日本發展普惠性托育服務的多維行動路徑

張建

（海南醫學院管理學院，海南海口 571199）

近年來，世界主要發達國家對發展普惠性托育服務的重要性已經達成共識，經濟合作與發展組織（OECD）自1998 年起連續發布《強勢開端：早期教育與保育》（Starting Strong: Childhood Education and Care）系列調查報告，推動發達國家將普惠性托育服務作為育兒家庭支持政策的重點內容納入政府工作日程，并明確將可獲得（availability）、可負擔（affordability）和有質量（quality）作為普惠性托育服務發展的基本原則與主要目標。[1]目前，英國、挪威、丹麥等國在發展普惠性嬰幼兒托育服務與早期教育方面已經取得了顯著的政策效果。[2][3]與歐洲國家相比，由于托育服務供給長期短缺，日本嬰幼兒的托育服務利用率一直處于較低水平，并且存在著大量的“待機兒童”現象①“待機兒童”現象是指符合日本政府“保育不足”認定標準，但由于托育服務供給能力（場地、人員等）不足，導致嬰幼兒無法獲得托育服務的現象。。2015年9月，日本首相安倍晉三宣布實施以“1億總活躍”為政策目標的新“三支箭”戰略，加快發展普惠性托育服務，構筑育兒家庭支援體系，并取得了一系列積極成效。本文以日本保育支援新制度為主要研究對象，在介紹日本發展普惠性托育服務的背景及其面臨的主要挑戰的基礎上，全面解析日本推進普惠托育服務發展的多維行動路徑，以期為我國加快推進普惠性嬰幼兒托育服務發展提供借鑒參考。

一、日本發展普惠性托育服務的背景與動因

2019 年12 月厚生勞動省公布的人口動態統計預測數據顯示，2019年日本全年出生人口約為86.4萬人，較2018年減少5.4萬，這是日本自1899 年開始統計出生人口以來年新生兒數量首次跌破90萬。[4]從總和生育率的情況來看，1990-2005 年日本的生育率由1.54 降低至歷史最低水平1.26，截至2018 年雖緩慢增長至1.42，但仍遠低于世代更替水平2.1。“二戰”后，隨著人均收入水平的快速提高、價值觀念的改變以及家庭觀念的更新等因素沖擊，日本的家庭結構發生了巨大變化，1970-2018 年日本的家庭數量由2989 萬戶增加至5099 萬戶，增長約70.6%，但平均家庭人口卻由3.73人降低到2.44人。其中，單身家庭數量由554萬戶增加至1413萬戶，單身家庭所占比例由18.6%增至27.7%，增加9.1個百分點；核心家庭數量由1703萬戶增至3080萬戶，所占比例由56.2%增加至60.4%，上升4.2個百分點。[5]總體來說，家庭數量的快速增長以及家庭規模向小型化發展是“二戰”后日本家庭結構變化的主要特征。

一方面，從單身家庭的數量快速增長的原因來看，總務省“國勢調查”數據顯示，1960-2015 年日本各年齡段育齡男性與女性的未婚率均快速增長，25-29 歲男性未婚率由46.1%上升至72.7%，女性由21.6%上升至61.3%；30-34 歲男性未婚率由9.9%上升至47.1%，女性由9.4%上升至34.6%；特別是終身未婚男性占比由1.5%上升至23.4%；女性由1.4%上升至14.1%。[6]顯然，育齡人口未婚率的快速提高是造成日本生育水平持續降低的重要原因之一。根據2018年內務府調查，約有42.4%的未婚受訪者表示育兒支出等經濟壓力沉重是導致其未婚的最重要因素。[7]因此，如何有效降低育齡人口包括預期育兒成本在內的經濟壓力是日本政府降低未婚率面臨的重要課題之一。

另一方面，從家庭結構的變化情況來看，1955-2015 年核心家庭數量占親族家庭數量的比例由63.4%增加至85.5%，顯示日本家庭撫育子女的能力正在逐步降低。[8]從日本女性的就業情況來看，1955-2015年女性就業人口由492萬人增至2474萬人，女性就業人口占就業總人口的比例由29.1%提高至43.9%，導致日本傳統的專職家庭主婦家庭數量持續減少。[9]根據總務省“勞動力調查”數據顯示，1980-2018年日本夫妻共同就業家庭數量由614萬戶增加至1219萬戶，增長約98.5%；同期專職主婦家庭由1114萬戶下降至600萬戶，減少約85.7%，女性就業率的快速提高進一步降低了日本家庭撫育子女的能力。[10]此外，在育兒支出方面，總務省“家計調查”數據顯示，日本20歲、30歲育兒家庭的可支配收入分別低于同齡無子女家庭的15.7%和5.7%。[11]隨著核心家庭數量的不斷增加、女性社會參與度的不斷提升、育兒成本的不斷上升，日本家庭的生育意愿正在持續降低。國立社會保障人口問題研究所調查數據顯示，日本家庭的理想子女數由1977 年的2.61 人降低到2015 年的最低值2.01人。[12]

