中國特色小城鎮化模式的由來和提升路徑研究

孫全勝

（中國政法大學法治研究中心，北京102200）

城鎮化道路的選擇應該綜合考慮人口、產業結構、區位條件、城市發展潛力和區域平衡等因素，尤其要考慮城市的資源條件、地理區位、文化傳統、交通狀況等。改革開放前我國的城鎮化實踐充滿挫折，改革開放后，國家努力排除外部干擾，重估了國內外形勢，重新修改了現代化發展方針。雖然經濟逐步恢復，小城鎮不斷發展，但國家對大城市的人口規模仍嚴格控制。

一、城鎮化道路的類型

城市按照規模可以分為大城市、中小城市、小城鎮等，在重點發展哪種城市的問題上，我國學者存在著不同看法。有的學者主張像西方一樣發展大城市，利用大城市的輻射力帶動中小城市的發展；有的學者主張發展中小城市，培育區域中心城市；有的學者則主張立足于中國的現實國情，重點發展小城鎮，推動農民就地城市化。在我國，把建制鎮也納入城市范疇，所以城市也叫城鎮。由于戶籍、土地制度等的限制，中國更多是發展小城鎮，努力讓農村剩余勞動力實現就近轉移。

（一） 發展大城市的道路

持發展大城市論者認為，大城市是國家的經濟、技術、金融中心，具有集約規模效應，能夠促進勞動分工，提高國家競爭力。雖然大城市在發展中存在大城市病現象，但這種現象不是城市規模過大造成的，而是不合理的規劃和管理理念滯后導致的。中國已經有北京、上海、廣州、深圳等大城市，但這些大城市與理想的國際大都市仍有差距，尤其體現在公共服務和管理理念上，需要做好城市規劃，讓大城市的公共服務更加人性化。發展大城市是城鎮化的必然選擇，大城市的產生和發展是市場經濟推動的，不能抑制大城市的規模，需要讓工業化、市場化與城鎮化達到融合。現代意義的城市化就是大城市化，而不是小城鎮化。“小城鎮向小城市以及大城市向特大城市的擴張能夠帶來更大的邊際集聚效應。”[1]小城鎮化只是城鎮化的初級階段，大城市化時代，小城鎮仍然存在，但是都被納入大都市群，受大城市的影響，與大城市間的聯系更緊密。中國沒必要遵循小城鎮到大城市的發展道路，而要采用現代規劃理念和治理理念，推動城市產業集約化，利用大城市的聚集效應帶動整個城市化的發展。世界城市化的趨勢就是發展大城市，是經濟密集型的大城市融合了其他功能的城市，而不是傳統政治型城市引領中小城市發展。城市間的聯系主要是經濟聯系，通過這種聯系形成內部相互聯系的都市群、城市帶。大城市具有強大的經濟影響力、規模帶動力和科技中心作用。大城市化需要一定的人口規模、城市開放度、公共服務能力。發達國家的城市化繼續朝著大城市化的方向發展，中國城市化也應走這種道路，在市場機制下促進人口自由流動，逐步拋棄戶籍等陳舊的管理體制。

