太峪鎮農村社區公共服務建設研究

□文/周 鑫

（西安財經大學公共管理學院 陜西·西安）

［提要］農村社區建設是公共服務的有效載體，農村社區蓬勃發展才能更好推進公共服務體系建設。陜西省咸陽市彬州市太峪鎮作為陜西省欠發達地區農村社區公共服務建設典范，在新農村建設中初具成效。本文立足當地發展現狀，基于鄉村振興戰略進行研究，為全面推進農村社區公共服務建設提出建議。

一、引言

在決勝全面建成小康社會的收官之年，推進鄉村振興戰略統籌發展，是實現“兩個一百年”奮斗目標平穩過渡的重要條件。統籌縣域城鎮和村莊規劃，完善公共服務體系建設，是實現共同富裕的重要途徑。十九屆五中全會進一步強調，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化，強化基層社區綜合服務能力，深入推動農村社區建設，為全面建成社會主義現代化國家奠定基礎。

農村社區公共服務建設是農村社區建設的重點。我國共有304個縣（市、區）被確定為“全國農村社區建設實驗縣（市、區）”。農村社區公共服務是農民群眾迫切需要的基本公共服務，是增強農民認同感和歸屬感的必要條件。但目前農村社區公共服務“碎片化”和“分散化”問題突出。咸陽市彬州市太峪鎮作為陜西省欠發達地區典范，在鄉村振興中存在突出問題。我國對農村公共服務體系建設研究已取得一定成果，但理論研究偏多、應用研究較少；在研究范式上，基于個案基礎上的經驗實證研究偏少，且總體研究范圍過于廣泛。本論文重點關注如何更好發揮先進農村社區在陜西省欠發達地區農村社區發展中的作用，探索適合本地區的農村社區發展路徑。

二、太峪鎮農村社區公共服務建設現狀

陜西省咸陽市彬州市太峪鎮地處彬州市南部，是古絲綢之路重要站點。截至2020年6月，太峪鎮下轄1個社區、12個行政村，截至2018年，太峪鎮轄戶籍人口27，656人，耕地總面積27，000公頃，鄉鎮企事業單位12所，學校7所，1個鄉鎮集體企業——拜家河煤礦，年產3萬噸。作為西平鐵路的必經之地，地理位置優越。為積極響應省、市、縣調整產業結構，開發旅游資源號召，致力于實現城鄉互聯互通，打造生態宜居的新型農村社區。其發展現狀如下：

第一，管理體制趨于簡約高效。太峪鎮充分發揮農村社區社會管理功能，從政府主導逐漸向政府與村鎮居民共治轉變，建立農村基層管理體制，有效將政府管理與社區自治聯系起來。在維護社區安全秩序和調解民事糾紛方面發揮重要作用，村民自治組織逐步完善，政治生活有序運行，通過組織村民開展村委班子直選等活動，使民主觀念深入民心，鎮內社區法制健全，政治生活有序運行，為農業發展、農民增收、脫貧奔小康和鄉村振興提供了強有力的組織保證。

第二，基礎設施完善，人居環境宜人。隨著農村文明的有效發展，太峪鎮各社區環境衛生日益完善。公廁、垃圾填埋等公共設施標準化，群眾環保意識顯著增強，衛生環境有較大改善。2018年，累計清理垃圾及“三堆”4，300方，拆除亂打亂建40多處，清理野廣告30多處，整治街道亂擺亂放20余戶，清理枯枝死樹300多棵。鎮政府投資30萬元，對富寧、拜家河新村進行綠化，栽植紅葉李350株，栽植冬青50，000株，雪松120株，全面提升社區人居環境。全鎮投入綠化資金178萬余元，累計栽植各類喬木6，000余株，灌木430，000余株，進行綠化種植任務，營造良好鄉風文明。

