建設用地集約利用評價思路
——以江門市開平市為例

陳惠敏 廣東華地自然空間規劃研究有限公司

城鎮化初期，隨著各項建設工作的有序推進，國有建設用地供應面積急劇增加。但是，近年來受到各類現實因素的約束，國有建設用地供應面積大大減少。開平市在近幾年的工業化和城市化的進程中，對建設用地的需求不斷增加，土地供需矛盾越來越嚴重。特別是對城市基礎設施、開發區、生活區和其他建設用地的需求正在增加，各類建設需求給開平市建設土地的利用帶來了很大的壓力。在開平市城市化進程中，建設用地的粗放經營模式必須向集約利用方向轉變。

一、土地集約利用的內涵

通常而言，我們一般認為土地集約利用這一概念，最早源于對農業用地的集約利用研究中。而建設用地相較于傳統的農業用地來說，其集約利用的內涵更加多元化，這主要是由于建設用地的功能多樣性決定了土地集約利用的多樣性和復雜性。目前國內外針對建設用地集約化利用的內涵有以下兩種普遍認同的觀點：一部分學者認為，建設用地的集約化利用，實質上就是通過加大對土地的成本投入，從而獲取土地更多維的生產或經營方式；而另一部分的研究人員則認為，盡管前者將建設用地的集約化利用，理解為加大對土地的投入和開發已經抓住了這一概念的實質，但卻忽略了在進行土地集約化利用前的條件和前提。因此這一部分學者認為，在考慮在對建設用地進行集約化利用前，需要統籌到能夠影響土地集約化利用的各方面因素，諸如土地的利用結構和布局優化等。通過深入優化土地的利用結構，將地區內的土地資源進行統籌合理配置，能夠更快更好地實現對建設用地的集約化利用。現階段上述兩個觀點中的后者，已經成了對于建設用地集約化利用的主流認知。

二、開平市中心城區建設用地集約利評價分析

（一）評價對象

按照《城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》（以下簡稱《使用手冊》）的要求，以開平市中心城區的現狀建成區為對象，即為經法定程序批準的城市中心城區土地利用總體規劃，劃定的城鎮規模邊界內的所有現狀建設用地。

（二）工作任務

評價工作的主要任務是在資料收集與調查基礎上，完成對開平市中心城區建設用地經濟密集利用潛力的評價。在對開平市建設用地經濟集約利用現狀調查的基礎上，對開平市中心城區建設用地的節約集約利用進行了評價，指明了開平市城市建設用地經濟集約利用的方向，探討了建設用地規模勘查、結構調整和優化布局優化的建議，有效提高開平中心城區建設用地的利用效率。

（三）工作內容

依據相關標準規范，并結合開平市實際用地情況，改善城區建設用地密集利用潛力評價工作內容包括數據調查和數據處理、中心城區建設用地現狀定性分析、中心城區建設用地現狀定量評價、中心城區建設用地潛力測量和中心城區建設用地現狀評價綜合分析結果等方面。

三、開平市城區城市建設用地密集利用情況的綜合分析

從宏觀意義上來講，城市區域內的土地集約化利用，就是指在特定的城市區域范圍內，實現對城市體系中的土地集約利用。基于此，我們就可以將對于建設用地的建設土地集約化利用，簡單的理解為對城鎮某一區域內的建設用地集約化利用水平進行綜合化的測評。

某一區域內的建設用地集約化利用水平，是通過多個維度的評價指標分析后得出的一個相對公正的結果。由于不同區域的地理環境、城鎮的規模以及土地資源的利用情況都存在著顯著的差異，因此在針對不同區域進行建設用地集約化利用水平的評價時所使用的評價指標也都會存在著較大差異，這也說明在對幾個區域的建設用地集約化利用水平進行比較時，只能對各區域間相同或相近的部分指標進行比較，而區域間的綜合評價水平則無法客觀公正的進行比較。因此，我們在對開平市的土地集約利用水平進行綜合評價時，決定采用多指標的組合評價方法，這一方法可以從多個維度對開平市的土地集約化利用情況進行全面的反饋，并得出開平市內不同區域內土地集約利用水平的差異。需要特別說明的是，我們借助多指標組合評價方法，對開平市的土地集約利用情況進行評價的過程中，并不將這些指標最終轉化為某一個統一性的指標。因為這樣既能夠克服單一指標的片面性，又能夠將不同區域的土地集約利用情況真實客觀的反映出來。根據指標具有代表性并且便于定量的基本原則，我們最終選擇土地利用強度、土地利用效益以及土地的潛力分布情況等，三個指標對開平市建設用地的集約化利用水平進行了多維度的分析和比較，最終獲得開平市的建設用地集約化利用水平。

