美國加強先進制造業人才培養動因及策略

李玲玲，許洋，寧斌

（1.同濟大學高等教育研究所，上海 200092；2.堪薩斯州立大學院校研究辦公室，美國堪薩斯州 66506）

制造業是實體經濟的主體，也是技術創新的主戰場，金融危機爆發后發達國家紛紛提出“制造業回歸”發展戰略，美國將復興制造業視為提振經濟的重要舉措。特朗普上任后廢棄了奧巴馬時期的多項政策，卻保留了“再工業化”戰略。然而，“再工業化”并非恢復傳統制造業，而是利用其長期積累的技術優勢加快促進人工智能、數字制造、3D打印等先進制造技術的突破與應用。可以說，發展先進制造業是美國政府復興制造業戰略的聚焦點。2018年10月，白宮發布《先進制造業美國領導力戰略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing），提出“教育、培訓和匹配制造業勞動力”的戰略。如今，“特朗普已將人才培養作為政府的頭等大事，并采取行動推行這一優先事項”[1]。

一、美國加強先進制造業人才培養動因

（一）增加制造業就業率

在美國經濟中，制造業可謂“喜憂參半”，生產率提升與就業率下降同時并存。美國圣路易斯聯邦儲備銀行經濟研究中心（Federal Reserve Bank of ST.Louis）最新數據顯示：2020年1月，美國制造業就業人數為1285萬人，其占所有非農就業人數的比重為8.44%。自1979年以來，美國制造業呈現出就業人數與就業比重雙重下降的趨勢（見圖1）。[2]眾所周知，制造業一直都是就業崗位的重要來源，對低學歷群體而言尤為如此。20世紀70年代，高中及以下學歷群體在制造業中占據近80%的崗位，僅高中輟學者就占了其中的43%。[3]然而，自動化的降臨使“高中文憑”幾乎成了美國制造業失業者的代名詞，國際貿易和離岸外包更加劇了制造業就業的萎縮，制造業勞動力市場逐漸轉向受過更高教育的群體，高收入的制造業崗位也越來越偏向那些接受過更高程度教育和專業學習的勞動力。因此，制造業的雇員由生產工人向非生產工人轉移，制造業的性質由工業時代的離散型傳統制造業向智能化、數字化與網絡化的先進制造業轉變，高科技工作技能需求與日俱增，加強先進制造業人才培養勢在必行。

圖1 美國制造業就業人數與就業比重（1979—2019年）

（二）應對“技能短缺”問題

2019年9月，德勤和制造業研究所聯合發布《2018年制造業與未來就業技能差距》（2018 Deloitte and The Manufacturing Institute Skills Gap and Future of Work Study）的數據顯示，2018年8月，美國制造業有50.8萬個空缺崗位需要填補，其中不乏歷年最佳就業崗位。[4]2018—2028年間，預計將產生240萬個制造業職位缺口[5]，這是嬰兒潮一代退休和經濟膨脹共同作用的結果。然而，制造商普遍認為現有工作技能與21世紀制造業所需技能存在差距才是職位空缺的根本原因，學生及家長對制造業的負面看法是重要因素，嬰兒潮一代的退休則加劇著經驗型員工的流失。目前，數字化人才、熟練生產者、運營經理人等都是制造業行業急缺的人才類型，一旦技能緊缺型人才缺失，企業不僅無法及時交付未結訂單，也難以擴大生產。于是，“基于人才驅動的創新是競爭力的第一要素”成為制造商的不二共識。然而，技能短缺不易填補，而且越來越難（見圖2）①根據德勤和制造業研究所2019年9月發布的報告，80%的制造商聲稱填補技術制造職位的合格申請者數量中等或嚴重不足，雇主很難找到合適的技術工人，因而填補空缺職位所需時間越來越長，而且未來三年技能短缺問題可能進一步加劇。。因此，通過教育和培訓提升制造業工人適應先進技術崗位的能力是大勢所趨。

