我國食品召回法律制度的現狀及完善

王昳拂曉，胡志斌

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

“國以民為本，民以食為天，食以安為先，安以質為本，質以誠為根。”近些年我國經濟持續高速發展，人民生活水平日益增長，公眾有關食品安全問題的重視程度也在逐漸提高，但關于食品安全的負面事件卻層出不窮，不良生產商為了謀求私利添加劣質化學品致使人體健康受損事件頻發，如典型的“瘦肉精事件”和三鹿“三聚氰胺奶粉事件”。這些安全未達標的食品流入市場后，不僅會直接對消費者造成人身財產的雙重損害，而且不利于生產企業的信譽、市場的正當競爭和穩定發展，因而需要一個有效的食品安全監管法律體系來進行管控。食品召回法律制度就是該體系中維護消費者合法權益、規定生產者義務的重要制度之一。

食品召回，指食品生產者按照規定程序，對其因生產原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動。①我國現行立法已經有對食品召回的規定，但在程序性事項和實際操作等方面都存在不足。因此，基于更大程度維護消費者利益、促進市場健康發展之需要，完善我國食品召回法律制度極為重要。

一、我國食品召回法律制度的形成

召回制度在我國得到首次實行的行業是汽車行業。2003年國家質量監督檢驗檢疫總局局務會議、2004年國家發展和改革委員會委務會等會議審議通過后施行的《缺陷汽車產品召回管理規定》，標志著召回制度在中國開始適用。隨著汽車召回制度的不斷發展，該制度也逐漸延伸到食品等領域。

首先是一些地方性法律法規。北京市政府2002年頒布的《北京市食品安全監督管理規定》，首次提出了“食品公告追回”制度。2006年，《缺陷食品召回管理規定(試行)》由上海市食品藥品監督管理局出臺，它是我國第一部較為規范與系統的關于食品召回的地方性規定。[1]2007年國家質量監督檢驗檢疫總局公布實施了《食品召回管理規定》，這標志著食品召回制度上升到國家層面。2009年頒布施行的《中華人民共和國食品安全法》第五十三條規定“國家建立食品召回制度”，并明確了食品召回的概念。2015年修訂生效的《食品安全法》對食品召回做出了更詳盡的規定。此外，2015年國家食品藥品監督管理總局局務會議審議通過了《食品召回管理辦法》，這一部門規章的施行，為有效防控食品安全風險奠定了基礎。至此，我國食品召回法律制度體系的雛形已經基本形成。

二、我國食品召回法律制度面臨的困境

目前，我國食品召回法律制度發展面臨四重困境：

(一)法律法規不健全，立法短板明顯

食品召回法律制度首次在我國得到確認時已經是21世紀，仍屬于一項較新的法律制度，現存法律規定并不完善，法律體系不健全，存在一些立法空白?！妒称钒踩ā氛嬲龔姆梢饬x上確立了食品召回制度，第六十三條僅就制度做了原則性規定，并未對程序和實體等問題做出詳細規定。而《食品召回管理規定》和后續頒布的《食品召回管理辦法》雖然相較于《食品安全法》有更強的可操作性，且對召回程序做了具體規定，但這兩個法律文件都屬于部門規章，在我國法律體系中位階較低，依此實施食品召回制度可能達不到預期的效果。制度體系不健全且沒有成熟的實踐參考經驗，不僅會導致食品召回前期工作和后續監管工作不能順利地開展，也可能使有關食品召回、食品安全的法律對社會公眾的震懾力極大降低。

(二)監管部門職責不明確，監管無秩序

《食品安全法》第三條規定食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度，并規定縣級以上地方人民政府、食品安全監督管理部門、衛生行政部門負責本行政區域內的食品安全監管工作，依法行使職權。由此可見，我國食品召回主體涵蓋多個監管機關，但現行法律并沒有對這些機關職能權限進行明確劃分，僅規定了由地方人民政府統一領導、組織協調，有關部門在各自職責內負責工作。監管部門之間看似分工明確，但實際操作中不可避免地會出現同一個召回環節的工作，幾個部門都有權負責的情形，從而產生權限上的沖突，導致監管混亂、無秩序，工作效率大大降低；而當食品召回后續工作出現問題時，相關部門又容易產生互相推脫的現象，法律責任無人主動承擔，2008年“三聚氰胺奶粉事件”就反映了食品監管部門監管的缺位。