（一）土地利用強度

通過分析計算，得出評開平市中心城區綜合容積率為0.94，建筑密度32.01%，住宅用地綜合地塊比1.69，建筑密度36.14%，商業用地綜合地塊比1.24，建筑密度40.55%，工業用地綜合地塊比0.53，建筑密度31.11%，行政辦公用地綜合容積率為0.90，建筑密度為17.00%，教育用地綜合容積率為0.44，建筑密度為15.83%。開平市評價工作地域整體容積率低于1，且建筑密度低于35%，說明中心城區整體而言高層建筑較少，存在大量低、多層建筑，在集約用地方面存在極大的潛力空間。總體而言，開平市中心城區土地利用強度偏低，有較大的提升空間。

（二）土地利用效益

據統計，開平市區人均建設用地面積為100.07平方米，人均住宅用地面積38.75平方米。按照《城市土地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），開平市人均城市建設用地規模規劃范圍為65.0~85.0平方米，人均住宅用地規劃范圍為23.0~36.0平方米，開平市中心城區兩指標均超過規劃標準，人口密度偏低，土地利用呈現出粗放類型；工作地域單位面積地區生產總值890546.43萬元/公頃，土地利用經濟效益較高。

（三）潛力分布情況

對于土地利用總體規劃而言，目前雖然能夠確保開平市規劃的全覆蓋，但就規劃重點而言主要集中在耕地保護上，對于建設用地的管理較為粗放，主要對其規模、范圍進行管控。由此可以看出，用地性質沒有明確，且沒有對存量集體經營性建設用地進行專項統計，比如用地邊界、規模以及權屬等相關指標。另一方面，從城鄉規劃的角度來看，鄉鎮總體規劃沒有完成全覆蓋，且詳細規劃覆蓋面積相對較少。同時，規劃編制過程中將工作重點主要放在鄉鎮駐地，進而無法導致全域整體管控效果得不到有效提升。本次評價工作地域面積2503.72hm2，基于全面改造的用地潛力中的絕對規模潛力853.39hm2，經濟潛力3340356.68萬元，基于現實條件改造的用地潛力的絕對規模潛力176.16hm2，經濟潛力為24356.55萬元，土地節約率7.04%。

四、促進建設用地集約利用和挖潛的建議

（一）以規劃為先導，優化用地結構和布局

規劃對于城市建設用地的節約集約利用具有重要影響，根據本次潛力測算工作可知，綜合開發的規模潛力高于基于實際情況的規模潛力。針對開平市用地結構和布局的現狀問題，須首先以規劃為先導，科學地調整用地結構，并對用地的布局進行優化，才能達到充分挖掘開平市建設用地潛力的目的。

（二）盤活存量建設用地、內部挖潛

對于土地條約使用率較低的開平地區，如住宅功能區、工業功能區、教育功能區、行政辦公功能區等功能區，通過舊城改造和城市土地整理，根據城市規劃、提高其建筑容積率，充分利用現有城市土地的潛力，加強建成區土地的集約利用。

在符合城市規劃要求的前提下，總結一些分散的地塊，使其規模得以發展，提高規模效率，并優化環境、舊城改造等騰退出來的土地進行再開發；充分挖掘舊城區土地利用潛力，通過城市土地整理，提升土地集約利用水平，提高土地利用的綜合效益。

（三）實行各功能區潛力開發時序的責任制

結合各功能區潛力開發時序安排結果，實行潛力開發責任制，并實施激勵機制。督促各功能區的潛力開發，分別從空閑地利用、部分改造地的改造及特別功能區的整體改造三方面展開。對低效用地單位和企業，進行實地考察，對低效利用的原因進行論證分析，建立對各低效用地單位和企業的監督管理機制。

（四）統籌規劃職能，提升土地利用總體規劃地位

現階段我國的國土資源部門，針對土地資源的劃分并沒有一個完善的規劃體系，而是將規劃職能進行分散。這樣一來就難以讓土地利用的總體規劃起到應有的宏觀調控作用，在此背景之下，構建一套成熟完善的土地利用總體規劃體系，對于建設用地的集約化利用具有重要的現實意義。

土地利用總體規劃應當在對某一區域的地理環境，以及經濟發展綜合考慮的基礎上，對該區域的土地資源進行合理分配，同時對該區域的土地利用結構進行優化。應當明確指出的是，某一地區的土地利用總體規劃，應該高于其他一切用地規劃，一旦確定土地利用總規劃方案后應當嚴格按照相關標準執行，任何土地規劃不得越過土地利用總體規劃。為了確保土地利用總規劃的法律地位，國家有關部門應當出臺相應的法律對土地利用總體規劃進行保護，從而為后續的建設用地集約化利用奠定基礎。

（五）加強管理，定期更新

對于在建設用地集約利用評價考核中未達標，但仍在運營的建設項目，必須按照土地出讓合同約定的有關條款追究土地使用者的責任。具體做法是要求建設項目所屬土地使用者，在規定時間內提供土地集約利用程度，到土地出讓合同規定的集約利用控制標準。若在規定時間未達到要求的、要求建設項目限期整改，對于仍不能達到要求的、可以和建設項目所屬企業協商，通過土地置換等手段，引導建設項目達到節約集約利用標準。