第三，扶持政策得到貫徹落實。我國農村改革發展已進入突破階段，隨著農村社區基礎設施建設的完善，農民生活水平大幅提高。扶貧工作方面，積極落實扶貧政策，大力投入資金保障農戶生活，實行社區化管理后，“三農”問題關注度明顯加強。積極開展脫貧攻堅知識宣講活動，黨員、幫扶干部進行脫貧攻堅知識宣講。進行醫療救助摸底，將大病、慢性病患者納入救助保險范圍，為完全或部分殘疾人口提供“緊急”工作。此外，對于特色旅游業相應進行扶持，依靠生態觀光和草莓基地、滑雪場等旅游業，對其進行旅游扶貧及產業投資，落實資金扶貧，帶動農民發家致富。

第四，旅游文化產業不斷發展。太峪鎮旨在打造全域旅游，創旅游名鎮。圍繞打造“一川兩山相輝映”的全域旅游空間大格局，以豳州驛門戶景區為核心，旅游項目的開發帶動每個村莊亮點。“清谷田園”草莓采摘活動業務有177家漁業和休閑食品店，主要經營手工藝品、當地農產品、自制葡萄酒、特色小吃等。蔬果采摘區已完成70畝土地整理工作，設有萌寵園、車輪王國、泊岸及各種景觀小品。拜家河民俗村建設在原有農家樂基礎上帶動周邊群眾發展農家樂，帶動群眾增收，文娛設施更加豐富。招商改造民宿，在豳州驛建民宿酒店，承租住宅樓18戶改建民宿，改造窯洞5戶12孔，改造鎮內四合院。

三、太峪鎮農村社區公共服務建設存在的問題

近年來，太峪鎮農業及當地旅游業推廣發展后，在社區管理改革實踐中也取得了一定成績，但在農村社區服務管理方面仍存在問題。

（一）農村社區基礎設施建設滯后。近幾年來，彬州市在基礎設施建設等方面投入力度逐漸增大，但道路、水利方面投入仍存在不足，就整個社會的整體發展過程而言，農村基礎設施建設規模小于城市。盡管道路建設實現全部硬化，但質量相對較差，使用壽命較短，道路修建方面存在偷工減料現象。用電方面，夏季社區照明問題尤為突出，大功率電器超負荷運作，易導致斷電發生。此外，某些村水利設施存在老化現象，水泵出水口嚴重生銹，水管道軟化，影響農民土地灌溉。社區內基礎設施供應不足，閱覽室、健身器材、宣傳欄建設少，民眾精神生活得不到滿足。近幾年，在健康扶貧政策下，隨著新農合的實施，農村醫療服務在農村公共服務中的比重越來越大，應有計劃地增加醫療保健服務，社區中增加醫療衛生室，以保障居民不時之需。

（二）農村社區自治水平總體偏低。農村公共服務建設的直接受益者是農民群眾，應根據群眾實際需求來提供公共服務。從太峪鎮現階段發展情況來看：其一，管理觀念較為落后。鎮政府在鄉鎮建設管理、社區建設管理方面取得顯著成效，但管理人員服務意識和管理積極性有待提高。管理方式較為僵化，重秩序、輕群眾。從社區公共服務機制來看，公共服務項目方面突顯出一些問題：項目較少，難以滿足農民群眾的實際需求；社區內部公共娛樂設施場地少，規劃建設不合理。其二，村民自治參與不足。我國農村社區建設大多采取的自上而下的管理與規劃，下一級村鎮自主性較弱。在民主決策管理方面，個人因素往往決定了實際工作中的一切，與群眾互動不足。其三，村民服務意識薄弱。農村社區作為農村的一個縮影，建設新農村需要村民廣泛參與，建言獻策。然而，農村社區在發展過程中，村民參與積極性很低，對社區及社區成員服務意識淡薄。社區村民雖投身參與社區公共活動，但歸屬感和認同感仍然不足，從中也顯示出社區工作和人民群眾的隱性脫節。