嚴峻的人口形勢使日本政府日益意識到向育兒家庭提供高質量的普惠性托育服務具有多重紅利：首先，有助于降低育兒成本，提高生育意愿，緩解日本日益加劇的少子老齡化趨勢；其次，有助于促進女性就業,增加家庭收入，推動整個國家社會經濟的發展；最后，有助于提高嬰幼兒的科學養育與早期教育質量，促進嬰幼兒個體發育與學習水平，進而提升國家整體人口質量。從“待機兒童”的年齡結構來看，截至2018年10月，日本總計47198名“待機兒童”中，3歲以下嬰幼兒44479人，占比高達94.2%，因此推進3歲以下嬰幼兒的普惠性托育服務發展成為日本政府完善育兒家庭支援體系的重要內容。[13]

二、日本發展普惠性托育服務面臨的主要障礙與挑戰

（一）保育支援制度“保育不足”認定基準僵化

日本的嬰幼兒保育支援制度起源于“二戰”后初期。1947年制定的《兒童福祉法》規定，“國家、地方公共團體和兒童監護人對養育兒童的身心健康負有責任……對于因父母疾病或其他原因暫時難以在家中接受父母照料的兒童，按照《厚生勞動省條例》的規定，可將兒童送入厚生勞動省條例規定的兒童保育設施（保育所）或其他設施托育撫養。”依照《兒童福祉法》，日本一般家庭的嬰幼兒由其所在家庭負責撫養，政府委托保育所僅向少數被認定為“保育不足”的嬰幼兒提供社會化托育服務。其中，“保育不足”僅包括以下事由：嬰幼兒撫養者有穩定的晝間勞動時間；幼兒撫養者妊娠或因出產后無力撫養；嬰幼兒撫養者因疾病、負傷、精神或身體存在障礙無力撫養；嬰幼兒撫養者因向同居親屬提供護理而導致無力撫養；嬰幼兒撫養者因地震、臺風、洪水或火災而導致無力撫養；以及其他一些與上述5點相類似的情況。但是，日本人口老齡化趨勢不斷加劇，育兒家庭護理老年人親屬壓力日益加大；勞動者就業形式向多樣化發展，非正規勞動者、自由職業者數量不斷增加；女性受教育程度不斷提高，已婚女性求學就職需求不斷增強。在此背景下，當嬰幼兒的撫養者為非正規勞動者、自由職業者、就學者、求職者或需護理獨居或住院老年人親屬等情況時，嬰幼兒無法滿足“保育不足”認定基準，難以申請保育所的托育服務。因此，僵化的保育支援制度“保育不足”認定基準導致嬰幼兒托育服務的“可獲得”性嚴重不足，無法滿足日本社會日益迫切的托育服務需求。

（二）保育所提供的托育服務內容單一

《兒童福祉法》規定，由厚生勞動省負責直接管理運營的保育所屬于兒童福利事業機構，政府委托其提供的托育服務具有國家救濟性質，因此原則上獲得托育服務的受益人并沒有自行選擇托育服務提供機構和托育服務類型的權利。按照托育服務申請程序，申請托育服務的育兒家庭須經過收入、財產、工作時間等一系列較為嚴格的資格審查，經市町村地方政府批準后才能具備獲得保育所托育服務的資格（見圖1）。獲得市町村政府批準后，育兒家庭與市町村地方政府之間簽訂托育服務協議，并由市町村地方政府委托其指定的保育所向嬰幼兒提供托育服務。由于獲得托育服務的育兒家庭與提供托育服務的保育所之間并沒有服務契約關系，只能由市町村政府指定的保育所向嬰幼兒提供統一標準（一般為每年300天，每天8小時）的托育服務，無法根據育兒家庭實際需要自行選擇托育服務提供者和調整托育服務內容，因此往往無法真正滿足育兒家庭實際需求，產生了大量的“潛在待機兒童”現象。