(三)食品召回成本高

從現行《食品召回管理辦法》的規定可以看出，我國食品召回的主體包括食品生產者、食品經營者、國家食品藥品監督管理總局及地方管理部門。食品生產經營者依法承擔第一責任人的義務，負責召回不安全食品，而由食品生產者和經營者獨自承擔食品召回的成本，這對生產經營者來說無疑是一種財務上的危機。

“由于食品在出售后很快就被消費，并且食品銷售難以建立有效的溯源機制，使得在實施食品召回時難以及時通知消費者參與召回。”[2]尤其是我國目前實體、網絡消費模式并行，建立溯源機制更顯困難，線下實體經營的消費者不一定能夠完善保留交易憑證，在生產經營者施行食品召回時難以提供消費證明；而網絡消費的特點偏向于種類數量多而單價偏低，這些都會造成食品召回過程的成本高昂，給企業帶來經濟負擔。

(四)對企業的處罰力度不足

就違反現行食品安全有關法律所承擔的責任來看，我國目前對于違法企業的處罰力度不足?！妒称钒踩ā穬H規定食品行業協會依照章程建立獎懲制度，并未對具體違法行為的法律責任做出具體規定。

《食品召回管理規定》規定了一些特定行為的法律責任，但處罰力度仍較小，這就會造成輕微處罰措施與違法行為造成的嚴重后果并不匹配。依照《食品召回管理規定》的要求，食品生產者實施食品召回的同時仍需要承擔一定的責任，食品生產者違反規定未停止生產銷售不安全食品的或未及時處理、銷毀不安全食品的，第一次僅給予警告，限期責令改正，對于逾期未改正的也只是處以三萬元以下的罰款。對于食品生產者主動實施召回的，甚至還可以依法從輕或減輕處罰?！半m然處罰相關的規定最終目的是為了有效控制違法違規行為的發生，而并非以處罰為目的，但僅僅從形式上對處罰進行相關規定，而不采取有力的處罰手段，食品安全相關法律的執行力度必然受到直接影響?！盵2]而且在這種處罰力度不足的情況下，不少生產者會為了謀求利益鋌而走險，生產不符合標準的不安全食品，因為即使被發現也并不會受到嚴厲的懲處。

三、國外食品召回法律制度例舉

相較于我國食品召回法律制度建立時間晚、存在一定缺陷的現狀，一些國家的召回法律制度在經過較長時間的發展后，已經形成了較為完善的法律體系，可以為我國提供參照。

(一)美國食品召回法律制度的啟示

美國的食品召回法律法規體系非常完善，從聯邦到州均是如此?！?906年出臺第一部《純凈食品藥品法案》至今，美國在食品安全、監管領域形成了完備的法律體系,有近200多部法律法規”，[3]這一數字就與我國形成了鮮明的對比。在立法上不僅有聯邦、州、地方的明顯層級劃分，保障法律效力，而且除去綜合性立法以外，還有對具體對象的立法，如《聯邦食品、藥品和化妝品法》《家禽產品檢驗法》等，確保法律有效適用。

美國負責實施召回不安全食品的政府監管部門為食品安全檢驗局及食品和藥品管理局，“在食品召回監管方面,美國以聯合監管模式進行執法，這種合理配置和全方位監管的方式值得中國學習借鑒。”[4]食品安全檢驗局負責確保州際貿易中進口和國產肉、禽及某些蛋制品的安全，而食品和藥品管理局則負責食品、藥品、器械等產品的監督檢驗。兩個部門在監管對象上有明顯區分，分工極其明確，可以很好地完成維護國家食品安全工作。

(二)日本食品召回法律制度的啟示

日本并沒有針對食品召回的具體立法，而是將食品召回法律體系作為整體行政召回體系中的一個分支，其中比較典型的立法就是《食品安全基本法》和《食品衛生法》?！芭c中國的《食品安全法》相比，日本《食品安全基本法》通過法條的形式把消費者至上的理念進行了明確,突出了消費者的地位,值得中國借鑒。”[5]在立法中加以強調保護國民健康，更有利于從根源上去強化企業的守法意識，減少不安全產品的產生。除去這兩部主要法律，日本還制定了很多關于食品召回的規章，以補充基本法所沒有包含的具體規定等，這一立法模式也比較契合日本的社會形態。