（三）政策宣傳渠道單一。在當今大數據時代，信息宣傳到位與否，是影響政策或舉措能否貫徹執行的一個重要因素。太峪鎮農村社區老人和孩子居多，大多數青年人都外出務工或搬遷，老年人對智能機的使用度較低，以撥打與接聽電話為主，上網功能使用較少，而兒童或青少年使用智能機則多以查詢資料、打游戲、聊天為主，對村內網絡平臺發布的信息關注較少。年邁村民主要通過他人通知的形式獲得相關信息，這種形式通常由社區工作人員在具體調查或在工作結束后的聊天中進行，受歡迎程度相對較低，缺乏必要的程序和嚴肅性。社區內部信息交流不通暢，政策措施宣傳不到位。社區舉辦的活動中，村民交流較少，活動參與度普遍不高。

（四）醫療衛生條件有待改善。近年來，農村社區醫療衛生在農村公共服務中占據較大的比重，醫療衛生條件關乎農民最切身的利益，健康的身體是一切農業活動的前提。在調研中，除去科教文娛等項目，村民最為關心且最希望改進的是社區內的醫療衛生水平及設備。太峪鎮社區內部醫院醫務人員基本由鎮內中老年醫生構成，青年力量不足，且具有專業技術、先進知識的青年醫生甚少，醫療基礎設施相對落后，特效藥品短缺，鄉鎮衛生室對于基層村社區衛生室投入不足。應提高社區醫院技術水平，改善服務質量，引進先進醫療設備，擴充醫務人員儲備力量，同時，落實強農惠農政策，減輕民眾看病負擔。

（五）農業實用性人才面臨斷層。鄉村振興，關鍵在人，應建立城鄉相互吸納機制和城鄉精英循環機制。引進先進技術和設備同時需要一定程度的知識作為支持。站在農業發展的角度，隨著科技的發展，農業現代化水平越來越高，為了提高農產品的質量要引進大量先進的技術和設備及先進的經驗，然而，設備應用和經驗學習需要一定程度的知識作為支持。太峪鎮老人居多，高素質人才外流現象嚴重，現存實用性人才較少，現代化技術使用率不高，農技人員面臨斷層。全鄉共有7所學校，初級中學只有1所，輟學率較高。優質人才外流，農民綜合素質較低，當地高校畢業生更不會回來建設家園。技能落后于農業現代化發展的現狀促使培育新型職業農民成為一種趨勢。

四、完善太峪鎮農村社區公共服務建設可行路徑

（一）培育農民主體意識，使其成為農村社區公共服務建設的主導者。從公共服務供給總體狀況來看，存在城鄉二元化現象，農村地區接受的公共服務水平極不平衡。現如今，我國農村興起的一批新型職業農民為主體的農村實用人才正在不斷發展壯大，為創建新農村，實現鄉村振興發揮重要作用。太峪鎮在發展過程中應推進新型職業農民教育與培訓，培養高素質農民，建立農村實用人才評價體系。根據當地農業的發展需求，重視基層農技人員的培養，地方政府也可和學校進行合作定向培養農業緊缺型人才，整體提高農村社區文化水平，在農村加大宣傳力度，組織各類培訓，提高農民文化素質。

（二）優化政府財政支出結構，提高農村社區公共服務水平。農村社區公共服務建設的有力保障和堅實后盾是資金投入。對于地方發展，一方面政府應加大資金支持力度，設立專項資金，引進新品種和新技術，進行實驗和示范培訓等。太峪鎮應優先考慮實力強、信譽好的合作經濟組織，授予特定信貸額度，并通過財政支持建立專項保證基金，擴大貸款規模；另一方面設立專項資金投入到社區文化創建活動中來，提供各類公共文化產品，及時更新社區內的宣傳墻，提供資金技術支持，滿足農村社區建設的物質文化需求，形成良好的社區環境。重視文娛隊伍建設，培養文化建設主力軍，完善文化設施建設，提供不同的文化服務項目，真正做到農村社區文化振興。