大城市具有人口聚集、同業聚集、系統聚集等效應，聚集了大量人口，帶來了充足的消費需求，為企業帶來了技術人才。大城市聚集了很多同類型的企業，能降低流通成本。企業聚集增加了經濟效益，可以就近獲得生產原料和消費市場，從而促進專業化生產，促進城市基礎設施完善，引導金融市場形成，促進科技、教育單位聚集，產生規模聯合效應。“中國城市經濟發展中存在顯著的集聚經濟效應，就業密度更高的城市有能力支付給勞動力更高的工資，從而揭示了生產要素紛紛流向大城市和較發達地區的主要原因。”[2]城市因為自然、交通等條件而具有區位優勢，城市需要改善交通等增加吸引力。城市的對外職能是區域經濟中心，是區域商品、金融、人口等流通中心，有充足的資金、現代化的交通運輸。大城市是區域工業中心和區域服務中心，集中著先進技術、設備，能滿足各類消費需求。大城市是區域科技、文教、信息中心，能發展先進技術、培育優秀人才。改革開放前，政府奉行壓制大城市規模、發展小城鎮的方針，導致大城市吸納能力不足。中國應該朝世界城市化的潮流看齊，努力發展大城市。發達國家的人口普遍居住在大城市，一些小國也出現了人口千萬的大都市。發達國家的幾大都市圈，經濟占了全國的很大比重。全球千萬人口以上的大城市也越來越多，城市功能不斷延伸，城鄉界限不再明顯。總之，大城市是擺脫傳統政治、思想束縛后的理性選擇；大城市技術、資金、人力、服務、交通更好，企業家也更愿意把企業設立在大城市，讓企業獲得更多利潤；就業機會更多，工資待遇更好，能讓個人有更多發展機會；聚集了優質的資源、更完善的基礎設施和服務，聚集了大量產業，有發達的工業和服務業，是區域市場體系的中心；現代化程度高，具有多樣的生態，能吸納更多剩余勞動力；結構、功能都具有優勢，生態、人口、服務都具有綜合效益；具有資源集約化，具有高效率，能集中利用資源，當今的逆城鎮化仍以大城市為樞紐，受到大城市輻射，恰是大城市的繼續發展。因此，政府需要及時更新城市治理理念，自覺接受現代文明。雖然大城市人口多，會產生治安、養老、失業等問題，但只要統籌考慮、合理規劃，提高管理服務水平，就能解決這些問題。

市場體制推動了大城市發展，但一些學者仍反對大城市化。理由主要為：其一，大城市難以管理，危害社會穩定。其實各類城市都存在管理績效問題，城市管理在于理念和方法，而不在于規模和人口，要進行管理技術創新。農民工并不是城市秩序的破壞者，驅趕和排斥農民工是計劃經濟思維模式，需要提高行政人員的素質，加強服務理念的培養。其二，政府財政有限，難以提供社會保險，政府和大城市承載不了大量的外來人口。其實，外來人口進入不僅增加了城市建設的人力，而且節省了公共服務成本。政府應該提供多樣化的社會保險，滿足不同居民的需求。其三，大城市會產生兩極分化，出現貧民窟。實際上，城市分化是正常的，大城市化不一定產生兩極分化，政府可以用稅收等手段調節收入。大城市有更多產業和就業機會，能提供更多住房，不一定產生貧民窟。區域差距不是大城市化的結果，而是勞動人口不能自由流動引起的。其四，大城市會產生嚴重的城市病，導致生態問題。其實，大城市的碳排放量不一定比粗放式小城鎮多，國際上一些大都市采用生態環保技術，有效降低了碳排放量。“大城市在公共支出方面具有更高的規模效應，即使在考慮大城市人均公共成本較高的情況下，大城市在吸納新增人口方面也更具成本優勢，因此鼓勵人口向小城市集聚可能會耗費更多的公共成本。”[3]城市病是不合理規劃、治理造成的，與城市規模沒有必然聯系，需要完善城市基礎設施并提高服務水平，進一步推動低碳生態產業和公共交通的發展。

（二） 發展中小城市的道路

持優先發展中小城市論者認為，城市化發展要尊重每個地區的特色，重點發展區域中心城市，推動農村區域發展。中小城市具有一定的規模效應，能提供較完善的基礎設施，吸引企業聚集。而小城鎮分散、規模較小，難以吸引更多企業，吸納農業人口能力不足。政府需要接受現代文明理念，拋棄傳統的人治思想，發揮市場作用，促進各類城市發展，用城市化提高經濟水平。城市化要壯大中小城市，緩解大城市人口壓力，彌補小城鎮的潛力不足。中小城市有一定的經濟基礎，有一定的企業規模，有一定的公共設施，能發展工業和服務業，能繼續提高聚集效應，擴大就業總量。中小城市要合理規劃，為未來發展留下充足的余地。中小城市只有提升自己的潛力，才能克服重復建設，促進各類城市的均衡發展。