日本的食品召回主體比較明確，《食品安全基本法》第二十二條規定在內閣中設立食品安全委員會，負責食品召回。召回分為強制召回和自愿召回兩種方式，自愿召回是食品生產企業基于自主實施的食品召回，而強制召回則是國家政府部門行使公權力的結果。

日本還有一個獨特的食品召回方式，就是在食品生產過程中進行全程記錄，以便于發生食品安全事件時及時定位，及時召回不安全食品。這項工作任務比較繁重，并不適合我國這樣領土面積大、人口眾多的國家，但這一方式可以給我們帶來新思路，從而找到更適合我國的召回方式。

根據以上對美國和日本兩個國家制度的研究，發現我國食品召回法律制度和國外相比，還存在一定差距，有較大的進步空間。對于我國的食品召回法律制度，可以從立法、監管制度等方面進行完善。

四、我國食品召回法律制度的完善

針對我國食品召回法律制度目前存在的問題、面臨的制度發展困境，尋求完善的途徑有較大的現實意義。一方面，解決不安全食品問題，有利于保護消費者合法權益，維護社會公共秩序；另一方面，追究違法企業的法律責任，有利于引導企業守法、促進企業的未來發展。

(一)完善立法

第一，修訂現行《食品安全法》，增添食品召回的專門章節或條款。我國現行食品召回法律體系中，只有《食品安全法》這一個位階較高的法律，但因為缺少具體規定，可操作性不強。為了保證這一法律的有效施行，應對《食品安全法》的內容進行修訂，增添關于食品召回的專門章節，或是在原法的基礎上，增加與食品召回有關的條款，加強該法中對實體性、程序性問題的規定，明確食品召回主體職責、召回程序等事項，這樣的做法既能降低司法成本，又能保證現行法律體系的完整性和穩定性。

第二，增加法律法規的數量，完善食品召回法律體系。《食品安全法》雖確定了食品召回制度，但僅是模糊意義上的確立，與之相配套的法律法規并不完善。美國在食品安全領域已經發布了近200部的法律法規，我國也應當增加有關食品召回立法的數量，制定相關的法律法規。對于《食品安全法》中沒有詳盡規定的部分，由其下位法承擔補充職能；地方應當根據中央層面頒布的法律法規規章，制定相應的地方性法規，以保障制度從中央到地方的統一；還應當依據特定對象來制定專門立法，對不同種類的食品區別對待，分別制定法律法規。

第三，立法中突出消費者地位。制定食品安全法律最重要的一個目的就是保護消費者的合法權益不受侵犯。借鑒日本的經驗，可以將保護消費者利益、消費者至上等理念以法條形式添加到食品召回的法律中，從立法開始強化消費者地位，進而保護其權益。

(二)明確食品監管部門的職責

頻發的食品安全事件揭示了我國食品安全監管法律制度的不足，主要表現在監管部門職責不明確、存在缺位。

2010年國務院設立食品安全委員會，負責領導、部署食品安全工作，提出有關食品安全監管的重大政策辦法等，督促落實食品安全監管責任。在2018年第十三屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案后，食品安全委員會的具體工作由國家市場監督管理總局承擔，下設食品安全抽檢監測司，督促指導不合格食品的核查、處置以及召回，明確了食品召回負責的特定部門。

完善監管法律制度，應當加強國家市場監督管理總局在宏觀上對食品安全工作的指導，將分散的權力集中起來，進行統一部署和分配，施行中央和地方一起管理，形成由中央領導、地方具體執行的縱向體系，以促進工作有條不紊地進行。同時通過立法來明確各個監管部門在食品召回中的具體職責，填補監管的缺位，完善監管體制。

(三)降低食品生產企業的召回成本

無論是在哪個國家，實施食品召回都需要大量的資金投入，這也構成了召回的直接成本，但不同國家召回的間接成本卻不盡相同。當召回成本大于違法成本時，就會給食品生產企業提供充分的主觀違法動機；當召回成本小于違法成本時，這就是推動違法企業主動實施召回的重要因素。因而鼓勵企業主動召回，重要的一步就是在召回成本和違法成本中尋求均衡，降低召回成本，提高違法成本。

