推進基層治理法治化存在的問題及實踐路徑

摘要：在社會治理研究領域中，基層社會治理法治化已經成為學術研究的重要主題。“法治興則國家興，法治衰則國家亂。”全面深化改革和全面推進依法治國的工作重點在于基層社會治理法治化的建設。在諸多基層治理體系中，法治路徑是最具有統籌性、共識性、涵攝性、兼顧性的治理路徑。本文就基層治理法治化路徑進行初步分析，以圖促進基層治理法治化體系形成合力。

關鍵詞：基層治理;法治化;問題;路徑

基層社會治理法治化順應了社會治理的現實要求。十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”基層社會的現實情況迫切需求社會治理創新體制和機制來解決糾紛。

一、基層社會治理法治化的主要問題

1、基層社會治理的突出問題“信訪不信法”現象。在基層社會治理中，一直存在著“信訪不信法”現象。由于通過法律途徑解決問題的時間長且成本高等因素，導致人們往往選擇成本低、效率高的信訪途徑。因此，基層社會治理法治化必須從頂層設計上規范基層依法行政、行政執法和公正司法，以此扭轉人們“信訪不信法”的觀念和現象。

2、基層群眾自治的法治化程度較低。一是民主選舉不規范問題。在換屆選舉中，賄選現象、政府干預、宗族派系主導等不符合法律規定和法律程序的現象大量出現。二是村居兩委民主決策形式化。村居兩委的民主決策機制替代成村居兩委干部的內部會議和宗派勢力的私下決定。三是農村集體經濟組織和社會組織的功能虛化。

3、基層社會治理法治化的工作機構和工作力量不足。一是現有的基層社會治理的工作機構設置無法滿足社會治理法治化的需要，盡管法治國家、法治政府和法治社會的重點和終點在基層，但是在基層行政機關中專業從事法治工作的工作人員嚴重缺乏。二是由于基層工作待遇差、工作壓力大等因素，致使從事法律工作的工作人員不愿長期留在基層工作，而是選擇辭職或調離基層工作單位。三是基層社會治理工作人員法治思維和法治能力不強，表現為部分行政機關工作人員的法治思維、法治意識和依法辦事能力不強，習慣依照慣例、傳統方式和行政方法解決社會糾紛和矛盾。

二、基層社會治理法治化困境的原因分析

1、基層社會治理法治化的理念落后。基層社會治理理念落后體現為：一是價值導向上重視管控而輕視法治。基層社會治理應當體現出平等、公平和公正的法治精神和服務精神。二是社會治理主體上重視政府職能而輕視社會組織作用。在全面深化改革的時代要求下，基層社會治理法治化要求黨委、政府、社會組織和社會公眾共同參與社會治理而非僅僅由黨委政府完全負責。三是治理方法上重視行政方式而輕視法律方式。在傳統思維的慣性作用下，基層社會治理習慣運用行政命令的方式而輕視運用法律法規、自治章程和村規民約等方式。

2、基層社會治理法治化的定位不準。基層社會治理法治化定位不準表現為：一是基層社會治理存在黨委和政府越位和缺位的現象問題。黨委和政府負責提供基層社會的公共服務，而忽視了社會組織和社會公眾的力量。二是基層社會治理中法治與自治的結合不夠。村兩委與黨支部之間的權責關系存在模糊的情況，容易形成黨支部掌握重大事項的決定權。三是基層社會治理法治化缺少社會組織和社會公眾的多元參與機制。基層社會組織面臨缺少法律法規支撐的制度困境。

3、基層社會治理法治化的方法單一。一是行政手段的過度使用。行政命令、行政指令等依靠行政方法來治理基層社會早已不適應經濟社會發展。二是經濟手段的錯誤導向。在來信來訪、征地拆遷、違法建筑拆除、危舊房改造、企業破產等矛盾突出的事項上，行政機關采用高額經濟補償的方式來滿足人們的利益訴求。三是社會力量的忽視。在社會治理多元化的時代，社會組織和社會公眾提前介入基層社會治理是社會治理法治化的重要基礎。但是行政機關過于迷信行政手段和經濟手段以至于社會力量很難介入基層社會治理。

三、基層社會治理法治化的制度創新和實踐路徑

基層社會治理法治化的制度創新需要從理念、機制、專業隊伍、考核等多方面著手，之后應完善實施的措施和辦法。

1、基層社會治理法治化的理念創新。一是社會治理的終極目標是實現人的全面發展。從本質上看，基層社會治理是以人為中心的治理，基層社會治理法治化的理念創新必須基于以人為本的價值導向。二是自治、法治和德治一體化的基層社會治理理念。從社會治理方式來看，自治是基層社會治理的終極目標，法治是基層社會治理的制度保障，德治是基層社會治理的行為基礎。三是專業化、法治化、智能化和社會化的基層社會治理理念。基層社會治理需要專業化的人員、智能化的技術、社會化的參與和法治化的保障方能實現社會治理的良好狀態。

2、基層社會治理法治化的機制創新。十九大報告提出：“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”一是黨委領導和政府負責應當在憲法和法律法規的規則內開展工作。二是社會協同和公眾參與機制的程序化和制度化。基層社會治理的公共物品和公共服務完全可以由社會主體提供而無需由黨委政府全權負責，應當積極引導社會公眾參與基層社會治理實現自治、法治和德治有效結合的過程。三是基層社會治理法治化需要科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法。作為基層社會治理的制度支撐，科學立法需要解決立法空白、頂層設計不合理、法律規則不科學和不適用等立法問題。四是基層社會治理法治化需要暢通利益表達機制和糾紛解決機制。利益表達機制、應急處理機制、多元化的糾紛解決機制等程序化和規范化的法律制度設計是基層社會治理的法治保障。

3、基層社會治理法治化的專業隊伍。全面推進依法治國需要德才兼備的專業法治隊伍。作為社會治理的核心力量，基層社會治理法治化需要專業的法治人才隊伍。一是基層行政機關執法人員專業化隊伍。因此，需要選拔有法律背景的工作人員到基層工作和培訓基層工作人員的法律知識。二是村居兩委管理人員的法治素養提升。在農村和社區治理中，村居兩委管理人員多數不懂法律知識。因此，村居兩委可以通過聘請法律顧問的方式或者由政府購買公共服務的方式來解決該問題。三是法治人才和法治宣傳下基層。發揮退休法學教授、法官、檢察官、律師等法治人才的余熱，使其參與到基層社會糾紛調解中，并將糾紛化解于源頭。

4、基層社會治理法治化的評估體系和考核機制。基層社會治理法治化需要全面和科學的評估體系和考核機制，從而構建起長效的考核機制和激勵機制。一是基層社會治理法治化的多樣化評估指標。基層社會治理法治化的評估指標不能局限于群體性事件、信訪數量，而應當擴展到生態環境保護、公共法律服務、行政執法、群眾滿意度、社會參與度等評估指標。二是基層社會治理法治化的多元評估主體。基層社會治理法治化的評估和考核不能僅僅由行政機關進行，第三方評估機構、村民、居民、村集體、居委會等都可以參與評估基層社會治理法治化的狀況，從而形成社會組織和社會公眾對基層社會治理的監督。三是基層社會治理法治化的常態化評估體系。基層社會治理法治化的評估機制應當形成常態化的評估體系，即定期和不定期調查基層社會治理法治化的水平和狀況。

作者簡介：李晶龍，男，漢族，1982年5月出生，吉林鎮賚縣人，現任職于吉林省鎮賚縣委黨校，研究方向為法律。