浙江省大中型水庫移民社會保障安置實踐與思考

趙靜

摘要：當前，社會保障安置在浙江省大中型水庫移民安置中占到了越來越重的位置，甚至有取代傳統農業安置的趨勢，這與浙江省特殊的自然地理特征與社會經濟發展形勢密切相關。從社會保障安置在浙江省的實施背景和政策依據入手，對社會保障安置的移民意愿、實施優勢及存在的不足進行分析。結果表明：社會保障安置不是“萬金油”，社會保障安置必須進行適用性分析，必須有堅實的實體經濟作為基礎，考慮移民的生計恢復及長遠、穩定發展，同時，也應尊重移民意愿，實現政府主導下，移民對安置方式的自主選擇。

關 鍵 詞：社會保障安置; 水庫移民; 移民安置; 生產安置; 浙江省

中圖法分類號： D632.4

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.12.034

0 引 言

浙江省是水庫移民大省，目前共有各類已建大中型水庫197座，包括三峽工程安置在該省的移民，全省大中型水庫移民達141萬人，分布在全省81個縣（市、區）。自2006年《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》頒布實施以來，全省新建大中型水庫工程共33座，共涉及移民安置人口約7萬人，移民安置的任務重、難度大。

浙江省大中型水庫移民生產安置方式主要包括農業安置、被征地農民基本生活社會保障安置（以下簡稱“社保安置”）、貨幣補償等;搬遷安置方式主要為集中外遷安置，具體包括宅基地安置、公寓房安置、定點調產安置等。近年來，浙江省因地制宜地運用各類安置方式，采取多途徑、多元化模式妥善安置水庫移民，取得了較好的效果，移民群體總體保持穩定，為當地社會的和諧和工程建設的推進提供了有力支撐[1]。

1 社保安置實施背景和政策依據

1.1 社保安置的內涵

水庫移民社保安置，是指移民因工程建設征地失去土地后，項目法人或地方政府不再為移民配置生產資料，而是將移民納入相應的養老等社會保障體系，移民達到退休年齡后可定期領取社會保障金，以保障移民的基本生活[2]。浙江省水庫移民社保安置是將水庫移民納入被征地農民基本生活保障體系，并按照相關規定銜接轉入職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險，其實質是將水庫移民納入被征地農民群體，并享受相應的政策待遇。

土地，特別是耕地，具有滿足人類生產需求的功能，是人類最原始也是最基本的生產資料。對于農民，土地更是其賴以生存的基礎，可直接或間接實現就業保障、最低生活保障等經濟功能。因此，一旦農民因建設征地而失去土地，相關政府部門和征地單位如何對農民失去的土地經濟價值進行有效補償，保障被征地農民的生產收入不受影響，是當前中國建設征地和社會保障制度建設的根本目標。

一般認為，一個完備的被征地農民社會保障制度應至少為被征地農民提供包括養老保障、醫療保障、失業保障及基本生活保障在內的社會保障，并提供被征地農民轉產轉業的相關培訓。但從中國被征地農民社會保障制度建設的實踐來看，受經濟條件等限制，各省市出臺的基本生活保障制度一般也是在養老保障的基礎上，輔以最低生活補助。其核心內容是保障失地農民達到退休年齡后的基本生活需求，也就是說，中國當前的被征地農民社會保障在本質上依然是養老保障[3]。因此，對水庫移民采用社保安置不可盲目，必須考慮移民在達到社會保障金領取年齡之前的生計問題，要對當地的社會經濟發展、產業規劃、移民的從業能力等進行適宜性分析，因地制宜、因人而異地確定安置方案，確保移民的長遠發展[4]。

1.2 實施背景

改革開放以來，浙江省社會經濟發展速度較快，“七山一水二分田”的自然地理概貌造成了土地資源緊缺的現狀。這樣的經濟發展格局和自然地理特征決定了浙江省水庫移民安置具有可調劑耕地資源少、庫區及安置區非農產業發達的鮮明特色。且近年來浙江省民營經濟高度發達，越來越多的庫區移民勞動力轉而從事第二、三產業，對土地和傳統種植業的依賴程度越來越低，這對傳統的、以農業安置為主的安置方式造成了較大沖擊。在這種背景下，浙江省水庫移民的安置意愿和安置訴求也在悄然發生變化，以農業安置為主的模式已經難以滿足移民生產生活等方面越來越多樣化的需求。

