全球環境治理困境和后疫情時代中國角色定位

唐甜甜 天津外國語大學

一、全球環境治理的困境

目前，全球環境治理體系仍以發達國家為中心，在國際規則制定和資源分配方面擁有更多的話語權和決策權。然而隨著權力結構轉換，新興發展中國家群體性崛起，美國和歐盟等傳統大國在全球環境治理領域逐步收縮，全球環境治理正在從傳統的權力單線結構朝著多元參與、制度碎片化方向發展。

（一）以聯合國為首的國際組織碎片化

目前聯合國作為全球治理的主導者，在諸多領域發揮關鍵作用。聯合國環境規劃署（UNEP）作為協調重大環境行動的專門機構，已成為全球環境治理的核心，但由于全球環境治理具有復雜性、多邊性等特點，UNEP 的功能很難覆蓋包括氣候變暖、生物多樣性消失等各個領域，在涉及責任分攤、資源競爭等問題時UNEP 還要同聯合國其他部門展開競爭。在組織結構上，UNEP 機構眾多、缺乏協調機制、職權分裂、機構運作能力不足。在財政體系上，資金來源匱乏透明度有限。加之受國際法授權等方面的限制，弱化了UNEP 在國際環境治理中的作用，致使UNEP 缺乏足夠的國際支持和政治權威。2020 年新冠病毒疫情暴發之初，聯合國等國際組織由于長期管理碎片化、組織碎片化，在調配全球力量、統籌資源抗疫方面力不從心，在協作機制上也缺乏聯防聯控的有效經驗，成為自聯合國成立以來經歷的最大考驗，一度飽受外界詬病。這場史無前例的危機在短時間內改變了世界，也必然推動聯合國等國際組織災后疫情時代全球環境治理中走向改革。

（二）全球環境治理主體碎片化

全球環境治理通過持續的政府間互動和國際合作解決復雜多邊的環境問題。但是從 2002 年開始，全球環境治理由于恐怖主義、經濟危機等原因進入了一段徘徊分化的時期。特朗普執政期間美國退出《巴黎協定》導致全球氣候變化治理進程受阻，全球環境治理主體在國際格局重大變化沖擊下不斷分化和重組。以美國為首的傘形集團、歐盟和發展中國家集團在利益格局不斷變化中各自抱團打拼，南北之間矛盾日益凸顯，南南陣營利益分化。在涉及減排目標和責任分擔方面，國家間矛盾逐漸表面化，這些都加劇了全球環境治理主體朝著碎片化方向發展。“G77+中國”作為代表廣大發展中國家的合作平臺，近些年由于成員國之間的矛盾群體性突現也逐漸走向分化，在一些具體的環境合作領域中國和G77 之間存在不可避免的利益沖突。盡管在爭取環境的根本利益上，中國和多數發展中國家是一致的，但是隨著中國經濟崛起，大國地位的確立，中國與其他發展中國家的差距越來越大，“G77+中國”內部出現裂痕，面臨分化解體，發展中國家在維護自身權益的同時也承擔著來自集團內部越來越大的壓力。受疫情影響，全球經濟衰退，各國經濟下行壓力持續增大或將面臨二戰后最嚴重的危機，新冠疫情加速了治理主體的碎片化，也進一步加大了全球環境治理的難度。

（三）全球環境治理缺乏新的領導力

2008 年的金融危機令各國經濟實力和綜合地位重新排序，發達國家與發展中國家都經歷了歷史性轉型，傳統大國向國際社會提供公共物品的能力下降。一直以來，歐盟都是全球環境治理尤其是氣候治理領域的一支重要力量。2008 年后歐盟與發展中國家就“共同但有區別的責任”原則問題分歧擴大，導致其領導力下降。歐盟作為一個超國家行為體，成員國間的利益糾葛對其環境治理領域的決策力和影響力造成了重大影響。隨著歐債危機的持續惡化，歐盟在全球環境治理領域的凝聚力減弱，領導地位進一步下降。新興發展中國家群體性崛起，迫切要求建立公平公正的國際新規則與傳統大國日漸式微、領導力不足相沖突。大國博弈、國際秩序的深刻轉型和國家利益不斷變化，構成了全球環境治理領導力不足的深層次結構原因。