（三）充分發揮農村社區社會組織在農村社區公共服務建設中的作用。農村社區社會組織的本質與優勢，決定了其參與提供社區公共服務的必要性和可能性。太峪鎮可通過衛生、法律、心理咨詢等各類貼近社區農民生活的社會組織，使農村居民便捷、優質地享受到醫療衛生保健、法律知識宣傳、心理健康教育、安全教育等公共服務，組織開展社區農民喜聞樂見的各種文體活動，豐富文化精神生活。農村社區社會組織還可專門為弱勢群體提供支持和幫助。如依托老年協會、志愿者服務隊等，為孤寡老人和留守兒童提供幫助。基層政府，應充分發揮作用，積極回應群眾需求，做好上傳下達工作，吸引各類農村社區社會組織參與到農村社區公共服務中去，加速基層政府轉型，優化社區社會組織自身發展。

（四）完善農村社區公共服務體系，推進信息化進程。社區治理能力提升依賴內部治理體系和能力建設。我國民政部《全國農村社區服務體系建設研究報告》論證會中提到，要在2020年建成完善的農村社區服務體系，重點建設農村社區綜合服務中心。“互聯網+社區”成為城鄉社區治理的新發展方向，應推進社區信息化治理進程，進一步增強自治能力，提升農村社區公共服務建設水平。以人民為中心發展“微政務”，提高社區公共服務精細化和精準化水平。太峪鎮根據當地特點，科學規劃，不斷完善農村社區公共服務，為“留住人才”創造有利條件。挖掘本土人才，對返鄉創業大學生予以政策支持，增強人才儲備，打開農村社區治理新局面。

（五）實現血緣、地緣良性互動，業緣穩步發展。自古以來，血緣、地緣關系就是農村社區具有基礎性意義的社會關系。社區是人們社會生活的基本組織單位，公共活動是增進集體意識和社區認同的重要方式，培育鄰里社會資本，實現血緣、地緣的良性功能。太峪鎮可借鑒湖北省楊林橋鎮村社區建設，以家庭為核心參加社區內部活動，在生產經營活動中以社區為單位統售統銷。鼓勵開展自治組織活動，發展壯大志愿者隊伍，加大對農村公共文化服務投入，完善農村社區功能，增進群眾歸屬感，營造睦鄰友愛氛圍。通過各種宣傳教育，真正使每個人參與到新農村建設上來。

（六）開展鄉風文明建設，樹立新風貌，轉變新面貌。加強農村社區公共文化建設是完善農村公共服務體系的重要環節。建設新農村，核心在于“新”，培育新人，開創新思想，樹立新風尚。社區公共文化建設中呈現“弱參與”，基于認同的持久參與模式為居民通過參與公共文化活動建構群體歸屬感。在農村社區建設中，形成“政府+社會組織+村民”發展模式，明確各主體責任，形成治理的民主協商機制，把握好政府、社會組織和村民三者關系，開展精神文明創建活動。此外，我國從本質上來說是一個鄉土大國，鄉土文化濃厚，地方特色尤為深刻。振興鄉村文化亦可稱為回歸鄉土，太峪鎮可利用“互聯網+旅游業”等形式推廣當地文化，創建鄉風文明。

五、結語

為加強和創新市域社會治理，推動社會治理重心向基層下移，完善農村社區公共服務體系建設尤為必要。近年來，農村社區公共服務建設成為學界和政界熱議的重要議題。本文秉承“以人為本”思想，關注農民群眾需求，分析陜西省咸陽市彬州市太峪鎮農村社區公共服務建設現狀，將其作為陜西省欠發達地區的一個實例，起示范帶動作用。從當地實踐來看，農村公共服務建設有效促進農村經濟發展，因地制宜、因村施策，本著“尊重歷史、尊重農民意愿，留住鄉愁”的原則，在保證村落基本形貌基礎上，科學規劃，融合現代元素和傳統習慣，開展農民新居和基礎設施建設。本文僅選擇一個城鎮作為研究對象，不能充分反映陜西省甚至是我國農村社區公共服務建設現狀，加之在研究理論和對知識深度的把握方面尚有不足，還需根據中央出臺的政策繼續進行研究。