圖1 日本育兒家庭申請保育所托育服務基本流程

此外，雖然日本的保育所和幼兒園在提供的服務內容上具有一定的相似之處，但是在法律依據、主管部門、契約形式以及監護人負擔等方面存在根本區別（見表1）。與幼兒園相比，保育所完全依賴政府財政投入，在政府監管等方面尤為嚴格，社會力量參與托育服務機構建設受到限制。因此，這一方面造成了日本的保育所數量嚴重不足，托育服務供給能力受到極大制約，存在著大量的“待機兒童”；另一方面，幼兒園學位數量相對過剩，托育服務資源沒有被充分利用。根據文部科學省公布的調查數據，2016年日本幼兒園平均定員充足率僅為67%，其中東京地區幼兒園定員充足率為83%；與之相比，同期日本全國“待機兒童”數量為23553人，其中東京地區“待機兒童”數量為8466人，約占日本全國“待機兒童”的1/3。[14]因此，保育所與幼兒園相互獨立的“二元化”結構實質上造成了日本托育服務供給資源的浪費。

表1 日本保育所與幼兒園的主要差異

（三）育兒家庭經濟負擔沉重

國立《育兒費用支出網絡調查報告書》顯示，0～6 歲育兒家庭年均育兒費用支出約為104.4萬日元，利用保育所、幼兒園等機構托育服務的幼兒年均育兒費用支出達到約121.7 萬日元，其中年均托育服務費用支出約為37.9萬日元，占年均育兒費用支出比例高達31.2%；而不利用托育服務的幼兒年均育兒費用支出約為84.3萬日元。[15]另外，20世紀90年代以來，由于經濟陷入長期低迷，導致日本20～30 歲年齡段育齡青年收入增長緩慢。總務省“就業構造基本調查”顯示，1997年20歲年齡段年收入約為300萬日元的青年所占比例最高，約占25%；到2012 年該年齡段年收入約為200 萬日元的青年所占比例最高，約占18%，同期該年齡段年收入約為300萬日元的青年所占比例下降至約18%。同時，1997年30歲年齡段年收入為500～699萬日元的青年所占比例最高，約占24%；到2012年該年齡段年收入約為300萬日元左右的青年所占比例最高，約占18%，同期該年齡段年收入為500～699 萬日元的青年所占比例下降至約14%。[16]因此，育兒家庭收入水平的降低是造成日本嬰幼兒托育服務利用率較低的重要原因之一。厚生勞動省調查結果顯示，經濟原因是造成部分育兒家庭無法實現利用托育服務意愿的最重要因素。[17]

（四）嬰幼兒托育服務專業人才短缺

保育士是日本提供嬰幼兒托育服務專業人才的主力。長期以來，日本的保育士一直處于短缺狀態，不但限制了托育服務資源的有效供給，同時對托育服務的質量產生不利影響。根據2015 年11 月厚生勞動省公布的保育士有效求人倍率①有效求人倍率是指勞動力市場在一個統計周期內有效勞動者需求人數與有效求職人數之比。數據顯示，與日本勞動力市場平均有效求人倍率1.20相比，保育士有效求人倍率為1.93，其中東京地區保育士有效求人倍率高達5.39，人才需求旺盛。[18]但是與旺盛的人才需求相比，實際在保育所等機構從事托育服務的保育士人數僅占從指定保育士培訓機構獲得保育士職業資格總人數的51.7%，保育士年平均離職率高達10.3%，此外有約49.2%的保育士從事托育服務行業年限不足7年。[19]因此，日本的保育士人才供給呈現出總量供給不足、離職率高和從業年限短的特征。厚生勞動省調查數據顯示，造成保育士人才短缺、流失率高的主要原因有：(1)薪資待遇水平低，2015年保育士平均月薪資待遇僅為21.6萬日元，明顯低于日本從業人員平均薪資33.0萬日元，同時低于幼兒園教師、護士以及老年人護理員等相似服務行業薪資水平，在職保育士中對自身薪酬待遇不滿的比例高達47.5%；(2)保育士職業勞動強度大，因“自身健康或體力無法應對工作要求”（39.1%）、“難以取得帶薪休假”（37.0%）等對工作強度或工作環境不滿是導致保育士離職的重要因素；(3)托育服務行業職業前景吸引力不足，缺少在職培訓機會與崗位晉升空間，保育士職業的薪資待遇水平并未與從業年限或經驗技能等職業素質水平提升相掛鉤，8.6%的在職保育士認為其職業前景黯淡。[20]