二、全球環境治理體系的再塑造

全球化浪潮涌動，氣候變化、生物多樣性消失等環境問題成為影響世界政治局勢和軍事競爭的重要因素，過去以國家為中心的安全觀也隨著環境問題擴展成為全球視野下的環境安全觀。一方面國際環境問題增強了國際間的合作，另一方面主權國家的利益訴求和國防戰略定位又使環境安全問題變得更為復雜，全球環境治理問題日漸增多，導致現有全球環境治理體系失靈，亟待體系重塑。

（一）全球環境治理理念應向“人類命運共同體”轉變

中國提出“人類命運共同體”理念構建公平、公正、合理的國際新秩序解決全球性問題，已被越來越多的國家接受。“人類命運共同體”尊重各主權國家在全球環境問題處理上的多元訴求和不同理念的相互交流，促進各行為體達成共識，協調環境治理行動。目前世界面臨的整體性威脅遠超局部性威脅，新冠病毒疫情的全球大流行證明人類已經成為“休戚與共的命運共同體”，人類應該尋求更大的聯合，各國只有團結合作才能共同應對日益增多的全球性環境問題。“人類命運共同體”是后疫情時代防范和應對更大危機出現的中國智慧、中國方案。

（二）全球環境治理機制需要進一步改革和創新

首先要推進以聯合國為核心的治理機制改革，擴大和升級UNEP 職能，使其在設定議程、建立規范、推動履約、科學評估和能力建設方面，具有更多的話語權進而推動更為深度的國際合作①，重新樹立UNEP 在全球環境治理中的信譽地位，吸取過去環境治理中的經驗教訓，在國際競爭機制中全面提升全球環境治理的有效性。其次，通過市場實現資源優化配置，完善全球環境治理資金機制，在資金申請、審批、分配等環節確保透明性，遵循市場原則，重視環境問題對經濟活動和商貿投資的影響。最后要加強履約能力建設，提高各國履約能力。各國在參與全球環境治理中，如何履約顯得至關重要。以中國為例，通過加強國內相關立法，實行以內促外的履約策略，完善國內環境法制建設，既展現了中國負責任大國擔當，也為各國履約建設提供范式參考。后疫情時代完善國際履約機制，提高各國履約能力，對提升全球環境治理能力起到至關重要的作用。

（三）加強G20 的領導作用

隨著近幾年G20 的治理作用被逐漸看重，全球治理也進入“G20 時代”，G20 已成為全球環境治理領域中涉及氣候變化及各國能源合作的又一高效務實平臺。2020 年11 月23 日，G20 峰會發表利雅得宣言，宣言指出“防止環境惡化，保護、可持續利用和恢復生物多樣性，保護海洋，倡導清潔空氣和清潔水，應對自然災害和極端天氣事件以及應對氣候變化是這個時代最緊迫的挑戰”②G20 承諾保護地球，并為所有人創造一個環境更可持續和包容的未來。③同時G20 將繼續從全球視野出發加強團結合作，在生物多樣性、碳循環經濟和水資源管理等方面發揮引領作用，致力于共建后疫情時代平衡、包容、可持續的全球環境治理體系。

三、后疫情時代中國角色定位

1.做中國特色生態理念的國際傳播者。2012 年，黨的十八大首次將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設一起納入到中國特色社會主義“五位一體”總布局。④2018 年中國政府將生態文明建設寫入憲法，將環境保護提升至前所未有的高度表達了中國政府對環境治理的決心和態度。黨的十九大報告中明確“堅持人與自然和諧共生，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。”⑤ 從國家頂層設計到鄉村基層實踐，中國用嚴格的制度和嚴厲的法治踐行可持續發展理念，用實際行動建設美麗中國。中國生態文明建設與全球環境治理進程密切關聯，互動互鑒，中國生態文明建設是全球環境治理的重要組成部分。⑥在踐行綠色發展理念的同時，中國將更加積極地參與全球環境治理行動，百分百踐行中國承諾，推動中國特色綠色生態理念走向世界，繼續致力于加強全球生物多樣性保護，推動人類命運共同體構建，為全球氣候變化和環境治理做出更大的貢獻。