同時，浙江省的社會保障事業發展也相對較快，全省范圍內已建立了以社會保險、社會救助、社會福利及社會優撫為內容的現代社會保障體系，并在社會保障體系中建立完善了有利于維護被征地農民合法權益的被征地農民基本生活保障制度。基本生活保障制度經過多年的探索與實踐，已日趨成熟，其制度體系和操作經驗足以為該省的水庫移民項目提供新的安置途徑和執行保障。

1.3 政策依據

（1） 《中華人民共和國土地管理法》（中華人民共和國主席令第32號，2019年）

中明確規定：“縣級以上地方人民政府應當將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。”

（2） 《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》（浙江省人民政府令第264號，2009年）

中明確規定：“征收農民集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用（以下統稱征地補償費），安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的基本生活，維護被征地農民的合法權益。”

（3） 《關于調整完善征地補償安置政策的通知》（浙政發〔2014〕19號）

進一步完善了被征地農民養老保障制度，并提出“從2014年7月1日起，經核定屬于被征地農民基本生活保障范圍的新增被征地農民和已參加被征地農民基本生活保障的被征地農民，可按照相關養老保險制度規定選擇參加職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險”。

（4） 《關于完善被征地農民銜接轉入企業職工基本養老保險政策的通知》（浙人社發〔2017〕59號）

中進一步明確被征地農民可參加企業職工基本養老保險，并對個人繳費、政府補貼等事項作了說明和要求。

（5） 《關于被征地農民參加社會保障實行“人地對應”的指導意見》（浙土資規〔2018〕5號）

中明確要求被征地農民參加社會保險實行人地對應，“按照‘即征即保、人地對應、征收誰安置誰’的原則，將被征收耕地和其他農用地的農戶家庭中符合條件的成員作為參保對象，明確參保手續辦理期限。……參保指標有效期最長為1 a。參保指標不得以任何形式轉讓、買賣。”

根據上述法律法規及政策規定的要求，浙江省各縣（市、區）均出臺了該行政區劃范圍內的征地補償安置政策及被征地農民參加基本生活保障的相關規范性文件，這些規范性文件對該地區的征地補償標準、參保指標核定辦法、基本生活保障繳費標準及享受標準、被征地農民轉入城鎮職工養老保險的繳費標準及享受標準等作出具體規定，是浙江省各地水庫移民進行社保安置的重要政策依據之一。

2 移民社保安置意愿分析

2.1 移民意愿變化趨勢

根據浙江省33座新建水庫的移民安置意愿選擇情況來看，2012年以前，移民對生產安置方式的選擇仍以農業安置為主;2015年以后，移民對社保安置、貨幣安置等非農安置方式的選擇意愿逐年增強，尤其是2018年以后，移民對社保安置的選擇意愿達到最高，絕大部分移民將社保安置作為首選。

具體數據詳見表1。

值得注意的是，進入實施階段以后，移民的安置意愿仍會隨著政策條件等各種因素的變化進行調整。因此，大部分水庫移民安置實施中，移民最終選定的安置方式也都較規劃階段有不同幅度的變化。據統計數據表明：2015年以來，規劃階段選擇農業安置的移民人口中，共有約1.9萬人到了實施階段轉而選擇社保安置。具體情況如圖1所示。

2.2 原因分析

（1） 土地資源匱乏。近年來，浙江省人多地少的矛盾日趨凸顯，根據統計數據，全省人均耕地面積360 m2（0.54畝），僅為全國人均水平的36%。有些山區縣人均耕地更少，如麗水市青田縣為人均226.7 m2（0.34畝）、麗水市縉云縣為人均286.7 m2（0.43畝）。農業安置的難度越來越大，有些地方甚至出現了無生產用地可調劑的現象，這種困境使得社保安置方式勢在必行。

（2） 當地第二、三產就業容量大。隨著浙江省產業結構的不斷調整優化，第二、三產業在經濟社會中逐漸占據絕對主導地位。2019年，該省第二、三產業比重已經超過整個產業比重的90%，就業容量持續增加，移民從事非農產業的機會較多、環境較好，這使得采用社保安置后移民的生計恢復能夠得到保障。