有意識增加投資或生產強度的建設項目，高于規定要求的建設項目，主管機關得根據建設用地集約利用的情況，與當地的實際情況，給予相應的土地利用和稅收優惠政策，鼓勵多層工廠建設。并鼓勵標準廠房建設，增加土地的容積率。鼓勵利用荒地、廢棄的土地和閑置土地建設，并在土地利用總體規劃的框架中，優先為集約利用程度高的土地使用者辦理農用地轉用、土地征用審批等手續，綜合提高建設用地集約利用程度。

五、建設用地集約利用完善對策

（一）做好土地調查工作

首先，要明確土地調查的基本目的和具體操作，土地調查的具體做法是明確每塊土地的分布，并詳細登記調查信息，搭建信息共享平臺，實現信息互通。其次，建立一套自動化的信息和數據管理機制，進行統計和監測土地資源變化信息，并進行快速、實時的更新。因此，在明確土地調查工作的目的和具體工作的前提下，無論建設用地集約利用是否修改或調整改善，規劃結果都是準確真實的，需要從基礎數據入手確認，要反映客觀情況，全面抓好各類土地調查相關工作。

（二）縮短規劃周期

土地利用總體規劃滯后嚴重，主要是規劃周期長。為解決這一問題，在對整個土地利用規劃進行具體修訂時，結合國民經濟的持續發展趨勢，可以將當前較長的規劃周期縮短為適當的年份，實現不同的規劃周期的統一性。最后，在信息技術飛速發展的背景下，也可以利用這些信息技術建立相應的地理信息系統，加強土地跟蹤和管理，積極應用高科技手段，可以最大限度地控制土地利用，確保各土地利用變化合理，科學地調整建設用地集約利用，有效實現建設用地集約利用的調整和完善。

（三）建立和完善土地市場，通過市場運作優化資源配置

現階段開平市的土地市場已經基本形成，但政府所發揮的主導作用并沒有完全顯現，同時在土地供應的公開透明工作方面也有待加強，在此背景下開平市的土地總體利用情況并不十分理想，仍然有部分區域存在土地荒置的問題，這明顯不利于實現土地的集約化利用。因此，政府部門充分發揮宏觀調控作用，對土地市場不斷進行完善，通過市場運作實現對資源配置的優化，最終在開平市形成一個公開公正的土地市場。另外，政府部門還應當積極探索城市區域土地進行有償使用的全新策略，例如通過向土地使用者收取地價、租金等手段實現對土地資源的最優化配置，并且制訂符合市場發展規律的戰略規劃，通過土地市場進一步提高城市空間內土地的流動性，提升城市建設用地的集約化利用水平。

（四）集約利用管控措施分析

首先，在建設用地集約利用時期，應重點做好專題研究工作，進一步明確建設用地集約利用布局與規模，同時還要做好現狀調查以及規模預測等工作。通過對建設用地的規模做出深入的調研，可以結合實際情況做好建設用地集約利用評估，并明確上市規模。其次，在專項規劃階段，應結合總體規劃、國民經濟與社會發展規劃，制定相應的實施方案。在確定用地來源時，要對存量建設用地、增量建設用地做出分析。最后，進入到詳細規劃階段之后，結合以往試點地區的經驗，應當對詳細規劃進行完善。在此期間，應加強詳細規劃編制，實現詳細規劃全覆蓋。除此之外，應當結合國土空間規劃的相關規定與要求，積極做好建設用地集約利用編制等工作。在進行年度實施計劃的編制時，要將片區作為基本單位，進行控制性詳細規劃的編制。這一過程中，既要明確用地性質、建筑密度與高度，同時還要給出綠地率以及容積率等控制指標要求。要著手開展修建性詳細規劃的編制，合理開展總平面圖設計，進而為后續的施工提供依據。

（五）探討制定有利于集約用地的產業政策

制訂符合集約用地發展的產業政策，是提高建設用地集約化利用水平的有效手段。首先，在企業進行產業結構調整的過程中應當優先考慮那些占地少、產能高、技術要求較高的高新技術產業，對于占地面積廣、產能效率低而技術水平又不高的產業要學會適時淘汰，避免造成大規模的土地資源浪費，從而更好的實現集約化用地。其次，在進行產業空間的布局時，企業應當盡可能的發揮產業聚集效應，努力實現區域內工業園區的集中化布局，各企業之間也要打造過硬的品牌產業和特色產業，防止企業之間發生惡性競爭。由于產業聚集對于集約用地起到了很好的促進作用，因此政府部門在進行用地的規劃和部署時，也應當為產業聚集創造便利，不斷壯大高新產業的規模。

六、結語

隨著我國經濟的不斷發展和城市化的快速發展，人們的物質需求逐漸增加，也追求精神文明的滿足。建設用地集約利用是改善城市發展要素現狀、實現城市發展目標的重要途徑，特別是在經濟發達地區具有顯著的外溢效應。通過對城市發展要素的組合升級，激發城市發展的內在動力，創造良好的經濟、社會、生態、景觀、文化等效果。在城市化不斷推進中的大背景下，建設用地需求持續增長，土地供需矛盾越來越嚴重，通過對開平市建設用地利用進行詳細分析，以期提供借鑒。