我國的食品召回主體包括國家食品藥品監督管理總局等國家機關，可以加強這些國家機關在召回中的作用，在超出違法企業能力的領域采取支持性、幫助性的行為，在一定程度上減輕企業負擔，促進企業積極主動召回，維護消費者利益。

“由于產品召回成本高昂，單靠生產商和銷售商自身的實力難以承受，國外通常的做法是購買召回保險來轉嫁召回成本?！盵6]我國也存在召回成本過高這一問題，因而完善食品召回責任保險制度也有助于分散企業風險、分擔責任。但我國目前對于召回責任保險的供給和需求不平衡，企業投保的比例不高，國家可以在一定程度上提供政府財政支持、傾斜價格以降低保費，推行強制性的政策去保證企業購買召回責任保險，這樣當食品生產企業需要對食品進行召回時，可以通過保險賠償減少很大一部分召回成本，使得食品召回更加順利，消費者權益得到更全面保護。

(四)加大企業的違法成本

《食品安全法》規定，當消費者的合法權益因為不符合安全標準的食品受到損害時，除要求賠償損失外，還可以向生產經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金，生產者和經營者實行首負責任制，先行賠付，不得推諉。我國目前對生產者和經營者采取的首付責任制非常合理，保護了消費者的合法權益，不會因逃脫責任給消費者造成損失。雖然已經加重了對違法行為處罰的力度，但是企業需要繳納的賠償金數額仍然較小，這對于違法企業而言有時并不足以達到警戒的目的。除加大財產責任以外，還應加大行政處罰的力度，必要時候采用刑法加以規制，追究違法企業的刑事責任。

首先，加大財產責任。雖然法律規定了生產者或經營者承擔支付價款十倍的賠償金的義務，但在大部分商品的單價都比較低廉的情形下，即使是價款的十倍也并不會成為義務承擔人的負擔，因而對于企業應追究極高昂的經濟成本，并給予消費者高額的補償。但對于能夠及時召回食品或解決問題的企業降低其違法成本，需以高昂的違法成本和不同做法的差別對待來限制違法企業，致使其被迫守法。其次，針對危害影響范圍極廣的企業，可以采取吊銷營業執照或者責令關閉、撤銷的措施，還可以追究企業主要負責人或特定行為責任者的責任，在行政范圍內給予相應的處罰。最后，對于造成重大后果的違法行為，在追究企業的財產責任和行政處罰都不能很好地規制時，可以追究其刑事責任。我國《刑法》第一百四十三條規定了生產、銷售不符合安全標準的食品犯罪的法律后果，處拘役或有期徒刑并處罰金或沒收財產，將危害食品安全的犯罪歸入破壞社會主義市場經濟秩序犯罪，以嚴厲的刑事責任來遏制違法企業以及行為人，進而從刑法領域來加大違法成本。

五、結語

食品召回法律制度在食品安全監管法律體系中占重要地位，是維護消費者合法權益、規制市場主體的重要制度。目前，我國食品召回法律制度發展較為落后，面臨法律法規不健全、監管部門職責不明確、監管無秩序、食品召回成本高、對企業處罰力度不足等多重困境。在當前推進法治國家建設的道路上，完善食品召回法律制度尤為必要。

從立法層面，增加法律法規的數量，完善食品召回法律體系，突出消費者的至高地位以達到維護其權益的目的；從制度層面，明確監管機關職責，填補監管缺位，完善監管體制；從企業方面，降低食品召回的成本，完善食品召回責任保險制度，強制推行召回責任保險的適用；從法律責任方面，加大財產責任、行政處罰力度，并增加刑法規制。對于食品召回法律制度的現狀分析和尋求完善措施，不僅是對食品領域的安全保護，維護消費者權益，同時也是在完善國家法律制度、建設法治國家方面的重要舉措。隨著國家治理現代化和法治中國的不斷推進，通過完善立法、加大監管等措施，食品領域的安全一定可以得到更好的保護。

注釋：

①《食品召回管理規定》第3條。