圖2 2015年和2018年填補空缺職位的平均時間（天）

（三）適應工作性質的變革

技術的變革往往伴隨勞動力需求的變動，當今技術的發展速度對工作世界的影響是史無前例的，自動化、數字平臺和其他創新正在改變工作的基本性質。美國全國制造商協會（National Association of Manufacturers）將制造業工作的轉變描述為從“在黑暗、骯臟和危險的設施中從事低收入、低技能的工作”到“高薪、具有向上流動性的技術性工作”。那個僅靠“一雙手、一個強壯的背影和具備良好的職業道德”就能找到一份高薪工作的時代早已一去不復返。“未來的工作要求人具有具體的技能，即技術知識、問題解決能力和批判性思維的組合，以及諸如毅力、協作和移情能力等軟技能”[6]，而美國現有的大部分工人還不具備這種技能。另一方面，機器人、人工智能和其他技術進步對不同類型工人的影響是不平等的，高技能者將從中受益，而那些從事“可編碼的”重復性勞動者最容易成為“受傷”的群體。這種不平等將進一步加大貧富差距，助長階層間的矛盾，甚至可能滋生嚴重的社會問題。因此，在工作性質發生變革的過程中，對于個體、制造商以及政府來說，最有意義的投資應當是人力資本投資，加強先進制造業人才培養是眾望所歸。

二、美國加強先進制造業人才培養策略

（一）增強制造業職業的社會認同感

克服職業偏見是促進先進制造業人才培養面臨的首要挑戰。[7]盡管絕大多數美國人都認為制造業對美國的經濟繁榮和國家安全至關重要，但很少將其列為職業選擇。德勤和制造業研究所發布的《2017年公眾對制造業看法調查報告》顯示：只有27%的人會鼓勵自己的孩子從事制造業，33%的人表示反對或強烈反對。[8]然而，對制造業熟悉程度高的群體對制造業更有好感，他們鼓勵自己孩子從事制造業的可能性是那些不熟悉制造業的人的兩倍。[9]究其原因，多數美國人對制造業的認識還僅停留于以往“重復性勞動、低工資、沒有前景”，甚至“不安全、不穩定”等負面印象上，以致錯過許多從事高薪、高技能要求的先進制造業的機會。美國學生與家長對技術職業的誤解以及對熟練技術勞動力日益增長的市場需求的低估，同樣使他們在社區學院和職業技術學校中忽視了許多有價值的選擇。[10]

為改變公眾對制造業職業的認知偏差，鼓勵更多美國年輕人投身先進制造業，美國政府和制造商可謂殫精竭慮。一是宣傳國家制造日（Manufacturing Day）。2018年10月4日，特朗普宣布確立2018 年10 月5 日為“國家制造日”①“國家制造日”始于2012年，是美國一年一度的盛事。每年10月第一個星期五，全國制造商都將對社區進行現代制造業教育，向公眾展示引人注目的新興技術，增強公眾對該行業的認識，并向年輕人宣講制造業職業的吸引力及其對美國經濟的重要作用，激發年輕一代對制造業的興趣。，呼吁全體美國人關注制造業。2012年以來，每屆國家制造日活動數量迅速增加，增幅超過1000%（見圖3）。2019年國家制造日舉辦的活動超過了3000個，吸引了超過32.5萬名學生、教師和家長參與。[11]二是舉辦先進制造夏令營。裝配與制造工程師協會基金會（Foundation of the Fabricators & Manufacturers Association）每年夏天資助舉辦先進制造夏令營（Summer Manufacturing Camps），旨在為12～16歲高中生提供為期一周的制造業職業體驗，包括參觀制造業工廠、在密切監督下操作機器、與頂尖行業專家交流等，使學生及家長了解行業所需技能的同時鼓勵年輕人選擇制造業職業。三是發起“創造者獵英”行動。2019年12月，美國全國制造商協會和制造業研究所共同發起一項“創造者獵英”行動（Creators Wanted Campaign），旨在重塑大多數美國人對先進制造業的看法，讓更多新興工人視制造業為職業選擇，最終目標是到2025年，填補美國60萬技能人才缺口，增加25%的技術學校和職業學校入學人數，使學生家長對制造業行業的積極看法從之前的27%提升到50%。[12]

圖3 2012-2018年美國制造日活動數量增長情況

（二）加強以制造業為重點的STEM 教育

美國先進制造業在創新和競爭力方面面臨的所有挑戰，歸根結底在于缺乏具備先進制造業工作所需的科學、技術、工程和數學（STEM）知識和技術技能的人才。[13]因此，STEM教育對未來美國勞動力的發展至關重要，它能為學生在教育和工作之間建立強有效的聯結，避免教育和工作實踐脫節的問題。然而，2017年德勤和制造業研究所第六次美國制造業輿論調查結果顯示，多數美國人傾向于認為教育系統在讓孩子接觸制造業方面做得遠遠不夠：一是學校并沒有鼓勵學生從事制造業，二是學校所教授的知識與制造業就業所需技能類型之間存在嚴重脫節，三是學校提供的從事制造業所需的STEM技能教育不足。[14]基于此，特朗普強調“適當的STEM教育和培訓需要從小學、中學到大學直至研究生階段一以貫之，從技術培訓、再培訓到學徒培訓直至獲取行業資質證書全面覆蓋”[15]。優先發展高質量的STEM教育以提升勞動者就業能力已經成為美國朝野上下的共識。