2.做“一帶一路”國際環境治理平臺建設者。基于中國華夏五千年歷史文化傳統“和合共生”提煉衍生的“一帶一路”倡議，以綠色和平理念和共商共建共享原則獲得越來越多沿線國家的認可與接受。中國政府堅持綠色發展理念，將生態建設置于經濟、社會、文化等方面建設同等重要的位置，高度重視生物多樣性保護。⑦如今倡導生態文明建設，已是中國參與全球環境治理的重要舉措，中國與“一帶一路”沿線國家進行環境合作，不僅幫助沿線國家提高環境治理能力，還對沿線國家的經濟建設和可持續發展起到推動作用。中國與“一帶一路”沿線國家在環境合作上有廣泛且共同的利益，后疫情時代加強雙邊和多邊環境合作尤為重要，中國與“一帶一路”沿線國家共筑“環境命運共同體”，更有利于應對和解決全球性環境問題。未來，中國會繼續強化“一帶一路”國際平臺建設，深化環境交流合作，把“環境命運共同體”匯聚為“人類命運共同體”。

3.做全球環境治理的重要引領者。全球化帶來的負面影響，令環境問題不再是各國單方面的末端治理，環境問題越來越突出，導致更多國家和國際機構參與到環境事務中來。隨著中國國家建設步伐加快，經濟實力與各方面綜合實力顯著提升，中國日益走進全球環境治理的舞臺中央，全球環境治理體系的角色發生深刻變化，從過去的追隨者轉變為規則制定者與制度創新者，并向全球環境治理的重要引領者角色全力邁進。后疫情時代，各類環境挑戰不斷涌現，中國應進一步提升全球環境治理的制度話語權構建，推動全球環境治理體系改革與多邊機制的交流合作，繼續推動“基礎四國”的協同作用，加快“南南合作”步伐，傳遞更多發展中國家關切，維護發展中國家核心利益，擴大在全球環境治理領域的影響力，將“一帶一路”綠色發展國際聯盟打造成全球環境治理的生動案例，助力中國災后疫情時代深度參與全球環境治理，為人類做出更大的貢獻。

四、結論

目前全球環境治理沉疴積弊、新挑戰不斷涌現加大了治理難度。后疫情時代，中國應展現負責任大國形象，追求道義，全面推動全球環境治理體系改革，共謀全球生態文明建設，以重要引領者角色引導應對氣候變化等國際合作，引領全球環境治理邁入新階段。

注釋

① 孫凱.“人類世”時代的全球環境問題及其治理[J].人民論壇·學術前沿，2020（11）：43-49.

② 新華社利雅得11 月22 日電.二十國集團領導人利雅得峰會宣言[N].人民日報，2020 年11 月23 日（03 版）.

③ 新華社利雅得11 月22 日電.二十國集團領導人利雅得峰會宣言[N].人民日報，2020 年11 月23 日（03 版）.

④ 央視新聞.時政微視頻|“綠水青山”十五年 [EB/OL].http：//m.news.cctv.com/ 2020/ 08/13/ARTIldh5IIBOE17CTjjPd9MJ200813. shtml，2020-8-15.

⑤ 人民網.權威發布：十九大報告全文[EB/OL].http：//sh.people.com.cn/n2/2018/ 0313/c134768-31338145.html，2018-3-13.

⑥ 于瀟清.外交部答澎湃：中國生態文明與全球環境治理進程密切關聯[EB/OL]. https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_ 9346425，2020-9-26.

⑦ 人民網.外交部發言人汪文斌主持9 月25 日例行記者會[EB/OL].http：//world.people.com.cn/gb/n1/2020/0925/c1002-31875625. html，2020-9-26.