中小城市在我國城市系統中占據了重要的位置，能帶動周圍地區經濟發展。中小城市發展的推動因素有：農業發展為中小城市的發展提供了初始動力，第二產業推動了中小城市的工業化進程，政策對中小城市的發展影響明顯。中小城市發展的約束因素有：城市土地利用、水資源、能源和環境污染問題等。中小城市粗放的經濟發展方式導致了很多環境污染問題。中小城市要促進產業結構升級，努力利用新技術發展現代生態工業。新型城鎮化發展要去除粗放型發展，達到集約型發展，避免資源浪費，實現持續發展，促進動力模式、組織模式、協調模式及創新模式的有效結合。中小城市有各類社會組織和商業組織，需要建立高效的自治組織，促進各組織的協同運作。中國城鎮化要加快發展中小城市的加工業，緩解城市就業壓力，調整城市產業結構，縮小二元經濟差距，加快轉移農村剩余勞動力，提高各類城市的吸納人口能力，避免大城市的過度擁擠。

（三） 發展小城鎮的道路

持發展小城鎮論者認為，我國的城市化主要是發展小城鎮，應該被稱為城鎮化。我國不僅要發展城市，更要發展鄉鎮，推動經濟條件好的鄉鎮發展為小城鎮。發展小城鎮符合我國國情，能夠避免農村剩余勞動力遠距離遷移帶來的負面影響。小城鎮發展已經有一定基礎，積累了一定經驗。發展小城鎮能夠降低發展成本，促進農村工業和服務業的發展。“走小城鎮的道路可以緩解當前城市下崗再就業的壓力，較快地進入低水平的城鎮化階段。”[4]發展小城鎮能降低我國資金短缺的壓力，減少國家財政投入，避免大城市病；能連接城鄉市場，調動農民的住宅建設投資，擴大內需。

一些小城鎮已經成為城鄉物資集散地，提高了城鄉居民生活水平。中國是農業大國，農村人口基數大，面臨很大的轉移農村剩余勞動力的壓力。現代工業能吸引農村勞動力，但這過程非常漫長，作為工業化后起國家，中國工業化沒有歐美國家發達，假若采用冒進的方法，將會出現很多破產農民，不利于政權穩定。于是，政府在農村興辦企業，試圖就地轉移農村剩余勞動力。“這種選擇源于我國城鎮化起步階段極其落后的經濟基礎和當時特定的國際環境。”[5]改革開放前，我國采用蘇聯的工業化模式，利用計劃體制發展重工業。這一體制在初期是較有成效的，短時間內實現了經濟高速增長，但是效果沒有持續性。農業積累不斷轉移到工業，使得農業投資不足，導致城鄉間收入及生活水平差距擴大；推動農業勞動力向工業轉移，也降低了農業積累對工業的貢獻。在這種情形下，政府采用嚴格的戶籍制度限制農民向城市遷移，從而形成城鄉二元結構。戶籍制度加上其他一系列制度，使得城鄉之間的壁壘更加堅固。

中國小城鎮建設中存在一些問題，主要體現在兩個方面：其一，小城鎮建設缺乏科學規劃，空間布局不合理，村鎮現代化水平低。其二，城鎮各項基礎建設滯后，休閑娛樂場所不足；鄉鎮企業的發展存在產業層次低、浪費土地、破壞環境等問題；小城鎮過分分散，浪費了耕地，加重了污染，難以形成經濟聚集中心。雖然如此，但我國國情決定了發展小城鎮戰略是科學的選擇。小城鎮能夠促進農村經濟繁榮，就近轉移農村剩余勞動力，促進農業生產效率提高，帶動農村產業結構調整。“實施小城鎮發展戰略是推進農村工業化的客觀要求。”[6]小城鎮具有巨大的吸收農村剩余勞動力的能力，在經濟建設中有著特殊地位，要推動鄉鎮企業向小城鎮集中，促進鄉鎮企業的合理布局。市場經濟為城市經濟提供了公平環境，能夠發揮市場主體的積極性。城市建設要合理規劃，發展循環經濟。“城鎮建設規劃要突出時代感，有適度的超前性，考慮到經濟、社會、生態環境的協調。”[7]