首先，提高STEM教育的優先級。一是資金投入增加。2017年9月特朗普簽署“總統備忘錄”確定聯邦政府每年至少投入2 億美元用于STEM 和計算機科學教育。[16]2018 財年實際投入2.79億美元，到2019財年增至5.4億美元。[17]二是總統親自支持。為促進STEM教育，特朗普常親自過問全美科學碗（National Science Bowl）、美國數學奧林匹克競賽、國際機器人挑戰賽等全國性競賽。2017年7月，特朗普將自己第二季度薪水捐給教育部為學生舉辦STEM夏令營。三是預算優先保障。特朗普指示教育部部長2020財年預算優先考慮STEM勞動力教育和培訓，《2020財年政府研發預算優先事項》明確規定“聯邦研發資金主要用于基礎和早期應用研究，以及專門針對STEM教育和勞動力發展的資助”[18]。

其次，強化K-12階段STEM教育。一是改善幼兒STEM 教育。2019 年12 月，特朗普簽署《STEM法案建構模塊》（Building Blocks of STEM Act），旨在責成國家科學基金會在提供以幼兒STEM 為重點的研究經費時實現公平分配，并改善學校幼兒早期STEM的學習與教學，注重縮小STEM學習的性別差距。[19]二是加強中小學STEM教育。2017年1月特朗普簽署“激勵下一代女性太空先鋒者、創新者、研究者和探索者法案”（Inspiring the Next Space Pioneers, Innovators, Researchers and Explorers Women Act），鼓勵青少年特別是女孩選擇STEM學科領域開展學習，培養中小學生的興趣并激發其潛能，使其將來可以從事航空航天工作。[20]三是推動高中STEM職業教育。2018年7 月特朗普重新授權《卡爾·D·帕金斯職業和技術教育法》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Act），每年為各州提供超過10 億美元的資助用于以職業為重點的教育項目。例如，職業技術學院高中預備學校項目（Pathways in Technology Early College High School），其課程設置主要集中在STEM學科，意在幫助高中生在就學期間攻讀職業教育的副學士文憑，從而為日后就業作好準備。

最后，鼓勵企業參與STEM教育。聯邦政府注重聯合利益相關者建立合作伙伴，“戰略伙伴關系可以更好地將勞動力實際需求與教育準備工作結合起來，加強基于工作的學習和培訓，進而使STEM 教育在實踐檢驗中始終保持較高質量”[21]。美國各大企業積極響應特朗普參與STEM教育的倡議，谷歌、亞馬遜和微軟等多家知名企業為STEM 教育投資5 千萬美元并啟動教育計劃。值得一提的是，2019年5月亞馬遜向西雅圖大學（Seattle University）捐贈300萬美元用于增加女性和少數族裔學生獲得STEM與計算機科學教育的機會。“未來工程師”（Future Engineer）計劃則是亞馬遜參與計算機科學和STEM教育的“經典杰作”，每年教授1000萬來自不發達社區的弱勢群體學生計算機科學與編程知識，向100所學校提供機器人技術補助金，資助50 個州和哥倫比亞特區1000 多所高中的計算機科學課程，并向100名大學生提供4萬美元的獎學金。[22]