三、日本政府確保托育服務“可獲得”的主要路徑

如前文所述，“二戰”后依據《兒童福祉法》構建的保育支援制度難以適應日本社會經濟發展形勢是制約日本托育服務可獲得性的重要原因。為了解決托育服務有效供給不足問題，2000 年以后日本政府陸續實施《少子化對策基本法》（2003）、《次世代育成支援對策推進法》（2003）、《少子化社會對策大綱》（2004）、《幼兒·育兒支援計劃》（2005）等一系列托育服務資源擴充措施，但由于未能從根本上對其保育支援制度進行改革，因此始終未能真正解決“待機兒童”問題。2012年8月，民主黨聯合自民黨、公明黨兩個最大在野黨向國會提交《幼兒·育兒支援法》《綜合兒童園法》和《幼兒·育兒支援法以及認定兒童園修正法實施相關整備法律》，獲得通過并于2015年4月開始正式實施。以《育兒支援法》等3個關聯法案為基礎形成的保育支援新制度是進入21世紀以來日本政府對其育兒支援制度進行的一次重大改革。在此基礎上，2017年6月安倍內閣宣布實施“育兒安心計劃”，將提高托育服務有效供給、徹底解決“待機兒童”問題列為其施政核心目標之一。按照“育兒安心計劃”規劃，到2020 年底日本政府將增設嬰幼兒托育服務學位32 萬個，并且在2022 年以前通過實施更具普惠性的托育服務，保障實現女性就業率80%的目標。[21]從2017 年以后托育服務供給資源和“待機兒童”數量的變化來看，保育支援新制度和“育兒安心計劃”取得了顯著進展（見圖2）。

圖2 2005-2019年日本“待機兒童”與保育所定員變動趨勢

（一）增加托育服務申請事由覆蓋范圍

保育支援新制度改進了“保育不足”認定基準，根據日本社會經濟發展形勢擴大了托育服務申請事由的覆蓋范圍，具體包括嬰幼兒監護人：就職（全職勞動、兼職勞動、夜間勞動、居家勞動等）；妊娠、生育；疾病或身心障礙；主要同居家庭成員長期住院或老年家庭成員需要長期護理等情況；遭受自然災害；求職活動（包括創業活動）；就學（包括參加職業技能培訓等）；虐待或家庭暴力等情況；育兒休假期間已有子女獲得保育服務，并繼續申請保育服務；其他類似且經過市町村認定事由。[22]與舊制度相比，“就職”事由所包含的勞動形態更加多樣，同時求職、就學、虐待或家暴、非育兒休假保育申請等情況為新添加認定事由。保育支援新制度通過增加托育服務申請事由種類，擴大了托育服務覆蓋育兒家庭的數量和類型，托育服務的可獲得性得到顯著增強。

（二）賦予托育服務供求雙方自主選擇權

保育支援新制度在簡化托育服務申請程序的基礎上，賦予了托育服務供求雙方更多自主選擇權。如前文所述，保育所提供的托育服務具有國家救濟性質，托育服務供求雙方之間并沒有直接的服務契約，嬰幼兒撫養人只能通過與市町村地方政府簽訂托育服務契約，獲得由地方政府委托保育所提供統一標準的托育服務。保育支援新制度實施以后，除私立保育所外的絕大多數托育服務機構有權與托育服務受益人直接簽訂服務契約，托育服務供求雙方的自主選擇權顯著增強。在此基礎上，保育支援新制度改變了以往嬰幼兒原則上每天只能獲得8小時服務的規定，嬰幼兒監護人有權根據其實際需求靈活調整托育服務時間。根據保育支援新制度規定，如嬰幼兒撫養者為全勤勞動者（月平均勞動時間超過120小時），則可被認定為“標準托育”服務，原則上每天可獲得最長11小時托育服務，并可根據需要選擇“延長托育”服務；如嬰幼兒撫養者為短期勞動者（月平均勞動時間為48～64小時），每天可獲得最長8小時的“短期托育服務”，同樣可根據需要選擇“延長托育”服務。在此基礎上，日本政府積極推進保育所、幼兒園等機構開展“臨時托育”“夜間托育”“訪問托育”等多種類型服務滿足育兒家庭需求。[23]

（三）加速推進“保幼一體化”