二、以小城鎮發展為主的中國城鎮化道路

（一） 小城鎮發展模式的由來

改革開放前，中國城鎮化水平得到了一定的提高，但糧食在小農經濟模式下沒有更多增加，國家開始采取糧食征購措施限制城鎮化。1953 年11 月政務院發布了《糧食市場管理暫行辦法》，開始正式實行糧食的統購統銷政策，城市居民購買糧食只能去國家指定的糧店、合作社。1955 年國務院發布了《關于設置市、鎮建制的決定》，要求撤銷一些不符合條件的鎮，撤銷鎮下面的鄉，縣級及以上的政府駐地可以設鎮，縣以下的政府駐地，居住人口2 000人以上的才可以設鎮；規定對城鎮非農業人口實行糧食定量分配、憑糧票供應。這些措施限制了農民在城鎮購買糧食，人為阻斷了農村人口向城鎮遷移，為城鎮化設置了障礙。這一時期的城鎮化政策對鄉村的發展產生了很大的制約：一是排斥農村勞動力在城市就業和獲得口糧，讓農村勞動力無法在城鎮獲得基本的生活資料，難以在城市生存，阻止了農村人口流入城市。二是實行糧食統購統銷，限制了小城鎮的個體、集體工商業，私營經濟被迫停業，只能另謀出路。國家控制農副產品的流通，阻斷了小城鎮與周邊農村的經濟交流，打擊了個體工商業，居民少了就業機會。三是對建制鎮的設置提出了新標準，非縣政府所在地，需要人口2 000 以上、有一定工商業才能設鎮，于是撤銷合并了一些鄉鎮。國家的計劃是就地轉化農村人口，導致了中國呈現城鄉二元結構，違背了城鎮化規律。

改革開放前，公有制的理念也使得政府并不認同城市貿易，不斷打擊小商品經濟，不斷鞏固小城鎮公有經濟發展的基礎。國家就地消化農村人口的政策不斷強化，試圖依靠人民公社吸納農民。這雖然并未使中國城市出現大面積的貧民窟，但造成了城鄉居民身份的“世襲”，固化了等級，造成了不公平的利益分配格局，讓城鎮居民有了依賴心理，讓農民成為最大的弱勢群體，影響了農民城鎮化。政府的財政補貼只是杯水車薪，城鎮化發展資金嚴重缺乏，壓制了市場機制作用的發揮，促進了重工業發展，但造成城鄉居民生活提高不多。改革開放后，農村體制改革讓農民有了土地經營權，農村手工業重新發展，鄉鎮集市貿易得到恢復。鄉鎮企業也在政策鼓勵下獲得發展，促進了鄉鎮基礎設施建設。國家日益重視小城鎮的發展，甚至提高到國家戰略的高度。“提高城鎮化水平，轉移農村人口，可以為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力。”[8]

鄉村工業化源于農村集體經濟組織，當時只允許發展社隊企業。鄉鎮企業包括由原先的社隊企業發展而來的集體所有制企業、農民合伙制企業、私營及個體企業、“三資”企業、不同產權制的聯營企業及股份制企業。以前社隊企業的資金主要來自農村集體積累，當前鄉鎮企業發展資金則是多元化的，不僅有銀行貸款，還有外資。自下而上的城鎮化依靠農民力量，促進了當地農村人口轉化，也吸引了外來人口。“經過四十年的不斷實踐，我國探索出了一條大中小城市與小城鎮協調發展、城鎮化的速度和質量并重、以城市群為主體形態、市場自發和政府引導相結合的有中國特色的城鎮化道路。”[9]中國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，經濟運行主體變得多元化，企業、個人、政府都參與了城鎮化。發達國家采用市場體制，政府很少干預，而我國實行高度集中體制，集中財力進行經濟建設，建立了一些重點項目。改革開放后，中央權力下放，擴大了地方決策權，沿海開放城市吸引了外資，加強了基礎設施建設，建立了開發區，多方籌措了資金。計劃經濟體制下，國有經濟起主導作用，但對城鎮化促進作用不大。

改革開放前，長期壓制大城市發展，產生了一些不良后果：其一，大量農村剩余勞動力滯留在農村土地上，三農問題嚴重，阻礙了農村現代化，延誤了農村工業化，導致農村經濟落后。其二，城鄉二元結構長期存在，農民工權益得不到保障，不能融入城市社會，城鄉經濟無法協調，農民工產生認同危機，與市民有沖突。其三，工業化缺乏大城市依托，城鄉工業各自為政，缺少聯系。其四，小城鎮的發展沒有得到大城市的引領，缺乏發展后勁。鄉村工業是被農村包圍的孤島，接收不到大城市的輻射，現代化程度不高。政府需要破解城鄉二元化問題，讓國家走向現代文明。中國城鎮化率包含大量農民工和郊區農民，按戶籍算不到35%，需要提供良好的社會制度環境。