（三）大力推廣學徒制與行業證書制度

在瞬息萬變的經濟形勢下，讓工人作好技能準備顯得比以往任何時候都重要，然而高等教育通道由于學費負擔加重及收入保障功能式微而變得越來越窄。于是，特朗普政府提出將學徒制作為銜接教育與勞動力培訓的新途徑。2017年6月特朗普簽署總統行政命令《擴大美國學徒制》，要求成立“學徒擴展工作組”以落實具體策略。美國學徒制是將在職培訓與課堂教學相結合，使學徒能在有經驗的人員或專業人士的指導下學習高技能職位的相關理論知識和實踐操作方法。與普通勞動力培訓不同，學徒培訓有四大標志性特征：一是培訓期間雇主向學徒提供報酬，二是學徒獲得與職業相關的教學或技術指導，三是學徒在雇主方員工的指導下進行在職學習，四是培訓后獲得可證明職業能力的資質證書。[23]事實證明，“邊賺邊學”的學徒模式的確為美國高技能人才的培養發揮了關鍵作用，學生可以獲得合適的工作崗位且無須背負傳統四年制大學所面臨的沉重債務負擔。勞工部代理部長帕特里克·皮澤拉（Patrick Pizzella）指出“學徒制是培養高技能勞動力最有效的模式之一”[24]，特朗普高度肯定學徒制的價值并將支持經費從奧巴馬時期的9000 萬美元增至2億美元[25]。

首先，兩種學徒制并行實施。聯邦政府支持學徒制發展的作用集中體現在注冊學徒制管理上，勞工部或其批準的州立學徒機構負責評估學徒計劃，以確定其是否符合相關標準和聯邦法規，只有符合要求才能注冊，完成注冊的學徒計劃方可獲得國家認可的證書。近年來，聯邦政府以競爭性補助的方式支持擴大注冊學徒制這一勞動力發展戰略，尤其是特朗普執政后國會每年向勞工部撥出的資金逐漸增加以“擴大學徒制”。2017—2019財年，政府撥款分別為9500萬美元、1.45億美元、1.6億美元。[26]除了增加“學徒擴展補助金”外，特朗普政府也加強了非政府實體在擴大學徒制上的作用。2019年6 月勞工部在聯邦公報中公布一項擬議規則，旨在建立一種新的標準識別實體（Standards Recognition Entities，以下簡稱SRE），并授權其核準高質量的行業認可的學徒培訓計劃，該認證系統與原有政府部門執掌的注冊學徒系統并行且互不影響。基于不同行業部門和職業領域的學徒計劃形式不同，新的認證系統并未設置特定標準，這使雇主、工會和其他利益相關者能設計出最適合自身需求的學徒計劃。

其次，推廣行業證書制度。“高質量”是行業認可學徒制的最顯著標志。[27]完成行業學徒計劃并通過考試可獲得行業認可的證書，以此提高學徒的流動性，而增強勞動力流動性本身正是有效解決技能差距的重要路徑。當然，要確保行業證書具有明顯的勞動力市場價值，就要從源頭上保障行業計劃的質量。凡是SRE認可的行業計劃必須基于客觀的標準，而且禁止SRE認可自己的學徒計劃。行業認可的學徒制與注冊學徒制并行不悖且側重于“缺乏注冊學徒機會”的領域，在目前注冊學徒機會不多的情況下，行業認可學徒制的出現無疑使更多工人受益。“成功完成學徒計劃的個體累積的職業生涯總收入明顯高于未參與者的收入。”[28]不僅如此，學徒擴展工作組在提交特朗普的最終報告中指出“聯邦政府可以為學徒制建立框架并提供支持，但擴大學徒制的關鍵還在于行業領導的伙伴關系”[29]。言外之意，最適合于確定學徒工人所需職業技能的是私營企業而不是政府，行業主導的學徒制將為雇主靈活設計方案以滿足特殊業務所需的技能。基于此，特朗普政府借助行業認可學徒制將優質學徒制擴展到各個行業領域。

最后，擴展關鍵領域學徒制。美國勞工部堅信學徒制是一種在勞動力供給側和需求側都同步發力的培訓策略。為進一步落實特朗普的行政命令，2019年6月勞工部額外撥款1.84億美元用于擴展信息技術、先進制造及醫療保健等依賴H-1B簽證行業領域的學徒制。[30]值得注意的是，以往這些重要行業領域通常是不采用學徒制的。但是，“當找不到合適的美國人填補空缺職位時，使用H-1B簽證雇傭外籍人士可以做到”[31]。基于此，該撥款以H-1B簽證費的形式資助，旨在鼓勵更多行業部門部署學徒制，進而增加美國學徒工人的數量和類型。然而，“技能短缺”問題要得到根本解決需要建立一個能持續供應豐富人才資源的學徒驅動機制。因此，美國勞工部撥款用于支持新擴展學徒計劃中參與培訓的8.5萬多名學徒的同時，也在努力增加所有美國人參與學徒制的機會，包括退伍軍人、軍人配偶和向文職人員過渡的服務人員以及在學徒制中代表性不足的群體（婦女、有色人種等）。[32]2019年8月美國勞工部向伊利諾伊州、弗吉尼亞州和威斯康星州撥款150萬美元，以鼓勵更多女性參與高質量的學徒計劃并從事先進制造、醫療保健等相關行業的職業。[33]