保育支援新制度進一步改善了以往保育所和幼兒園彼此獨立的二元化體制。2006年6月,日本政府頒布《學齡前兒童育兒·教育綜合提供推進關聯法》，設立“認定兒童園”，旨在通過推進“保幼一體化”整合保育所和幼兒園資源，提高托育服務機構運營效率，增加托育服務有效供給。根據設置主體和服務類型，“認定兒童園”可分為“保幼連攜型”“保育所型”“幼稚園型”以及“地方裁量型”四種類型，均兼具保育所托育服務和幼兒早期教育功能。但由于“認定兒童園”在從業人員資格、硬件條件、申請財政補貼等方面受到《兒童福祉法》和《學校教育法》雙重監管，因此發展一直較為緩慢，截至2014 年4 月日本全國僅有1360 所“認證兒童園”。[24]保育支援新制度實施以后，改善了“認定兒童園”的雙重監管問題，規定“保幼連攜型認定兒童園”由《認定兒童園修正法》獨立監管，在申請財政補貼方面與保育所等托育服務機構地位一致，并且明確了“認定兒童園”的監管部門、軟硬件標準、法人類型等基準。2014-2019年“認定兒童園”數量由1360所快速增加至7208所，增長4.3倍。[25]通過實施保育支援新制度，以“認定兒童園”為代表的綜合提供嬰幼兒托育服務和早期教育的機構數量增長迅速，日本的“保幼一體化”取得了顯著成效。

（四）調動多種社會力量強化托育服務供給能力

保育支援新制度有利于調動多種社會力量參與托育服務體系建設，增設多種托育服務類型以滿足育兒家庭多樣化服務需求。日本政府積極推動市町村地方政府和民間團體等增設“地域型保育事業”，提供“小規模托育”“家庭托育”“居家訪問型托育”和“事業所內托育”等多種類型托育服務，調動社會力量提高托育服務供給能力與效率。此外，通過向企業發放“助成金”等多種形式鼓勵企業參與“企業主導型托育事業”，引導企業在其內部設立托育服務部門，以緩解勞動者因子女托育問題而造成的勞動力流失問題。根據2017年安倍內閣制定的“育兒安心計劃”，日本政府主要通過：(1)向東京等高房價地區托育服務機構提供房屋租賃補助金，降低托育服務機構運營成本；(2)針對大規模住宅建設項目，采用“容積率緩和特別措施”放寬住宅建設項目容積率標準，鼓勵不動產開發商在住宅建設項目中增設托育服務機構；(3)推廣固定資產稅減免等優惠稅收政策，提高民營企業參與建設和整備托育服務機構意愿；(4)結合當地實際情況，靈活運用國有土地、城市公園等閑置土地資源，集約利用閑置郵局、學校等國有房屋資產，增加托育服務機構建設用地和房屋供給；(5)通過有限放寬幼兒園設置標準等措施，鼓勵幼兒園實施小規模保育事業或向“認定兒童園”轉換，促進幼兒園開展2歲以下幼兒臨時托育服務，增強托育服務供給能力；(6)鼓勵企業內部運營的“企業主導型保育事業”在滿足本企業員工托育服務需求的前提下，面向當地居民提供托育服務等多種政策手段增加托育服務有效供給。

四、日本政府確保托育服務“可負擔”的主要路徑

確保托育服務“可負擔”，對于降低育兒家庭負擔和提高嬰幼兒托育服務利用率具有重要意義。2008-2014年日本政府持續加大向保育所等托育服務機構財政扶持力度，保育所運營費由6553億日元增加至9705億日元，增長約48.1%。特別是保育支援新制度實施以后，2015-2017年保育所運營費由11679 億日元增加至15020 億日元，年均增長約13.4%。[26]隨著財政投入的不斷增加，2015-2017年日本幼兒托育服務利用率由37.9%增加至42.4%；其中3歲以下嬰幼兒的托育服務利用率由38.1%增加至45.7%。[27]在此基礎上，2019年10月1日日本政府將消費稅率由8%提高至10%[28]，并將消費稅增收部分重點用于實施嬰幼兒托育服務與早期教育免費制度。2019年10月1日，日本正式實施托育服務與早期教育免費制度。根據制度規定：