（3） 移民從業方式轉變。產業結構的調整，導致農村居民的從業方式也發生了很大變化，農業生產早已不再是農民唯一的從業方式。據調查，浙江省水庫移民從事非農產業的技能、意愿均較強，移民家庭年收入中非農收入的占比較高，在一些經濟發達地區，如溫州市、寧波市，移民非農收入占比基本超過了60%，移民對農業及土地的依賴進一步降低，對非農安置的接受程度較高。

（4） 生產安置與搬遷安置進行有益結合。浙江省水庫移民的搬遷安置區絕大部分位于當地區位條件較好的地段，有些水庫更是直接把移民遷入城市規劃區內，安置區周邊的就業環境、醫療文教服務設施及其他公共服務設施都有極大提升，使移民充分享受城市發展的紅利。同時，由于安置區與庫區的土地級差使移民房產在安置后有很大幅度的增值，因此，搬遷安置區位置較好的水庫項目，移民安置后的生產恢復條件更優越，進一步促進了社保安置的接受程度，保證了社保安置的實施效果。

3 社保安置利弊分析

3.1 優 勢

（1） 緩解農業安置的壓力。浙江省山地多、耕地少，進行農業安置的先天條件較為不足;浙江省新建水庫移民均搬遷安置于區位條件較好、地理位置優越的鎮區或城市規劃區內，其周邊的土地資源更為緊缺。而現行的被征地農民基本生活保障政策明確要求，只有將集體土地征收為國有土地時，被征地農民才可以參保，也就是說，為移民生產安置提供調劑土地的安置區村民雖然實質失地，但卻不具備參保資格，這導致安置區村民存在“惜地”心態，不愿意將土地調劑給移民進行生產安置。上述問題均極大地制約著浙江省實施農業安置的現實可能性，使農業安置的難度越來越大。而社保安置有效地緩解了農業安置的壓力，因此地方政府對社保安置方式更為認可[5-6]。

（2） 社保待遇優于耕作收益。根據浙江省規定，被征地農民基本生活保障的享受標準不得低于當地的城鄉居民養老保險待遇，雖然各縣市的城鄉居民養老保險待遇標準有所區別，但全省均不低于600元/（月·人）。另外，基本生活保障轉入企業職工養老保險后享受的待遇可達到1 500元/（月·人）以上，部分地區已超過2 000元/（月·人）。這樣的待遇標準是土地資源用來種植或出租都遠遠無法達到的，因此移民群體選擇社保安置的積極性和滿意度都較高。

（3） 加快生產安置進度。浙江省被征地農民基本生活保障實行“即征即保、先保后征”，也就是說，工程建設征地完成時，被征地農民參保也基本完成，因此采用社保安置能夠大大加快生產安置進度，對當地社會穩定及工程建設進度都起到了較好的保障作用，這使得項目法人及行業主管部門對社保安置也秉持積極支持的態度。

3.2 問 題

雖然社保安置在浙江省水庫移民安置中得到了廣泛運用，也取得了較好的效果，但這種安置方式仍存在著一些不可回避的現實問題需要引起重視。

（1） 以中國現行的土地政策來說，土地承包權在現在承包年限的基礎上再延長30 a不變，且土地承包權可以依法繼承;但移民一旦選擇社保安置，就永久地失去了土地資源，而其后代卻并不可以繼承社保資格[7]。

其次，中國現行被征地農民基本生活保障政策規定，未滿16周歲的被征地農民不納入基本生活保障體系，這就意味著，對于以社保安置為主要生產安置方式的水利項目來說，這部分移民既不能參保也難以再獲取土地承包權，其未來發展如何保障仍存在政策障礙。

（2） 未達到退休年齡的社保安置移民尚不能領取社會保障金，他們的生計恢復存在一定風險，尤其是在經濟不發達的地區，這部分移民的就業如果不能有所保證，則有可能成為不穩定因素。

（3） 由于社保資金吃緊，浙江省的被征地農民基本生活保障政策面臨政策調整。2019年12月，浙江省人力社保廳、浙江省財政廳聯合發文《關于規范企業職工基本養老保險參保繳費有關問題的通知》，進一步規范職工養老保險繳費管理，喊停違規一次性繳納養老保險費的行為，這意味著被征地農民轉入企業職工養老保險后，必須繳費達到15 a才可以享受職工養老保險待遇，也就是說，離退休年齡不足15 a的移民將難以再轉入職工養老保險，而只能進入待遇水平較低的基本生活保障體系，這個政策調整將會對移民未來的參保意愿帶來重大影響。