三、美國加強先進制造業人才培養成效與挑戰

（一）美國先進制造業人才培養成效顯著

2019年12月31日，特朗普在任職3年政績清單中總結了人才培養的成效：一是增加工作崗位，自其當選以來，已為美國增加超過700萬個工作崗位；二是有記錄以來職位空缺首次超過失業人數，空缺職位比求職者人數多100萬；三是2019 年失業率達到半個世紀以來的最低水平，過去21個月一直不超過4%；四是在特朗普的領導下，婦女的失業率達到70年來的最低水平，非裔、亞裔、拉丁裔等少數族裔，退伍軍人以及沒有高中文憑的人的失業率均創下了歷史新低；五是兌現了振興美國制造業的承諾，增加了超過50萬個制造業工作崗位；六是致力于擴大學徒計劃，其任職以來在全國范圍內聘用近70萬名學徒。[34]2020年2月4日，特朗普在國情咨文演說中就振興制造業問題特別提到，他執政的3年中有350萬人（適齡工人）加入了勞動力隊伍，增加了1.2萬個新工廠。此外，2019年9月美國制造協會發布2018年度報告指出，由美國商務部、國防部、能源部贊助的14家研究院將“促進先進制造業人才培養”的戰略目標加以分解并進行績效指標量化評價，為超過20萬名學生、教師和工人提供幫助。[35]

（二）美國先進制造業人才培養仍面臨隱性挑戰

特朗普政府在先進制造業人才培養方面成效顯著，但同時也面臨著隱性挑戰。首先，民眾觀念的改變很難一蹴而就。一是對制造業行業的偏見，過去一二十年制造業一直是離岸外包行業，因此很多家庭和家長都不鼓勵孩子進入制造業。盡管白宮啟動“美國制造”宣傳周和制造日等活動，但僅吸引了8%的美國人關注。[36]二是對職業教育的輕視，雖然美國長期力推職業教育，但從總體來看職業教育在美國獲得的認可度和實踐深度還非常有限，不少美國人視職業教育為“二等教育”。其次，雇主難以參與勞動力發展計劃。一是經濟和時間成本，特別是小企業很難抽出時間為工人提供培訓；二是考慮效益和價值，雇主認為付出超過了預期回報；三是擔心員工跳槽，雇主認為為員工提供培訓和技能認證可能導致競爭對手挖人。加上申請人才培訓項目本身耗時、繁瑣，所以只有20%的制造商表示愿意參與。[37]最后，學徒制不是那么“容易推銷的”。縱然特朗普大力推廣學徒制，但學徒制僅占美國勞動力的0.2%，遠低于加拿大（2.2%）、英國（2.7%）和德國（3.7%）。[38]究其原因，企業成功培育1名學徒的費用從2.5萬美元到25萬美元不等[39]，而美國99%以上的企業都是中小型企業（規模不足500人），無力承擔高昂的培訓成本。

四、結語

綜觀特朗普政府先進制造業人才培養的策略，不難發現其中蘊含諸多理念。一是“終身教育”理念。特朗普優先發展STEM教育，使其公民從幼兒到退休都可以獲得高質量的STEM和計算機科學課程的學習機會，不僅僅是為“高薪工作鋪路”，更是關注美國人自身的STEM素養，體現了從“搖籃到墳墓”的終身教育理念。二是“全民教育”理念。不論是STEM教育還是學徒制，特朗普都強調包容性，為所有美國人尤其是代表性不足和服務不足群體提供相應的教育與培訓機會，這既是教育機會平等的實現路徑，也是確保個體獲得生存發展所需技能的基本手段。三是“學以致用”理念。通過鼓勵學校和工作場所以及更廣泛的社區相互協作，為K-20階段學生提供包括學徒制在內的“基于工作的學習”，將勞動力實際需求與教育培訓相結合，能為美國先進制造業培養適用對路的科技人員和熟練勞動力。四是“合作共贏”理念。要使“學以致用”落到實處離不開利益相關者的共同努力。美國聯邦政府鼓勵包括學校、家庭、雇主、非營利機構在內的成員建立合作伙伴關系，提供無縫的、全面的支持，共同為培育先進制造業未來勞動力作好準備。