第一，對于0-2歲住民稅非課稅家庭①住民稅非課稅家庭的年收入一般在360萬日元以下。嬰幼兒在利用保育所、認定兒童園、地域型保育事業機構的托育服務時，原則上托育服務完全免費；在利用認可外保育機構的情況下，原則上可獲得不高于4.2萬日元的托育補貼。對于多子女家庭，在其長子利用保育所托育服務的情況下，其0-2歲次子托育服務費將享受半額優惠，從其0-2歲第三子開始托育服務費完全免費。

第二，對于3-5歲幼兒，利用保育所、幼兒園、“認定兒童園”或者“地域型保育事業機構”的托育服務時，原則上完全免費。針對住民稅非課稅家庭子女以及多子女家庭第三子及以后的幼兒，政府在免除其托育服務費用的基礎上進一步免除其托育期間副食（菜肴、零食等）費用。

第三，針對利用幼兒園“臨時托育”服務的嬰幼兒提供每月不超過1.13萬日元補貼。

第四，針對單親、殘疾人等弱勢群體家庭嬰幼兒，日本政府設立兒童撫養津貼制度，根據育兒家庭收入和子女數量每月可獲得約12030～59460日元的兒童撫養津貼。[29]

托育服務與早期教育免費制度的實施顯著減輕了日本家庭的育兒經濟負擔，對提高托育服務利用率、促進托育服務向普惠性發展起到了重要推動作用。

五、日本政府確保托育服務“有質量”的主要路徑

確保托育服務“有質量”既是發展普惠性托育服務的基本要求，也是維護嬰幼兒合法權益、促進托育服務行業健康發展的根本途徑。“有質量”的托育服務不僅是指托育服務本身的質量水平，也包括有質量的托育服務的公平獲得。保育支援新制度實施以來，日本政府主要通過實施“公定價格”制度、完善質量評價與監督機制和強化保育專業人才隊伍建設等多種途徑提升托育服務質量。

（一）“公定價格”體系

“公定價格”體系是日本保育支援新制度中最具特色的內容之一。所謂“公定價格”，是指內閣總理大臣根據托育服務內容、人員配置、質量評級等因素綜合制定的全國統一標準的保育服務價格體系，市町村地方政府有權依據當地實際情況對“公定價格”進行適當調整，并嚴格依據“公定價格”向保育機構支付托育服務費用。保育支援新制度將以往由厚生勞動省向保育所提供全額運營經費改革為根據“公定價格”向托育服務機構支付服務費用，“公定價格”不僅成為托育服務的價格基準，而且也是日本政府對托育服務機構進行質量控制與監督的最為直接有效的政策工具。根據“公定價格”制度設計，托育服務價格一般由“基本額”和“加算額”兩部分構成。其中，“基本額”根據托育服務機構所在地區、機構規模、嬰幼兒年齡與數量、托育服務時間、從業人員基本工資、運營管理費等內容進行核算，主要反映托育服務的基本價格；在此基礎上，“加算額”根據托育服務人員的專業水平（技能水平、從業經驗等）、托育服務內容、第三方服務質量評價等方面分別設置“人員配置改善加算”“保育士待遇改善加算”“營養師配置加算”“嬰幼兒接送加算”“夜間托育服務加算”“第三方服務質量評價加算”等多種類型補貼，主要反映政府向托育服務機構改善服務質量、豐富服務類型支付的獎勵性補貼。通過實施“公定價格”，一方面政府通過“基本額”部分統一了日本全國各種托育服務機構的基本服務價格，有效避免了地區之間因托育服務價格差異過大導致托育服務資源分布不均、托育服務專業人才收入差異過大等問題，確保托育服務資源公平配置；另一方面，政府通過增設或調控“加算額”部分，促進托育服務機構改善專業人員配置標準、提高專業人員待遇水平、根據地區實際需求豐富托育服務類型。此外，對于不滿足人員配置基準、服務質量不符合要求的托育服務機構，市町村地方政府有權通過調整“公定價格”對其進行處罰。因此，“公定價格”體系不僅有效保障了托育服務資源公平配置，而且同時也有利于促進托育服務機構提高服務質量，豐富服務種類。