4 結論與建議

浙江省大中型水庫移民的生產安置方式已經從“以農為主”轉變為“農業安置與社保安置并重”，部分地區、部分項目已轉變為以社保安置為主，究其原因，與該省特殊的自然地理特征與社會經濟發展形勢密切相關。現階段，社保安置已經在浙江省大中型水庫移民安置中占到了越來越重要的位置，也取得了較好的安置效果，但這種安置方式不是“萬金油”，并非普遍適用于所有地區和所有項目。綜合前述分析，筆者針對水庫移民社保安置實踐提出如下建議：

（1） 采用社保安置不能一刀切，應針對庫區及安置區實際情況，如三產發展、移民收入結構、移民從業結構及就業技能等進行充分地調查、分析，尤其是在土地資源條件較好的地區，要加強政策引導，盡可能采取既符合移民意愿又有利于長遠發展、穩定發展的安置方式。

（2） 采用社保安置需要有堅實的產業和實體經濟作為支撐。選擇安置方式必須進行適用性分析，對安置區產業結構、就業容量進行分析。假如安置區的產業不發達，就業容量不足，無法保證尚不能達到社保領取年齡的青壯年勞動力就業，則全盤照搬社保安置是不合適的。

（3） 采用社保安置后，應有針對性地開展職業培訓、就業指導等，以各種方式積極促進移民就業，對移民創業給予鼓勵和政策支持，同時將社保安置及培訓指導所需要發生的費用足額納入工程概算，或在地方財政資金中予以充分考慮。

（4） 中國土地管理政策和社保政策調整期間，移民對安置方式的選擇意愿有可能會隨之發生變化和波動，這對移民安置實施工作提出了更高的要求。地方政府應重視政策宣傳，充分尊重移民意愿，讓移民掌握安置方式選擇的知情權和自主權。

參考文獻：

[1] 周毅，顧夢莎.新型城鎮化安置水庫移民的規劃實踐：以溫州市永嘉縣南岸水庫移民安置為例[J].人民長江，2015，46（22）：107-111.

[2] 范敏，白新珍.淺議大中型水利水電工程移民社會保障問題[J].水利發展研究，2016，16（2）：32-35，81.

[3] 黃建元，潘付拿.論被征地農民社會保障安置的局限與出路[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2014，16（4）：41-45，91.

[4] 陳紹軍.失地農民和社會保障：水平分析與模式重構[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

[5] 孫中艮，楊文健.建立水庫移民社會保障制度的探討[J].人民長江，2007，38（6）：93-95，123.

[6] 陳阿江，施國慶，吳宗法.水庫移民社會保障研究：T水電站S庫區移民社會保障的個案分析[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2001，3（1）：1-5.

[7] 蔣禮.水庫農村移民的社會保障體系研究[D].成都：四川大學，2007.

（編輯：黃文晉）

Practice and reflection on social security resettlement of large and medium-sized reservoir resettlement in Zhejiang Province

ZHAO Jing

（Zhejiang Design Institute of Water Conservancy &; Hydoro-elctric Power，Hangzhou 310002，China）

Abstract：

At present，social security resettlement plays an increasingly important role in the resettlement of large and medium-sized reservoirs in Zhejiang Province.There is even a trend to replace the traditional agricultural resettlement，which is closely related with the special physical-geographical characteristics and the social-economic development situation of Zhejiang Province.Starting from the background and policy basis of social security resettlement in Zhejiang Province，this paper analyzed the resettlement willingness，implementation advantages and disadvantages of this resettlement method.The analysis results show that social security resettlement is not a panacea，and it is necessary to analyze the applicability of social security resettlement，namely whether it has a solid real economy as the foundation，and consider the livelihood recovery and long-term and stable development of immigrants.At the same time，we should also respect the wishes of immigrant and realize the independent choice of resettlement mode under the leadership of the government.

Key words：

social security resettlement;reservoir resettlement;immigrants resettlement;production resettlement;Zhejiang Province