水環境協同治理思考

□文/吳夢晗

（華北理工大學 河北·唐山）

［提要］近年來，堅決打贏打好碧水保衛戰成為新時期目標，水環境是跨界特性最為典型的領域之一，也是最需要跨部門協同的領域之一。本文圍繞水環境協同治理的必要性展開分析，就當下水環境治理現存問題簡要介紹，并結合協同治理相關內容提出完善對策，以期為水環境協同治理帶來參考和建議。

作為極具跨界特性的領域，水環境的治理離不開不同部門的協同配合。本文擬通過分析水環境協同治理的必要性，就現狀問題和完善對策提出一些看法和建議。

一、協同治理

協同治理源于德國著名物理學家赫爾曼·哈肯在20世紀70年代創立的協同學。在他看來，協同指的是基于特定條件各系統處于互相合作、競爭產生的有序結構，具有組織性功能。20世紀80年代，西方學者將協同學與治理理論進行有機結合，提出了“協同治理理論”。對于生態環境的協同治理而言，協同治理理論有很強的適用性，其強調的是協同治理是協同理念支配下的一種治理模式。

根據中共十九大的指示，建設環境治理機制，需要政府主導，并且帶動企業、公眾、社會多方參與。2021年3月，國家生態環境部也提出，“十四五”時期將繼續堅持山水林田湖草系統治理，努力實現由水污染治理為主向水生態、水環境、水資源等流域要素協同治理、統籌推進轉變，在新發展階段構建水生態環境保護的新格局。

二、我國水環境問題分析與治理現狀

（一）水環境問題分析。我國改革開放以來，社會經濟得到了快速發展，城市化水平迅速提高。過快的發展速度也消耗了更多的自然資源，造成了嚴重的污染。大量的土壤資源和水資源受到了污染和破壞，使我國的水環境出現了多種問題。一方面水環境遭到嚴重破壞。到目前為止，我國被污染的水資源約為90%左右，主要的水環境破壞問題分別為富營養化、重金屬污染和復合污染等。水資源是否被污染與人們的生命健康有著十分重要的關系，水具有很強的流動性，如果某一區域的水受到污染，可能導致多個地區同時出現污染的情況。所以，在分析水污染的過程中，不應只從區域的角度出發，而應從整體角度看。另一方面則是水資源總量下降。從目前情況看，我國的水資源總體上呈現下降的趨勢，但對水資源的需求仍在不斷增加。基于現代社會發展和新型基礎設施建設的加速，城市中的水資源不足與浪費現象明顯。城市配套設施對水資源的利用考慮不足，主要體現在洪水或暴雨等自然災害中，既不能快速排放，也不能有效儲存，這不可避免地會威脅到城市的穩定發展。

（二）水環境治理工作中存在的不足。水環境與人的身體健康有著很重要的關系，越來越多的人開始關注水環境的安全問題，水環境的治理工作也得到了更多重視。水環境治理的主要目的是對水環境進行保護，從而保證城市的循環發展并提高社會的經濟及社會效益。但在實際工作中，也會發生環保與經濟發展相互沖突的問題。當前水環境治理工作中存在的不足主要包括以下幾個方面：首先，水環境治理速度滯后，衍生問題多。當前，城市化發展迅速，城市人口數量迅速增加，導致生態環境遭到破壞。在實際的水環境治理工作中，水環境治理的速度遠遠跟不上城市的發展速度，因此在進行水環境治理時可能會產生其他的負面問題，如水體富營養化、城市水環境黑臭河道返黑臭等。其次，水環境治理投入大，修復難度大。在水環境治理的過程中，需要很大的經濟投入，這種投入要遠遠高出環境修復所需的資金，但投入這么多的資金只能控制對水環境的破壞，不能實現對水環境的修復和治理。只有恢復生態環境的正常活力，才能確保水環境的正常。再次，“水生態共同體”系統思維與行政分區管制之間的矛盾依然存在。從區域整體看，區域上下游本應是自然連接體、生態共同體和利益協作體，但由于區域生態特征與自然整體性被行政區劃人為分割的現實，不同行政區劃在水環境產品與服務一體化供給、水環境基礎設施一體化建設等方面還缺少實際工作。盡管近年來不同地區關于水生態環境治理及風險防范的相關規劃相繼出臺，但區域之間成本共擔、利益共享機制尚處于探索階段，統一開放的市場體系尚未形成，區域間零和博弈仍然是當前流域水環境治理面臨的重要問題。最后，區域內治理主體的多元化要求與政府包攬之間的矛盾依然存在。當前，區域治理的責任主要集中在政府，企業、社會組織和公眾等力量參與不足，制約了非政府社會治理主體的發展壯大。例如，長三角區域水環境治理中公眾參與度尚處于較低的水平，參與質量也有待提高，這與長三角地區的水環境信息公開度不足，以及公眾對水環境污染的感知度較低有關。此外，社會力量參與不足導致社會有效監督缺乏，也降低了政府治理的科學性和效率。

三、水環境協同治理必要性分析

（一）水環境的跨界特性。從跨界特性層面而言，水環境算是極為典型的領域。就自然屬性來說，其構成要素包括不同水體和與之相關的各類環境，具體涉及三個部分，即親水景觀、濱水區、岸線等水體周邊環境；水生生態系統；水量、水質等水體。為何水環境成為了一個大問題，究其原因主要是由人類的活動所致。諸如調節水量、筑壩蓄水等水資源利用活動實際上都會影響水環境，此外，優化水環境的各類操作也影響了水環境自身；再加上人類活動產生的固體垃圾、廢氣、污水等均會影響水環境，而如果人類社會排出的有害物質在達到自然生態承載力閾值，就會引起水環境的問題，并由此造成惡性循環。