（二）完善托育服務機構配置標準與監督管理機制

完善統一的托育服務機構配置標準和多途徑的監督管理機制是保障托育服務質量的有效手段。從托育服務機構的配置標準來看，保育園專業人員的配置標準按照嬰幼兒年齡劃分，0歲嬰幼兒按照3：1；1-2歲嬰幼兒按照6：1；3歲嬰幼兒按照20：1；4歲以上嬰幼兒按照40：1配置保育士 ；在活動場地標準方面，按照2歲以下嬰幼兒人均乳兒室面積不低于1.65m2/人，活動室面積不低于3.3m2/人；2歲以上幼兒按照保育室（或游戲室）面積不低于1.98m2/人標準配置活動場地，同時對廚房、醫務室、戶外活動場所、防火基準等輔助設施均有具體規定。[30]以保育所配置標準為基準，包括“認定兒童園”“地域型保育事業”在內的不同類型的托育服務機構在專業人員、場地面積、輔助設施配置標準方面均與保育所基本相同。通過制定全國統一的托育服務機構配置標準，各種類型托育服務機構的服務質量得到了基本保障。

依據日本全國統一的托育服務機構配置標準，各地方政府主要通過自我評價、第三方評價以及政府行政指導監察等途徑對托育服務質量進行監督管理。根據“保育所保育指針”規定，保育士和保育所均有義務進行自我評價并定期公開自我評價結果。自我評價是指在托育服務機構管理者組織領導下，通過比照托育服務計劃，由保育士定期對其提供的托育服務進行總結評價，以促進托育服務機構持續提高質量。通過實施自我評價，有助于保育士加深對嬰幼兒的理解，明確托育服務中存在的問題與對策，提高托育服務質量；有助于全體職員加深對托育服務機構中存在的共同課題的理解，提高職員之間協作性；通過公開自我評價過程與結果，提高運營透明性，有助于保育服務機構取得嬰幼兒撫養者的信賴；通過定期進行自我評價，有助于保育士持續提高專業技能水平。

在此基礎上，第三方評價是指在厚生勞動省統籌指導下，由都道府縣地方政府負責制定服務質量評價基準與實施方案，委托第三方評價機構根據“共同評價基準”和“內容評價基準”兩方面對托育服務機構進行質量評價。所謂“共同評價基準”，是從社會服務基本方針、社會服務組織運營管理以及社會服務實施狀況三個方面對包括托育服務在內的社會公共服務的共通部分進行評價；針對托育服務具體內容與特征，“內容評價基準”主要從托育服務內容（包括早期教育課程、嬰幼兒健康管理、嬰幼兒飲食等）、育兒家庭支援服務（包括托育服務機構與育兒家庭協作關系、對育兒家庭支持等）以及托育服務質量（托育服務機構自我評價）三個方面進行深入細化評價。第三方評價結果由全國社會福祉協議會統一向社會公開，政府有權根據第三方評價結果調整托育服務“公定價格”，以促進托育服務機構提高服務質量。最后，依據《兒童福祉法實行令》規定，各地方政府每年對托育服務機構應至少實施1次指導監察。指導監察分為“機構監察”和“確認監察”兩種類型，通過定期或不定期的“一般監察”“特別監察”“實地指導”“集團指導”等方式，從嬰幼兒托育服務內容與質量、設施設備與環境配置情況、組織運營管理體制狀況、專業人員配置與待遇水平等方面對托育服務機構進行評估認證和監督指導。此外，日本政府自2018年開始實施“巡回支援指導事業”，通過在一定區域范圍內配置巡回支援指導員，對托育服務機構進行常態化指導監督和質量評價，以提高托育服務質量評價的時效性和準確性。

針對托育服務中的重大事故，日本政府將造成嬰幼兒死亡或者治療所需時間超過30 天的負傷或疾病認定為重大事故，發生重大事故后托育服務機構應立即上報厚生勞動省等中央主管機構。為提高上報效率，日本政府將事故報告分為“第一報”和“第二報”兩部分。其中，“第一報”主要包含嬰幼兒基本信息、事故發生狀況以及地點等，應在事故發生當日（最遲事故發生次日）經地方政府上報厚生勞動省等主管機構；此后“第二報”主要包含事故概況、事故發生要因分析等內容在事故發生后1 個月內上報厚生勞動省等主管機構，相關信息進入“特定教育·托育服務機構事故信息數據庫”，由內閣府負責定期公開。最后，由地方政府組織由外部專家組成的事故檢證委員會對事故發生原因進行系統調查，依據調查結果提出具體防止再發對策，并形成書面報告上報中央政府主管機構。

