“有效市場與有為政府更好結合”模式下對地方財政的新影響

閆婷 中共遼寧省委黨校

從2020年10月十九屆五中全會通過的“十四五規(guī)劃”來看，我國經(jīng)濟調(diào)整既不是西方市場主導型，也不是前蘇聯(lián)政府主導型，而是市場和政府有效結合型。在這種模式下，地方政府要動員其擁有的資源和能力依據(jù)既定的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)或者規(guī)劃內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供良好的基礎設施和營商環(huán)境，目的是降低這些待發(fā)展產(chǎn)業(yè)的相關交易成本，調(diào)動市場主體進入這些產(chǎn)業(yè)并積極創(chuàng)新、推動產(chǎn)業(yè)轉型升級的積極性，最終是這些產(chǎn)業(yè)成為擁有市場競爭力的主導產(chǎn)業(yè)。所以，市場和政府有效結合型最顯著的特征是政府的“良性干預”。所謂“良性干預”其形式可以是政策層面，比如各種產(chǎn)業(yè)政策；也可以是市場層面，比如營商環(huán)境建設和保護市場機制。由于“良性干預”是一種定性的概念，量化難度較大，在實踐過程中政府與市場的邊界容易界定不清，其中可能更多決定于地方政府的偏好（發(fā)展思路）或者是地方政府對中央精神的理解程度。為了避免地方政府過度干預以及對中央精神的理解偏差，必須要杜絕地方政府直接使用行政手段和具有地域保護性質(zhì)政策來干預經(jīng)濟，所以政府職能轉變以及高標準的市場體系建設的目標也隨之提出，就相當于限制住地方政府對市場的無效干預，劃清地方政府與市場間的界線。這種方式不僅意味著在未來相當長一段時間里，我國地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中調(diào)整與定位的方向，同時對地方財政有了不同的影響。

第一，減少了地方財政有關地區(qū)經(jīng)濟結構調(diào)整的直接支出。在市場和政府有效結合型經(jīng)濟發(fā)展的思路下，政府對市場的干預更多的是幫助市場機制進一步成熟，在資源配置領域中發(fā)揮市場的決定性作用。由于避免了行政直接干預的方式，諸如大量的具有地區(qū)限制的優(yōu)惠財稅政策以及利用財政資金吸引社會資本進入本地經(jīng)濟，從長遠來看，在地方經(jīng)濟發(fā)展領域的財政額外支出將會呈現(xiàn)下降趨勢。但短期來看，地方財政需要應對地方經(jīng)濟轉型過程中的不確定性和不穩(wěn)定性，為了給予經(jīng)濟主體確定預期，需要在營商環(huán)境、市場環(huán)境建設、法治建設、公共服務以及基礎設施等有助于高質(zhì)量發(fā)展的軟硬件相關領域加大投入。簡言之，從短期來看，地方財政將增加應對風險和建設市場的相關投入，但長期而言，發(fā)展經(jīng)濟的扶持性支出將減少。

第二，長期看將減緩地方政府債務壓力。地方政府債務壓力大多源自對本地區(qū)經(jīng)濟基礎設施和公共設施的建設，硬件建設特征決定了其雖然投入大，但受用周期長。目前各地方各類、條件一流的工業(yè)園區(qū)隨處可見，甚至有些地方存在著大量的空置園區(qū)，足以見得這些投資需求基本上在改革開放上半場得已滿足，再加上中央嚴格管控地方政府舉債規(guī)模以及新發(fā)展模式的特點，所以，在新發(fā)展階段下地方政府發(fā)力焦點鎖定的將是治理層面的相關建設，需要的是政治資源和智力因素。這樣就會降低地方政府刺激增長的內(nèi)在激勵，減少各種為促進經(jīng)濟增長而投資舉債的隱性支出，以及對地方國有企業(yè)不合理的變相補貼。短期上，可能會出現(xiàn)稅收收入下降的問題，但同時大量隱性支出也將減少，雖然我們無法進行統(tǒng)計量化以比較二者的減少規(guī)模，可隨著地區(qū)市場主體健康發(fā)展，市場活力的增強會逐步形成地區(qū)經(jīng)濟新增長點，稅基也不斷擴大，財政稅收收入可以實現(xiàn)穩(wěn)步增長。所以，從長期看，地方政府債務得以控制的同時稅收規(guī)模將增長，那么無論是赤字問題還是債務問題都會得到很大的緩解。

第三，擴大地方財政政策的施政空間。市場和政府有效結合型既寄托于市場在資源配置領域發(fā)揮決定性作用以強化市場機制調(diào)動市場主體積極，通過競爭機制優(yōu)勝劣汰激勵市場主體自發(fā)進入產(chǎn)業(yè)轉型升級軌道，也需要政府保護市場環(huán)境以保障其能夠良好運行，減少行政干預、尋租行為，降低企業(yè)經(jīng)營活動的額外成本，健全生產(chǎn)交易的相關配套制度和法治保障。在這樣的思路指引下，市場和政府有效結合型更需要財政政策效果著眼于較長的時間窗口，能夠實現(xiàn)中長期相互銜接和一致，政策要更具戰(zhàn)略性和統(tǒng)籌性，既能兼顧短期利益，也能權衡長遠戰(zhàn)略發(fā)展目標，地方政府在出臺財稅政策時必須要從長周期角度考慮政策間的協(xié)調(diào)性與相機抉擇的關系。從這個角度來看，未來地方政府在設計和安排財稅政策的時候將有更大的調(diào)整和實施空間。

第四，有助于更深入地推進地方財政體制改革。十八屆三中全會后，建立現(xiàn)代財政制度的目標以及時間表隨之出臺，但在地方財政體制改革滯后于其他方面改革。這其中主要原因在于地方財政體制改革的目標與地方官員考核與政績追求目標相悖，從而導致地方財政體制改革的阻力較大、進度較慢。在市場和政府有效結合型發(fā)展思路下，政府與市場的關系不同于之前政府主導型，地方政府職能已然發(fā)生改變，地方政府在促進經(jīng)濟發(fā)展過程中的角色重新定位，按照這個邏輯，中央與地方、地方與地方間的行政關系也要以適合這種發(fā)展思路的方向去改革和調(diào)整。2020年前，中央與地方間事權劃分僅涉及了財政事權與支出責任，十四五期間，事權劃分將會延伸至央地間全部事權的劃分。央地間全部事權劃分需要各方面適宜的配合才能真正推進，在市場和政府有效結合型發(fā)展思路下，正好為理順央地事權劃分營造了良好的環(huán)境，實現(xiàn)了個人政績追求、地方政府職能與轄區(qū)中長期發(fā)展目標三者一致。只有這樣最終才能實現(xiàn)地方財政體制改革的真正推進，逐步消除之前改革所遺留下的地方財政體制改革“老大難問題”的負向影響。