（二）多元微觀主體容易出現“公地悲劇”。水環境的跨界特性主要源于行動主體多元性，具體涉及其他社會組織、企業、家庭、個人等，此外，也涉及政府各級單位和部門。實際上，在水環境領域中，各消費者還包括另一層主體，即污染生產者，其要擔負起水環境的保護責任。而微觀主體非常多，就很容造成“公地悲劇”問題的出現。集體帕累托最優跟個體均衡策略脫離也就是不同理性個體因激勵不相容容易造成集體非理性的公地悲劇問題。由此看來，保護治理水環境呈現出公共產品特性，換言之，行政部門要發揮應有的主導作用。所以，實現協同治理的關鍵在于政府要承擔起主導責任，才可以有一致的行動、一致的標準規范和一致的政策。實際上，唯有行政單位形成一致的行動和一致的政策，才可以同社會形成科學、高效的溝通，并管理、引導微觀主體的參與，形成各個主體單位的良性互動。唯有社會跟政府形成高效協同，才可實現自然跟人類和諧發展。

四、完善水環境協同治理的對策

（一）建立健全跨域協同治理激勵機制。“理性”協同治理容易出現利益不相容的現實，這也是導致消極治理甚至是“公地悲劇”發生的根本原因。以正式的激勵制度強化協同動機，對主動進行合作的單位、管理人員按照協同過程和成效給予物質及精神獎勵，對消極治理、不加配合的進行通報懲處，使地方政府自身的聲譽、信任等與跨域治水成效相掛鉤，促進跨域河長為了維護地方利益而采取合作策略。并且，針對積極合作的河長要賦予相應的權力，使其不僅能跨行政區域進行資源的調配，更能夠在縱向層級上得到相關的支持。

（二）建立協作治理規范，以降低交易風險。通過法制建設促使各單位建立這樣一種共識，即水環境治理的整體性要求分散化治理主體之間的協同，正確樹立管理人員在水環境治理中的角色定位。水環境治理管理人員在做好分段負責的同時，也應當考慮到相關流域上下游、左右岸、干支流的狀況，與上下級、同流域不同地區建立協同治理意識。并在合理賦權的同時，通過正式的規章制度對協同治理的內容進行規定，落實多主體參與的權責分配，減少合作信用和協調問題帶來的交易風險。

（三）完善信息共享平臺建設。建立更全面、綜合、智能的信息共享平臺。當前，信息化、技術化建設已成為提升跨地區、跨部門合作的有效手段，但大多僅停留在信息公示層面，沒有充分實現信息的交流、互換和共享。為此，要加快完善信息共享平臺的功能，實現信息監測、信息展示、信息分析、信息交流一體化，消除水環境治理因行政壁壘帶來的獨立性和封閉性，降低合作進程中的信息交易成本。

（四）發揮社會主體的補充力量。治理區域化水污染要求各級單位積極做好工作，并且聯合公眾、社會和企業各個主體單位參與其中。

1、政府方面：首先要積極引導民眾主動加入水環境治理工作，營造公眾參與流域治理的社會氛圍。由于個人的信仰和意識受到外部環境的影響并且具有時滯性，因此營造共同監管水環境治理工作的社會氛圍是十分必要的。其次，完善水環境治理信息公開制度，并在社區內開展相關的水環境協同治理知識宣講和培訓、座談會、聽證會等，提升公眾參與監管的能力，打破參與壁壘。再次，建立促進公眾參與的激勵機制，以精神激勵為主輔以物質獎勵的方式對主動進行水環境質量監督、提議的公眾進行表彰，提升公眾參與水環境保護的積極性。最后，環保社會組織作為補充地方政府水環境治理的重要力量，需要加大培育力度。環保社會組織是流域治理體系中不可或缺的橋梁和紐帶，銜接著政府、企業和公眾等多個主體。地方政府應當大力支持環保社會組織的發展，使其成為政府進行水環境治理的戰略合作伙伴，發揮其卓著的宣傳引導和監督功能，使流域治理網絡更加嚴密。

2、企業方面：生產環節要關注如何利用水資源，以及污染排放問題，根據要求落實相關的保護制度；就公眾方而言，要從日常做起，即在生活點滴中養成節約用水好習慣，做好垃圾分類，在基層就把支援治污的工作做好。

五、小結

“十四五”是落實習近平生態文明思想的重要時期，需推動水生態環境保護由污染治理為主，向水資源、水生態、水環境等要素協同治理、統籌推進轉變。當下，協同治理水環境仍有許多困難需要克服，而總體看來，處理國內水資源日漸復雜的問題，做好水資源有效保護與高效利用離不開制度建設。一方面要處理好不同主體間的關系，實現高效協同，形成相關的機制；另一方面因為水環境的治理不同部門協同本質上講是公共產品，不同產品的供給基本要求都是按照需求導向，因此根據需求特征設計相關的機制。綜上，既要認識到協同治理的本質和難題，又要結合水環境的特點，只有將二者科學融合，才可以發揮出應有的作用，為開創水生態環境保護新局面，實現2035年美麗中國建設目標奠定良好基礎。