（二） 小城鎮發展模式的表現

改革開放后，國家對城市進行改革，推動多種經濟成分發展，支持小城鎮的鄉鎮企業發展，促進產業結構調整，實行大力發展集體經濟和適度發展個體經濟的方針，改變了全民所有制企業獨大的局面，很多從業人員開始從事集體和個體勞動。私營企業蓬勃發展，到1988 年底，已經有4 萬多戶，雇傭人員72 萬多人。獨資企業、合伙企業、有限公司等吸納了很多勞動力，獲得了發展。農村工業化也推動了小城鎮化。1984 年中央一號文件指出：要發展小城鎮的工業和服務業。1985 年1 月1 日，《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》指出：要鼓勵勞動密集型企業在小城鎮聚集，試圖讓農民就地城鎮化。農村小城鎮由1985 年的7 956 個增加到1991年的11 882 個。

城市改革帶動城鎮化的發展階段，以新建城市為主。1988—1991 年，國家又控制農民流動。因為此時國民經濟在整頓，鄉鎮企業效益下降，農民負擔加重，農業效益降低，3 000 多萬農民涌入城市。為了維護社會穩定，政府對進城農民工進行嚴格管理，防止勞動力盲目流入城市，遏制了民工潮。改革讓城市建設進入蓬勃發展時期，促使經濟結構更加合理，鄉鎮企業繁榮，第三產業發展。但是建制鎮的居民數量呈下降趨勢，表明小城鎮轉入數量和規模同時擴張的階段。國家重點發展小城鎮，城市工商業恢復發展，鄉鎮企業大力發展，但城市建設中出現了雷同等問題。改革開放后，城市經濟日益占據主導地位，大城市作用日益突出，城市公共基礎服務水平提高，城市居民生活水平提升，城市群形成，城鎮化引領作用加強。“走城鄉一體化發展路子，增強產業集聚功能，形成結構合理的城市體系。”[10]那時的中國城鎮化是粗放的，過度消耗了土地、能源，排放了大量廢物，城市建設重復，缺乏科學管理和規劃，需要堅持現代規劃理念。中國城鎮化應該合理布局城市空間和城市體系，限制權力對經濟建設的干涉，促進資源配置的高效率，調動各方面積極性，避免過度或滯后的城鎮化，要促進社會和諧、生態平衡。

改革開放后，鄉鎮企業和城市改革推動了城鎮化的快速進行，東部沿海出現了很多新興小城鎮。農村人口大幅度向富裕地區流動，形成了新的民工潮。中國城鎮人口年均增長率達到11.39%，遠高于改革開放前的3.95%。政府大力發展鄉鎮企業，涌現了數千個小城鎮，鄉鎮企業數量以千萬計，吸納了農村勞動力，對國民經濟發展作了重要貢獻。一大批農民也在離土不離鄉的情況下得到就地安置，變成產業工人，提高了農村城鎮化水平，增加了農民收入，縮小了城鄉差別。20 世紀80 年代末90 年代初，鄉鎮企業開始快速發展，廉價勞動力、技術創新、國家政策促進了農村工業化。20 世紀90 年代后期，國家整頓鄉鎮企業，優惠政策減少，鄉鎮企業發展勢頭減弱，吸納勞動力的能力降低。受市場經濟體制建立的影響，鄉鎮企業又快速發展。2000 年6 月13 日，中共中央、國務院發布了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，要求加快小城鎮發展，并把其作為農村改革的任務，認為小城鎮發展總體是好的，但也有問題，應該確立市場體制在小城鎮發展中的作用，并提出十條意見：認識小城鎮的戰略意義；小城鎮發展要堅持黨的領導；小城鎮要統一合理布局；發展小城鎮有經濟基礎；小城鎮建設要利用市場機制；解決小城鎮建設用地；改革小城鎮戶籍制度；完善小城鎮管理功能；促進小城鎮法治、精神文明建設；加強小城鎮工作領導。這是國家戰略性的文件，要求認識小城鎮發展的戰略意義:“農村城鎮化關系到我國社會主義現代化建設的大局。”[11]國家取消了對非農活動的限制，促進了鄉鎮企業發展，企業數量增加較多。這些農村企業發展又推動了農業人口非農化和小城鎮發展，推動了農村城鎮化。國家統籌城鄉各項事業的發展，逐步確定了中國特色城鎮化道路。

