城鎮國土空間規劃中綜合整治與生態修復機制探討

閆智勇 北京舜土規劃顧問有限公司

當前我國已進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾發生全局性變化，社會經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，國土資源開發與利用也亟須轉向更加集約、更加高效的利用方式。國土綜合整治與生態修復是為優化國土空間開發格局，健全國土空間開發、自然資源節約、生態環境保護的提質機制新要求，人類采取綜合措施對某一空間范圍內國土資源進行開發、利用、整治、保護的全部活動，是國土空間規劃的編制與實施提供重要的支撐，貫穿國土空間規劃的重要脈絡。

一、國土空間規劃的目的

國土規劃是以政府為主導，公眾、企業和社會組織共同參與，合理配置國土資源。在城鎮國土空間規劃過程中，要運用相關法規、政策和規范手段開展資源配置，不斷創建符合時代發展、適應全國經濟文化發展的規劃體系，并在此基礎上不斷完善。目前，我國正處于國土規劃政策改革的重要時期，規劃工作將在我國未來發展中發揮重要作用。

二、新形勢下對綜合整治與生態修復的新挑戰

城鎮國土空間規劃既為專項規劃提供指導和約束，又是一個結合土地利用規劃和城鎮規劃于一體的綜合體系，具有較強的戰略性。在此背景下，要提高資源利用水平和生態環境質量，就必須突出國土空間綜合整治與生態修復的可實施性，使綜合整治與生態修復相互聯系。第一，傳統的工作模式難以滿足新的發展要求。傳統工作模式是以國土資源部的職能為基礎，在土地利用規劃中開展土地整治工作。在國土空間規劃的新形勢下，傳統整治模式已不能滿足實際需求。傳統的土地整理工作局限于耕地保護和建設用地利用，新形勢下對土地空間開發模式的新要求是優化土地空間開發格局，完善土地空間開發體系，節約自然資源，保護生態環境，既要加強土地整治，又要把景觀、林、田、道路等納入整治范圍，以提高綜合整治和生態修復的效益。第二，傳統的工作方法難以滿足空間規劃的需要。在傳統土地整治中，主要采用單一性的項目管理，目標相對單一。在新形勢下，必須對城鎮格局優化、產業發展、精準扶貧、文化發展、歷史保護等進行綜合規劃和布局，實行全過程管理，以全面整治為目標。傳統的單項工程規劃顯然難以適應綜合整治的需要。第三，傳統的工作機制難以適應生態修復的需要。在構建新型國土空間規劃體系時，必須建立符合要求的生態修復機制，科學界定生態修復在不同層次國土空間規劃中的地位和作用，采用與之相適應的空間規劃整治方法，明確各層次工作的重點，建立完善的運行機制，完善不同層次的指標體系和工作內容，采取切實可行的手段。

三、城鎮國土空間規劃中綜合整治與生態修復機制實施的關鍵點

（一）自然環境的保護和利用

在城鎮國土空間規劃中實行綜合整治與生態修復機制，是我國建設生態文明、治理山河、有效配置自然資源的重要手段，在國土空間管理和生態環境保護工作中擔負著“兩個統一、一個建設”的重要任務。目前，自然資源部已將國土綜合整治及生態修復機制作為生態修復工作的重要組成部分，今后將重點開展綜合整治和生態修復工作。

（二）重點區域的識別與劃定

重點區域的識別與劃定應充分了解各要素資源稟賦特征，認識自然系統和生態系統的結構、功能等，以資源的合理利用、永續發展及生態系統功能的保護修復為重點，構建國土綜合整治與生態修復分區指標體系，依據評價結果，劃定整治與修復區域、生態修復的重要節點、重要空間、敏感空間、受損空間的范圍與分布，分層次、分區域、分階段開展整治與修復工作。

（三）整治策略的制定與實施

整治策略的制定是國土整治與生態修復專題或專項規劃具體應用最關鍵的環節，通過具體的國土整治與生態修復工程措施踐行。全要素綜合整治與修復策略的制定，需注重各要素的綜合修復，合理安排不同類型工程間的實施時序，盡量發揮工程的加和效應，保證修復過程的低能耗、高效率；單要素整治與修復策略的制定，需分類分情況處理，切不可一概而論。運用科學的國土空間規劃理論指導各級國土空間規劃編制和全面實施，對于促進資源的可持續利用、生產生態生活空間的合理布局都具有積極意義，必將對生態環境優化提供更為有效的技術支撐，必將帶動和促進相關理論和技術的更新發展，不斷深化理論認識、指導實踐、推動工作，推動生態環境優化。

（四）可持續的國土空間規劃戰略為生態環境優化提供方向指導

國土空間規劃的終極目的是保障資源環境對社會經濟發展的供給。展開國土空間規劃與生態環境優化的持續性戰略研究，針對兩者在持續性發展過程中出現的問題進行充分調研評估，有助于為生態環境優化提供明確的方向指導。因此，一方面，要將國土空間開發活動控制在資源環境良性發展的承載范圍內，另一方面，要通過國土空間規劃技術展開資源的高效利用與環境整治和生態修復，保護資源更新與環境可持續性乃至增加資源環境的承載能力。

（五）重視城鎮建設

在綜合整治與生態修復工作上，應建設城鎮大型衛生產業集聚區、景觀森林宜居新區、生態文化旅游區和城鎮一體化示范區。應根據城鎮獨特的地域文化，將生態修復與旅游結合，將旅游、文化與生態修復相結合，從而加強對生態資源的保護和利用。

四、結語

目前，國土綜合整治與生態修復工作已上升至國家戰略層面，開展國土空間全要素綜合整治，及時修復損毀土地，提高土地利用效率與效益，優化國土空間格局，已成為生態文明建設、鄉村振興發展的重要抓手。與新形勢下的要求緊密結合，優化國土空間規劃，凸顯綜合整治與生態修復機制的重要性，推動城鎮國土空間可持續發展。