現，而是出于行政工作的需要。本為方便公民發聲的協商程序，也被繁雜的行政流程所覆蓋。此外，作為協商程序之基礎的信息公開制度，亦未在軟法的創制過程中得到完美展現。部分社區軟法在公布之前未公開相應信息并征求公民意見，導致公民難以參與其中。

3.3.2 運行過程缺乏保障

作為無強制執行力的軟規范，軟法的運行缺乏相應的保障，導致其無法發揮最佳效果。首先，軟法制定后缺乏相應的宣傳。部分社區在軟法制定后并未展開相應的宣傳普及工作，公民大多對社區內的軟法規范知之甚少，更遑論主動遵守了。其次，軟法在運行中缺乏健全的配套措施。部分社區軟法只有籠統的倡導性規定，缺乏與其配套的追責機制與救濟途徑，導致各項軟法規范難以落到實處。最后，軟法的運行過程缺少人力物力的保障。部分內容較廣或專業性較強的軟法規范在實施中需要專業人員，但在實踐中卻往往缺少必要的專業人員，亦缺乏資金的支持。

3.3.3 治理模式尚不成熟，軟硬法協同機制尚未形成

在現實中，雖然許多社區對軟法之治的實施做出了有益的探索，但種種現象表明，社區中的軟法治理模式仍不成熟。從整體上看，現有的社區軟法較為原則化，難以在實踐中得到具體應用。由于行政干預較多、公眾參與缺失、資金支持不足等因素[11]，各個社區的軟法內容大致相同，缺乏為社區“量身定制”的具體規定。這一缺陷使得社區難以據其處理紛繁的社區事務。此外，軟硬法之間的協同機制尚未形成。只有軟法與硬法之間相互配合、良好互動，才能取長補短，優勢互補，達到1+1>2的整體效果。然而，現實中的軟法與硬法之間尚未形成良好的協同機制。由于軟法制定不規范、硬法規制范圍過廣或軟法規范缺乏硬法基礎等原因，軟硬法之間時常邊界模糊，分工不清。

4 如何完善基層社會治理中的軟法之治

4.1 完善軟法的創制機制

軟法規范的制定是實行軟法之治的前提與基礎。目前，軟法的創制程序還有諸多不足，需要有針對性地對其進行完善。

首先，明確軟法的創制主體，保證必要的公民參與。規制對象對規范創制的充分參與是軟法區別于硬法的特征之一。若失去這一特征，軟法的優勢便會大打折扣，甚至淪為不切實際的“空中樓閣”。因此，應當在厘清硬法邊界的基礎上確定軟法的獨特地位，遵循正當的法律程序，界定其創制主體。在合法的前提下，應盡可能使公民廣泛地參與軟法的創制過程。

其次，完善軟法的創制程序，回應社情民意。與硬法不同，軟法規范的創設更注重治理現實的靈活調整和及時回應。由于調整范圍較廣、制定時間較長、內容較為復雜等原因，硬法規范的創制與實施之間往往存在著一定的時間差，從而難以及時準確地回應治理過程中的種種缺陷與弊端，但軟法規范所具有的靈活性、協商性和開放性使其能夠較好地彌補硬法的這一弊端。因此，應當充分發揮軟法的這一優勢，完善其創制程序。具體而言，應當減少政府對社區的行政干預，將行政指導轉化為信息支持，充分尊重社區的自身情況，促進社區自治組織因地制宜地開展自治活動，制定適合本社區具體情況的軟法規范。

最后，健全軟法的監督機制，進行系統的評估與清理。相對于硬法而言，軟法在自我管理方面的制度仍不甚完善，監督機制亦不健全。由于軟法的多元性和開放性，社會主體可能會在利益驅動下制定出違反國家法律法規或方針政策的軟法規范，破壞法制的統一性[13]。此外，數量龐雜的軟法規范彼此之間可能也會相互沖突甚至落后于現實。因此，有必要建立健全軟法的監督機制，對違反上位法規定、相互沖突矛盾、彼此交叉重疊、不適應現實條件等情況的軟法進行評估、修改與清理，以增進軟法的系統性和有效度。

4.2 強化軟法的運行保障

軟法之治需要有力的運行保障，對此提出以下幾方面的建議：

首先，要加強對軟法的宣傳力度。在軟法的創制過程中，社區組織應利用現代信息技術與傳統手段相結合的方式，及時公布軟法的制定與實施動態，對社區軟法進行宣傳，使更多公民了解并遵守軟法規范。

其次，要制定軟法落實的配套措施和追責機制。軟法所具有的非強制性是其區別于硬法的關鍵所在，但也為其具體執行帶來了不小的難題。在現實社會中，軟法的約束力主要來自自愿與群體壓力，即公民在道德上的自律和共同體對其所屬成員的約束力與影響力。因此，在軟法的運行過程中，社會輿論和群體導向起著重要的作用。短期來看，可以通過誠信記錄、獎勵制度等方式懲罰違反軟法規范的行為，鼓勵遵守軟法規范的行為。長期來看，可以通過社區文化建設對社區居民進行道德引導，豐富公民的精神世界，提升公民的整體素質，在潛移默化中使公民了解并遵守軟法規范。

最后，要重視對社區自治組織的培育和發展。作為社區多元治理的主體之一，自治組織在軟法運行中發揮著重要作用，其健康發展可以為軟法的順利運行保駕護航[14]。一個運行完善的社區自治組織對于軟法的創制與運行都會帶來莫大的幫助。因此，要加強對社區自治組織的引導與培育，必要時給予相應的資金與人員支持，為社區建設添磚加瓦。社區組織也應加強內部建設和管理，充分發揮自身作用，為軟法的運行和發展貢獻力量。

4.3 探索混合的治理模式

軟法之治不等于依賴單一的軟法進行治理，而是注重軟法與硬法、與其他社會規范之間的取長補短、優勢互補[15]。鑒于軟法與硬法各自的優缺點，軟硬法的混合治理勢必是最佳的解決之道。首先，混合治理的前提是“一元”，即軟法與硬法都應服從于憲法，都應堅持法制統一原則。在此基礎上，軟法的創制還應在國家法律法規允許的框架內進行，內容與程序均不得違法。其次，應明確軟硬法適用的不同領域。軟法與硬法都是現代法律的表現形式，只有治理手段的差異，沒有效力高低之分，應據二者的特點與功能決定其分別適用的領域[7]。對于需要由國家強制力予以保障、對公民與社會有重要影響的領域，應以硬法規制為主；對于無須國家權力介入、可由公民自行協商解決的領域，可以軟法規制配合。最后，應注重軟硬法在實踐過程中的結合，剛柔并濟，共同實現法律目的，提升治理水平。

5 結語

軟法的興起有著深刻的理論和實踐背景。從軟法的理念、機制和規范形式上看，其對基層社會治理有著重要的作用。就重慶市多個小區中社區公約的制定與實施情況而言，基層社會中的軟法之治主要有行政驅動式、社會自治式和市場管理式三種模式。然而，基層社會中的軟法之治在創制程序、運行過程和治理模式上都尚有不甚成熟之處，需要進一步加以完善。對此，需要完善軟法的創制程序、強化軟法的運行保障，并對混合治理模式進行一定的探索，以充分利用軟法提升社會治理水平與治理效果。