（三） 發展小城鎮的優點

小城鎮建設能夠推進農業現代化，提高農業技術和產業化水平；能夠促進經濟社會協調進步，推動城市基礎設施完善，改善居住條件，促使房地產業大力發展，促進國內消費需求，刺激多行業發展，創造更多就業機會，相應地可以為進城農民提供更多就業機會，緩解人地矛盾，緩解剩余勞動力壓力，將農民從土地中解放出來；能夠開拓國內外市場，增加商品消費需求，推動城鄉互動，提高農民自身素質和生活質量，改變原先的生活、消費方式，帶動第三產業發展；有利于平衡城鄉教育水平，改善農村教育設施，讓人民生活舒心有安全感；有利于優化產業布局，提高鄉鎮企業效益，推動城鄉協調發展；農民能自愿從事城市居民不愿從事的高強度工作，對工資要求相對較低，方便了市民生活。

三、中國特色小城鎮發展的提升路徑

中國特色城鎮化道路是轉移農村勞動力、協調城鄉發展的必然選擇，有利于消除二元結構，促進人口自由流動。小城鎮建設需要多元化，要實現發展目標和現實路徑的統一，達到政治、經濟、文化、生態的統一，要轉變發展理念、道路、模式等。

（一） 發揮市場的主導作用和政府的引導作用

“二元結構加劇了貧困，需要向一元經濟過渡，消除計劃經濟思維。”[12]市場經濟推動小城鎮發展，讓城市格局發生了變化。經濟集聚效應使城市規模擴大，大型城市數目增長。國家提出促進大中小城市協調發展，形成較強的人口、經濟集聚效應，合理布局城市體系，發揮大城市輻射作用，重點推進中小城市發展，促進城市群發展。計劃經濟體制下產生的戶籍制度已經不適應時代發展，市場經濟的不斷推進必然與計劃經濟條件下的戶籍制度發生沖突，現代社會的建立需要改革與人們生活息息相關的戶籍制度。小城鎮建設中的一些問題是制度不合理引起的，小城鎮建設需要以土地制度、戶籍制度的改革為基礎。土地制度改革要提高土地利用效率，打破政府對土地的壟斷，形成合理的土地價格，引入土地市場機制，建立配套的金融財政體制。戶籍制度改革能促進人力資源自由流動，改變城鄉分割，促進城鄉就業均等、福利待遇平等。小城鎮建設需要以政府職能轉變為保障，形成市場決定、政府引導的模式。

“中國特色城市化模式是改革開放的實踐推動的，促進了大中小城市的協調發展，讓制度變遷發揮了更大作用。”[13]那么以后怎樣繼續發揮作用呢？（1） 政府要努力為農民市民化創造有利環境，努力提高城市人口比重，推動農民身份轉變，要發展各類培訓，提高農民素質和勞動技能，改變農村的習慣，讓農民有一技之長，并具有可持續發展能力。（2） 政府要調整產業結構，發展勞動密集型產業和服務產業，要發揮人口優勢，發展民營經濟，吸納農村勞動力就業，促進城市集聚效應。（3） 政府要完善住房、教育、醫療、養老、失業等社會保障，允許農民購買城市住房，放寬住房公積金申請條件，給予農民住房補貼，建立城鄉統一的醫療、養老、失業救助制度，讓農民享受基本的養老、就業保障，讓農民工子女也能在城市受教育，滿足農民工子女需求。（4） 政府要維護農民在城鎮化過程中的主體地位，用市場引導農民進城，破除行政手段的強制遷移，尊重農民的意愿并依法保障他們的權利。

小城鎮建設需要發揮政府的引導作用。城鎮化需要政府權責明確、改革創新、合理決策。政府可以制定城鎮化的長期規劃，提高政府工作的效率和透明度。政府需要改革城市管理制度，合理使用農村土地，加強農村基礎設施建設，實行惠農政策，對落后地區加強扶持；要放松戶口管制，保障失地農民收入，用城市帶動鄉村；要繼續取消各種稅費，促進工農互補，在城鄉結合部完善配套措施，在偏遠的富裕農村要加大投入，增加創收的產業，在偏遠貧困農村，要為農民外出打工提供條件，增加政府財政投入；要建構農民、社會、政府共同參與的共同體，允許多元組織參與新農村建設，激發民間資本活力。