（三）強化專業人才隊伍建設

保育士的人員數量和專業素質對于發展普惠性托育服務具有至關重要的影響。如前文所述，日本的托育服務行業普遍存在保育士總量供給不足、離職率高和從業年限短等問題，已成為制約托育服務機構提高服務質量的重要因素之一。為提高托育服務行業吸引力，保障托育服務專業人才供給，日本政府通過實施“人事院勸告”①所謂“人事院勸告”，是指通過人事院要求政府提高公務員薪資水平和福利待遇的一種制度，一般于每年8月舉行。、發放“保育士待遇改善津貼”等多種形式提高保育士薪酬水平。2013-2015年保育士月平均薪資水平增長約7%，人均月薪增加約27000日元。2015年保育支援新制度實施以后，通過在“公定價格”體系中設置“保育士待遇改善加算”，進一步將保障提高保育士薪資待遇水平制度化，確保保育士月平均薪資水平增長約3%。在此基礎上，2017年日本政府通過實施“育兒安心計劃”再次將保育士平均薪資水平提高2%。通過持續提高保育士薪酬待遇水平，旨在消除托育服務行業與其他服務行業薪酬差距，保障托育服務人才供給。2013-2018年保育士平均年薪由310 萬日元提高至342 萬日元，增長約10.3%；同期保育士數量由43.7萬人增加至51.8萬人，增長約18.5%。[31]

另外，提升保育士的專業素質是提高托育服務質量的根本途徑。由于托育服務行業屬于勞動密集型產業，保育士缺少提升專業技能與職業素質的途徑與空間，由此導致保育士的職業認同度普遍偏低，提升自身技能水平的積極性不足，并成為保育士從業時間短、流動性大的重要原因之一。為強化保育士人才隊伍建設，日本政府在提高保育士基本薪酬待遇的基礎上，增加發放根據托育服務行業從業時間、技能水平等設定不同職業技能等級、最高額度為每月4萬日元的“特別職業津貼”，旨在鼓勵保育士提高職業技能水平，延長從業時間。按照“育兒安心計劃”安排，向累計從業時間滿7年以上、具備較高技能水平和運營管理能力的托育服務骨干人才（主要為副主任保育士、專門主任）每月提供特別職業津貼4萬日元，獲得津貼人數約占除保育所長和主任保育士以外全體托育服務從業人員的1/3；向累計從業時間滿3年以上、具備一定較高技能水平和職業素質的托育服務專業人員每月提供特別職業津貼5000日元。在此基礎上，與“特別職業津貼制度”相配合，以各都道府縣地方政府為實施主體，面向保育士提供嬰兒保育、幼兒教育、殘障兒童保育、營養·過敏癥狀應對、衛生保健·安全對策、育兒家庭支援、管理基礎、保育實踐共計8個科目的在職研修培訓課程，并規定每個科目研修時間不得低于15個小時。[32]同時，鼓勵各地方政府定期或不定期組織保育士參加各種職業技能研修活動，向積極參加以職業技能研修活動的保育士和托育服務機構提供津貼和財政補貼。日本政府強化托育服務行業人才隊伍建設的顯著特征是通過向保育士提供專業技能提升途徑，將保育士職業技能提升與薪酬待遇水平提高有機結合，增強保育士的職業認同感，激發保育士提高自身技能水平的積極性，為提高托育服務質量提供有效支撐。

最后，針對托育服務行業勞動強度高、負擔重的特點，日本政府計劃通過加快推廣應用信息通信技術等新興技術手段減輕保育士事務性工作負擔，提高托育服務行業勞動生產率。同時，日本政府通過提供“勞動環境整備助成金”等財政補貼措施，鼓勵托育服務機構改善保育士勞動環境，增強托育服務行業吸引力。

六、結語

保育支援新制度開啟了日本發展普惠性托育服務的新征程。日本政府通過開展全方位、多角度、深層次的改革，努力實現在頂層制度設計、托育服務無償化、質量監管體系三個方面取得突破，指向明確，路徑清晰，系統全面：一是破除現有制度障礙，在拓寬普惠性托育服務受益范圍的基礎上充分調動多種社會資源，提高托育服務供給能力，確保托育服務“可獲得”；二是實施托育服務和早期教育免費制度并完善配套多種支援措施，保障托育服務“可負擔”；三是兼顧表里，通過綜合運用價格杠桿、行政監管、強化人才隊伍建設等多種措施，保證托育服務質量。發展普惠性托育服務是減輕育兒家庭負擔、提高嬰幼兒早期養育水平和實現人口均衡增長的重要手段。保育支援新制度的實踐，展現了日本發展普惠性托育服務的基本邏輯，在保障托育服務有效供給方面取得了顯著成果。