（二） 小城鎮建設需要合理規劃，發展低碳經濟

新型城鎮化要堅持以人為本，推動人口城鎮化；要遵循統籌兼顧的原則，發展環保產業、倡導綠色生活，科學布局城市規劃和規模，發展低碳能源，建立宜居城市。“上海的經濟人居環境宜居度最高，重慶、天津均不具有比較優勢；四大直轄市的城市人居環境宜居度的協調性均不高。”[14]地方政府在新型城鎮化當中出現了職能偏差，主要是土地城鎮化現象嚴重；城鎮化缺乏完善的配套設施，戶籍制度、土地制度、社保制度都比較滯后；城鎮化缺乏科學指導，水平偏低，面子工程、政績工程突出，城市建設盲目跟風，導致資源浪費。政府應該做好決策者、管理者，提高執政水平，要變主導為引導，協調政府和市場的關系，引導企業創新，增加財政支出。

“建設生態宜居城市，給人類營造健康、舒適的生存環境。”[15]粗放的小城鎮建設導致人與自然關系緊張，加大了經濟發展成本，需要走可持續發展之路，積極轉變經濟增長方式，不斷提高自主創新能力。城鎮化要科學規劃城鎮體系，注重城鎮化發展的科學性，合理布局產業結構，注重生態文明，激活城市發展活力，合理規劃宜居環境，合理引導人口布局、人口流動，增加城市吸納能力。城市建設需要尊重生態平衡，維護生態多樣性，對土地進行生態規劃。政府要發展清潔能源，構建綠化體系。經營城市需要合理的評價體系，需要協同、共識、溝通、全民參與等，需要多元的人文氛圍、平衡的系統生態、合理的空間結構、高效的經濟發展。小城鎮建設需要高效的團隊、美好的愿景、切實的行動，要低成本生產，從粗放型向精致型轉變，促進資源循環利用，實現循環經濟。

中國曾是碳排放較高的國家，城市是碳排放的主體，需要建立低碳城鎮。城鎮是復雜的人工系統，應該減少能源消耗，促進城市空間緊湊發展，引導居民低碳生活。小城鎮要避免重復建設，避免土地資源的盲目開發，從源頭上避免資源的浪費；小城鎮建設要高效、集約，縮小居住區的規模，提高居住的舒適度，制定合理的人均住宅面積標準；要優先發展公共交通體系，提升公共交通的協作能力，方便居民出行，降低能源消耗，控制私家車的碳排放。中國低碳技術仍是中低端的，而且融資渠道狹窄，主要是投資主體單一，政府是主要的投資主體，投資工具落后，綠色低碳基金、風險投資參與度少，金融機構缺乏低碳理念，業務開發滯后，大量信貸資金投入到高能耗產業，低碳金融人才和知識貯備不夠，中介市場發育不全，幾乎沒有低碳交易平臺，缺乏技術咨詢。需要創新金融制度，建立政府與市場聯動的低碳城市投資融資機制，發揮金融的杠桿作用，用金融引導資源配置，完善綠色金融通道，構建碳排放信息交易平臺，允許民間資本、非官方金融組織參與小城鎮低碳建設，促進資金高效利用，促進公益和經營結合，吸引更多社會資本，推動低碳模式的城鎮化。

總之，改革開放后，國家繼續重點發展小城鎮，促進了農村勞動力就地轉移，推動了城鎮化持續發展，促進了產業結構調整和合理城市體系形成，推動了城市群建設和分工協作，讓大城市比重下降，小城市比重上升。小城鎮建設的動力是政府和市場，政治制度改革推動了鄉鎮企業的發展，但過多發展小城鎮，導致規模小、污染重、效益低、質量不高等小城鎮病，這是中國小城鎮發展需要重點克服的。中國仍是不發達國家，小城鎮建設水平仍較低，需要提高政府的服務意識，保證政府工作人員有基本的現代文明理念，確立市場的主導地位，提高城市發展質量，建立生態型城市。